Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Московский университет МВД России
И.М. Зраева, Т.А. Прудникова, С.А. Акимова
Правовое регулирование
миграционного учета
в Российской Федерации
Под редакцией
заслуженного юриста РФ,
доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова
Допущено Министерством внутренних дел
Российской Федерации в качестве учебного пособия
для курсантов и слушателей образовательных
учреждений МВД России юридического профиля
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности 030501 «Юриспруденция»
Закон и право
Москва
7
ÓÄÊ [325.1:34](470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.910.2(2Ðîñ)ÿ73-1+60.721.25(2Ðîñ)ÿ73-1
Ç-89
заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец
заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор В.Н. Бушкевич
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Рецензенты:
Зраева, Ирина Михайловна.
Ç-89 Правовое регулирование миграционного учета в Российской
Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся
по специальности «Юриспруденция» / И.М. Зраева, Т.А. Прудникова, С.А. Акимова; под ред. А.С. Прудникова. — М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, — 183 с. — (Учебный
2017.
курс «Деятельность Федеральной миграционной службы»).
I. Прудникова, Татьяна Анатольевна.
II. Акимова, Светлана Анатольевна.
ISBN 978-5-238-01860-7
Агентство CIP РГБ
Анализируются понятие, содержание и сущность миграционного учета,
категории физических лиц, в отношении которых осуществляется миграционный учет; выделяются функции миграционного учета. Миграционный учет
рассматривается как объект внутригосударственного и международноправового регулирования, анализируются проблемы правого регулирования
миграционного учета на современном этапе, обосновываются предложения по
совершенствованию его правового регулирования. Раскрывается правовой механизм осуществления миграционного учета, определяется место и юридическое содержание миграционного учета в понятийном аппарате конституционного права, рассматриваются проблемы обеспечения конституционноправовой защиты и соблюдения конституционных прав мигрантов при реализации миграционного учета.
Для курсантов, слушателей, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей
юридических вузов МВД России, практических работников правоохранительных органов и Федеральной миграционной службы, а также читателей, интересующихся проблемами правового регулирования миграции населения.
ÁÁÊ 67.910.2(2Ðîñ)ÿ73-1+60.721.25(2Ðîñ)ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01860-7
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания
(ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения
издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010
Введение
Проблемы миграции населения существуют во всех государствах. Возможность ее регулирования без нарушения прав, включая
конституционные права граждан, иностранных граждан и лиц без
гражданства, является одной из основных и сложнейших задач
государства. Для современной России эта проблема имеет особое
значение.
С началом проведения политики открытости Россия превратилась в активного участника миграционных процессов. По официальным данным, в страну ежегодно прибывает от 21 до 23 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (80% из них — граждане
СНГ). Причем количество нелегальных мигрантов на территории
России составляет свыше 10 млн человек
к 2010 г. количество нелегальных мигрантов будет в пределах от
2
14 до 19 млн человек
.
Нелегальная миграция влечет ряд негативных последствий для
страны, создавая угрозу нарушения прав граждан Российской Федерации, конституционных основ и национальной безопасности.
Более того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить
защиту прав и самих мигрантов. В целом проблемы в миграционной сфере становятся причиной расширения зоны нарушения прав
человека и в конечном итоге положений Конституции РФ.
В подобной ситуации одной из приоритетных задач, связанных
с решением проблем в миграционной сфере, является формирование системы эффективного учета миграционных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Первым шагом в данном направлении стало принятие законодательства, закрепившего систему регистрационного учета
иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако практика
показала, что жесткая запретительная политика, проявляющаяся
прежде всего в действовавшей системе регистрации, сопряжена с
нарушением конституционных прав граждан, не отвечает современной демократической политике, т.е. государство не в состоянии такими средствами решить существующие проблемы. Сложившаяся ситуация противоречит положениям Основного закона
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2008 год // Российская газазета. 2009. 17 апреля.
2
Население России за 100 лет: 1897—2003: Стат. сборник Государственного ко-
митета по статистике. М., 2003.
1
. Прогнозировалось, что
3
страны, создавая реальную угрозу нарушения конституционного
правопорядка.
Принятие Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федера-
1
от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ стало принципиально новым
ции»
этапом в сфере регулирования миграционных процессов.
В условиях развития миграционных процессов в государстве обращение к проблеме конституционных основ миграционного учета
является достаточно важным и актуальным.
При всей актуальности данного направления учебных пособий
и научных разработок прикладного характера в области учета территориальных передвижений иностранных граждан и лиц без гражданства явно недостаточно, а имеющиеся исследования посвящены
отдельным вопросам и в основном рассматривают данную проблему
с позиции науки административного права или проводятся специалистами неюридического профиля.
В предлагаемом учебном пособии рассматривается правовой
режим миграционного учета, предусмотренный новым миграционным законодательством вступившим в силу с 15 января 2007 г.
(с изм. и доп. 2009 г.), причем основной акцент сделан на рассмотрение миграционного учета с позиции науки конституционного,
административного и других отраслей права.
При подготовке учебного пособия использовались материалы
К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина А.В., Земсковой и др.
В подготовке учебного пособия принимал участие адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского
университета МВД России А.С. Полещук.
1
ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 30. Ñò. 3285.
