Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы теплоснабжения. Учебное пособие
.pdf
11
Среди иных кодексов, регулирующих общественные отношения в сфе-
ре теплоснабжения, можно выделить:
Уголовный кодекс РФ8, предусматривающий уголовную ответствен-
ность за незаконное отключение от источников жизнеобеспечения (ст. 215.1)
или за приведение в негодность объектов жизнеобеспечения (ст. 215.2);
Градостроительный кодекс РФ9, регламентирующий как общие вопро-
сы строительства и реконструкции, так и особенности создания и модерниза-
ции объектов теплоснабжения;
Жилищный кодекс РФ10, определяющий порядок оказания коммуналь-
ной услуги – отопление (теплоснабжение) и др.
Третий уровень источников правового регулирования общественных
отношений в сфере теплоснабжения – это федеральные законы. Отличитель-
ной чертой системы правового регулирования в сфере теплоснабжения явля-
ется наличие специального отраслевого федерального закона «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ11 (далее – закон «О теплоснабже-
нии»). Данный закон позволил вывести теплоснабжение из сферы правового
регулирования жилищно-коммунального комплекса в отдельную отрасль
энергетического права. Закон «О теплоснабжении» определяет: содержание
основных понятий, применяемых в правовом регулировании в сфере тепло-
снабжения; общие принципы правового регулирования в сфере теплоснабже-
ния; регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения; субъектов
правовых отношений в сфере теплоснабжения; полномочия органов регули-
рования в сфере теплоснабжения; правовые основы тарифного регулирова-
ния в сфере теплоснабжения; структуру договорных связей в сфере тепло-
снабжения; правила обеспечения надёжности и безопасности теплоснабже-
ния; особенности правового положения саморегулируемых организаций
в сфере теплоснабжения и пр.
8
Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954.
9
Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
10
Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14.
11
Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4159.
12
В качестве энергетического ресурса в сфере теплоснабжения выступает
носитель тепловой энергии (теплоноситель) – химически подготовленная вода или пар, посредством которых происходит передача тепловой энергии.
К субъектам правовых отношений в сфере теплоснабжения закон
«О теплоснабжении», в частности, относит: потребителей тепловой энергии,
теплоснабжающие организации, теплосетевые организации, а также органы
государственной власти и местного самоуправления, полномочия которых
детально закрепляются в законе. Данные полномочия можно разделить на
нормативное регулирование, тарифное регулирование, обеспечение про-
мышленной безопасности, энергетический надзор, антимонопольное регули-
рование и пр. Наиболее существенными полномочиями наделены органы фе-
деральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек-
тов РФ, органы местного самоуправления фактически не имеют собственных
полномочий по правовому регулированию в сфере теплоснабжения, однако
предусматривается возможность наделения органов местного самоуправле-
ния отдельными государственными полномочиями законом субъекта РФ.
Договорные отношения в сфере теплоснабжения подвержены значи-
тельному нормативному регулированию. Принцип «свободы договора» су-
щественно ограничен. Договорные отношения в сфере теплоснабжения во
многом определены положениями нормативных правовых актов. Так, напри-
мер, виды договоров в сфере теплоснабжения, порядок их заключения, суще-
ственные условия договоров, порядок расчётов между сторонами договоров
установлены законом «О теплоснабжении». Во многом договорные связи в
сфере теплоснабжения носят публичный характер, такая публичность может
следовать из прямого предписания закона, либо быть обусловлена особенностями деятельности одной из сторон договора.
При этом, на наш взгляд, в законе «О теплоснабжении» не получили
достаточную регламентацию отдельные элементы правового статуса
некоторых субъектов теплоснабжения (например, теплоснабжающих
организаций), остаются пробелы в правовом режиме отдельных объектов
13
теплоснабжения (например, тепловых сетей). Требуется более детально
сбалансировать нормы права, регулирующие отношения в сфере
теплоснабжения, с нормами права в сфере горячего водоснабжения,
управления многоквартирными домами, градостроительства, о повышении
энергоэффективности. Данная проблематика в правовом регулировании в
сфере теплоснабжения мало изучена, требует дополнительных правовых
исследований.
В то же время говорить о недостатках в правовом регулировании
общественных отношений в сфере теплоснабжения, ссылаясь только на закон
«О теплоснабжении», не совсем оправдано, поскольку помимо указанного
закона, законодательную основу теплоснабжения составляют:
федеральный закон «О промышленной безопасности опасных про-
изводственных объектов» от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ12;
федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря
2002 года № 184-ФЗ13;
федеральный закон «О защите конкуренции» от 27 июля 2006 года
№ 135-ФЗ14;
федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 1 де-
кабря 2007 года № 315-ФЗ15;
федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энерге-
тической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодатель-
ные акты Российской Федерации» от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ16;
федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» от 7 де-
кабря 2011 года № 416-ФЗ17.
Дальнейшее развитие правовое регулирование общественных
отношений в сфере энергетики находит на следующем уровне источников
12
Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3588.
13
Собрание законодательства РФ, 30.12.2002, № 52 (ч. 1), ст. 5140.
14
Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3434.
15
Собрание законодательства РФ, 03.12.2007, № 49, ст. 6076.
16
Собрание законодательства РФ, 30.11.2009, № 48, ст. 5711.
17
Собрание законодательства РФ, 12.12.2011, № 50, ст. 7358.
14
энергетического права – это постановления Правительства РФ. Практически
по каждому полномочию, закреплённому законом «О теплоснабжении» за
Правительством РФ, принято соответствующее постановление. Примерами
таких подзаконных актов могут служить:
постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 года № 154
«О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и
утверждения»
18
;
постановление Правительства РФ от 8 августа 2012 года № 808
«Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении
изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
19
;
постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 года № 889
«О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и
тепловых сетей»
20
;
постановление Правительства РФ от 17 октября 2015 года № 1114
«О расследовании причин аварийных ситуаций при теплоснабжении …»
21
;
постановление Правительства РФ от 5 июля 2013 года № 570
«О стандартах раскрытия информации теплоснабжающими организациями,
теплосетевыми организациями и органами регулирования»
22
;
постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 года № 1034
«О коммерческом учёте тепловой энергии, теплоносителя»
23
;
постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 года № 410
«О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ
организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере
теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких
программ…»
24
;
18
Собрание законодательства РФ, 05.03.2012, № 10, ст. 1242.
19
Собрание законодательства РФ, 20.08.2012, № 34, ст. 4734,
20
Собрание законодательства РФ, 10.09.2012, № 37, ст. 5009.
21
Собрание законодательства РФ, 26.10.2015, № 43, ст. 5973.
22
Собрание законодательства РФ, 15.07.2013, № 28, ст. 3835.
23
Собрание законодательства РФ, 25.11.2013, № 47, ст. 6114.
24
Собрание законодательства РФ, 12.05.2014, № 19. ст. 2444.
15
постановление Правительства РФ от 16 мая 2014 года № 452
«Об утверждении Правил определения плановых и расчёта фактических
значений показателей надёжности и энергетической эффективности объектов
теплоснабжения …»
25
;
постановление Правительства РФ от 15 декабря 2017 года № 1562
«Об определении в ценовых зонах теплоснабжения предельного уровня цены
на тепловую энергию (мощность) …»
26
;
постановление Правительства РФ от 30 апреля 2018 года № 533
«Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и
разногласий, связанных с установлением и(или) применением цен
(тарифов)…»
27
постановление Правительства РФ от 5 июля 2018 года № 787 «О под-
ключении (технологическом присоединении) к системам теплоснабжения,
недискриминационном доступе к услугам в сфере теплоснабжения …»
28
.
Следует отметить, что отдельные постановления Правительства РФ
являются своеобразными «quasi-кодексами» подзаконного регулирования
в сфере теплоснабжения содержат в себе одновременно несколько норматив-
ных правовых актов, регулирующих различные правоотношения в одной
области теплоснабжения. Примером такого «quasi-кодекса» в области тариф-
ного регулирования теплоснабжения может служить постановление Прави-
тельства РФ от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере
теплоснабжения»29, которое включает в себя шесть нормативных правовых
актов:
1) Основы ценообразования в сфере теплоснабжения;
2) Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;
25
Собрание законодательства РФ, 26.05.2014, № 21, ст. 2705.
26
Собрание законодательства РФ, 01.01.2018, № 1 (Часть II), ст. 339.
27
Собрание законодательства РФ, 07.05.2018, № 19, ст. 2755.
28
Собрание законодательства РФ, 16.07.2018, № 29, ст. 4432.
29
Собрание законодательства РФ, 29.10.2012, № 44, ст. 6022.
16
3) Правила установления долгосрочных параметров регулирования
деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Фе-
дерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере
теплоснабжения…;
4) Правила определения стоимости активов и инвестированного капи-
тала и ведения их раздельного учёта, применяемые при осуществлении дея-
тельности, регулируемой с использованием метода обеспечения доходности
инвестированного капитала;
5) Правила заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по
ценам, определённым соглашением сторон …;
6) Правила распределения удельного расхода топлива при производ-
стве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработ-
ки электрической и тепловой энергии.
Несмотря на многочисленность правительственных постановлений,
многоаспектность и узкую специализацию правовых задач, которые решает
Правительство РФ, этот уровень правового регулирования в сфере
теплоснабжения не последний.
Четвёртый уровень источников правового регулирования обществен-
ных отношений в сфере теплоснабжения – это нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти. В развитие закона «О тепло-
снабжении» и постановлений Правительства РФ принято множество прика-
зов федеральных министерств и федеральных служб, уполномоченных на
правовое регулирование в сфере теплоснабжения.
До ноября 2013 года федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным по нормативно-правовому регулированию во всём топливно-энергетическом комплексе, в том числе в сфере теплоснабжения, являлось
Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России).
Начиная с 20 ноября 2013 года, функции по выработке и реализации государ-
ственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере теп-
лоснабжения перешли к Министерству строительства и жилищно-
17
коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России)
30
.
Именно данное министерство в настоящее время является федеральным
органом исполнительной власти, уполномоченным по нормативно-правовому
регулированию в сфере теплоснабжения
31
.
Другим федеральным органом исполнительной власти, уполномочен-
ным на нормативное правовое регулирование в сфере теплоснабжения, явля-
ется Федеральная антимонопольная служба (ФАС). В июле 2015 года данной
федеральной службе переданы полномочия органа тарифного регулирования,
которые до этого выполняла Федеральная служба по тарифам (ФСТ)
32
.
На рассматриваемом уровне источников права детализируются
особенности правоотношений по подготовке к отопительному периоду,
тарифному регулированию, определению нормативом расходов топлива и
технологических потерь, осуществлению контроля за теплоснабжающими и
теплосетевыми организациями, определению технико-экономического
состояния систем теплоснабжения и др.
В качестве примеров четвёртого уровня источников энергетического
права в сфере теплоснабжения можно привести следующие нормативные
правовые акты:
приказ Минэнерго России от 30 декабря 2008 года № 323 «Об утвер-
ждении порядка определения нормативов удельного расхода топлива при
производстве электрической и тепловой энергии»
33
;
30
Пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального
хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства РФ от
18.11.2013. № 1038.
31
За исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной
выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии,
произведённой в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.
Реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данной
области осуществляет Министерство энергетики Российской Федерации.
32
ФСТ России упразднена Указом Президента РФ от 21.07.2015 № 373 «О некоторых
вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования».
33
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
№ 16, 20.04.2009.
18
приказ Минэнерго России от 14 декабря 2011 года № 600 «Об утвер-
ждении Порядка составления топливно-энергетических балансов субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований»
34
;
приказ Минэнерго России от 10 августа 2012 года № 377 «О поряд-
ке определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой
энергии …»
35
;
приказ Минэнерго России от 12 марта 2013 года № 103 «Об утвер-
ждении Правил оценки готовности к отопительному периоду»
36
;
приказ ФСТ России от 13 июня 2013 года № 760-э «Об утверждении
Методических указаний по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере
теплоснабжения»
37
;
приказ ФСТ России от 12 апреля 2013 года № 91 «Об утверждении
Единой системы классификации и раздельного учёта затрат относительно
видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организа-
ций, а также Системы отчётности …»
38
;
приказ Минстроя России от 21 марта 2014 года № 111/пр «Об
утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и
утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с
численностью населения менее чем пятьсот тысяч человек»
39
;
приказ ФСТ России от 11 октября 2014 года № 227-э/3 «Об уста-
новлении предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию
(мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребите-
лям, в среднем по субъектам Российской Федерации на 2015 год»
40
;
34
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
№ 16, 16.04.2012.
35
Российская газета, № 292, 19.12.2012.
36
Российская газета, № 101, 15.05.2013.
37
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
№ 33, 19.08.2013.
38
Российская газета, № 105, 20.05.2013.
39
Российская газета, № 235, 15.10.2014.
40
Российская газета, № 257, 12.11.2014.
19
приказ Минстроя России от 7 ноября 2014 года № 689/пр
«Об утверждении порядка осуществления контроля за выполнением
инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые
виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением таких
программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской
Федерации об электроэнергетике)»
41
;
приказ Минстроя России от 21 августа 2015 года № 606/пр
«Об утверждении Методики комплексного определения показателей
технико-экономического состояния систем теплоснабжения …»42;
приказ Минстроя России от 27 октября 2015 года № 771/пр
«Об утверждении Административного регламента по исполнению
Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации государственной функции по осуществлению
государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых
организаций в сфере теплоснабжения»
43
;
приказ Минстроя России от 16 мая 2016 года № 329/пр «Об
утверждении Административного регламента представления Министерством
строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
государственной услуги по ведению государственного реестра саморегули-
руемых организаций в сфере теплоснабжения»
44
;
приказ ФАС России от 13 ноября 2018 года № 1547/18 «Об уста-
новлении предельных минимальных и максимальных уровней тарифов на
тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной
выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии
41
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
№ 27, 06.07.2015.
42
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти,
№ 11, 14.03.2016.
43
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru,
12.02.2016.
44
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru,
19.08.2016.
20
с установленной генерирующей мощностью производства электрической
энергии 25 мегаватт и более, на 2019 год»
45
.
Пятый уровень источников правового регулирования в сфере
теплоснабжения – правовые акты органов государственной власти субъектов
РФ. Любая деятельность в сфере теплоснабжения ведётся не абстрактно, а в
том или ином субъекте Федерации, органы исполнительной власти которого
наделены широкими регулирующими и контрольными полномочиями в
сфере теплоснабжения: установление тарифов, утверждение нормативов
удельного расхода топлива, запасов топлива и технологических потерь,
утверждение инвестиционных программ теплоснабжающих и теплосетевых
организаций, определение системы мер по обеспечению надёжности систем
теплоснабжения, составление топливно-энергетического баланса,
мониторинг показателей технико-экономического состояния систем
теплоснабжения, региональный энергетический надзор и др. В зависимости
от того, как эти полномочия будут реализованы, какие правовые акты будут
приниматься на региональном уровне, в конечном счёте, будет зависеть
достигнуты или нет цели всей системы правового регулирования в сфере
теплоснабжения.
На примере Тамбовской области можно назвать такие источники
энергетического права в сфере теплоснабжения как приказы Управления по
регулированию тарифов Тамбовской области, в частности:
приказ от 16 декабря 2016 года № 222-т «Об установлении тарифов на
горячую воду, поставляемую публичным акционерным обществом «Квадра –
Генерирующая компания» потребителям г. Тамбова, на 2017 – 2019 гг. »;
приказ от 19 февраля 2019 года № 11-т «Об установлении тарифов
на тепловую энергию (мощность), поставляемую акционерным обществом
«ГТ Энерго» обществу с ограниченной ответственностью «Тамбовская
45
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru,
29.11.2018.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]