4
Глава 1
Теоретико-правовая
характеристика миграционного учета
в Российской Федерации
1.1. Сущность и содержание миграционного учета
в Российской Федерации
Трактовка понятия «миграционный учет». Возникшая после
вступления в силу Федерального закона «О миграционном
учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ситуация вокруг подписанного 30 октября
2004 г. украинско-российского межправительственного Протокола «О внесении изменений в соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от
16 января 1997 года» (в соответствии с которым граждане Украины были освобождены от регистрации по месту пребывания,
если срок не превышает 90 дней с момента въезда и при наличии миграционной карты с отметкой органов пограничного
контроля о въезде в Российскую Федерацию)
зывает, насколько важно законодательным и правоприменительным органам страны иметь четкое представление относительно понятий, используемых в миграционной сфере.
«Миграционный учет» и «регистрация», «миграционный
учет» и «иммиграционный контроль» — выяснение соотношения
этих и других «смежных» понятий имеет чрезвычайно важное
значение. Уточнение понятия «миграционный учет» является
обязательным компонентом научного исследования. Уяснение
его конституционного смысла, вложенного в него законом и
конституционной практикой многих стран, важно для определе-
1
Федеральный закон «О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от
16 января 1997 года» от 18 ноября 2004 г. ¹ 140-ФЗ // СЗ РФ. 2004. ¹ 47.
Ст. 4571.
5
1
убедительно дока-
ния объема его содержания, пределов и форм применения. Очевидно, что понятие «миграционный учет», будучи легальным,
должно интерпретироваться в том значении, в котором оно
представлено в действующем законодательстве — Федеральном
законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации». С этой точки зрения
требует анализа вся «цепочка» взаимосвязанных с ним понятий.
Прежде всего, понятие «миграционный учет» производно от
таких понятий, как «миграция» и «учет», взаимосвязано с понятиями «регистрационный учет», «иммиграционный контроль»,
«публичная услуга». Каждое из них несет особую смысловую
нагрузку, а потому предварительное уяснение содержания этих
понятий необходимо для осмысления конституционно-правовой
природы миграционного учета.
Однозначного понимания термина «миграция» как в науке,
так и в практике не сложилось
1
. Действующее российское законодательство, не уточняет смысл данного понятия, но оно довольно часто употребляется в нормативных правовых актах, в
том числе в различных словосочетаниях, например: «миграционная политика», «иммиграционный контроль» и пр.
Понятия «миграция» и «мигрант» получили широкое распространение в современной международно-правовой лексике и в
международно-правовых документах. При этом в большинстве
актов, принимаемых в этой сфере, термин «миграция» определяется только для данного конкретного документа. В Решении о
концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной ми-
2
грации
(подписано в Астане 16 сентября 2004 г., в том числе и
Российской Федерацией) предлагается такое определение: «Миграция населения — это перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства». И оно,
как отмечено в самом Решении, может применяться только для
1
Подсчитано, что в различных отраслях отечественной науки получили распространение около 40 различных определений данного понятия (см.: Ионцев В.А.
Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999. С. 19).
2
Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии
незаконной миграции. Одобрена решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств 16 сентября 2004 г. // cis.minsk.by: официальный
сайт Исполнительного комитета государств-участников СНГ. URL: http://
www.cis.minsk.by (дата обращения — 10 октября 2006).
6
целей данного документа и только в отношении международной
миграции населения.
В свою очередь, в теории сформировалось два основных
подхода к пониманию миграции — широкое и узкое.
Под миграцией в широком смысле слова имеется в виду любое
перемещение населения за границы определенной территории
независимо от того, на какой срок и с какой целью оно предпринимается1. В этом смысле миграция2 как форма (вид) движения населения3 — это все внепоселенные перемещения, происходящие по различным причинам, имеющие разную целевую
направленность, продолжительность и регулярность. С учетом
этого сделан вывод о том, что «миграция — это перемещение
людей по различным причинам через границы тех или иных
территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства»4. Видимо, данный подход все
же отражает один вид миграции, прежде всего вынужденную, и
мало отвечает специфике экономической, в том числе трудовой,
1
Галуза Е.В., Денисова Г.С., Кашуба Ю.А., Контарев А.А., Перекрестов В.Н. Ìè-
грационные процессы в современной России. Ростов н/Д, 2004. С. 8.
2
В этимологическом значении термин «миграция» происходит от лат. migratio —
перемещение, переселение. Поэтому в основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения,
движения населения, а мигранта — как лица, совершающего это перемещение.
3
Различают три вида движения населения: естественное (динамика рождений и
смертей), пространственное (перемещения по территории) и социальное (изменения положения людей в социально-экономической структуре общества, в широком смысле). Все виды взаимосвязаны и взаимозависимы. Следует признать верным мнение Л.Л. Рыбаковского, что в определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории, по образовательным группам, профессиям, отраслям, и т.д. (см.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, фак-
торы, политика. М., 1987. С. 24; Îí æå. Миграция населения. Вып. 5: Стадии
миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М.,
2001. С. 13). Например, М.В. Курман пытался определить текучесть кадров как
вид миграции. К разновидностям миграции он относил «производственную миграцию, образовательную, профессиональную миграции и иные виды движения
населения, имеющие общественную значимость». Известный польский социолог
Я. Щепанский рассматривал в качестве миграции любое перемещение между
социальными общностями и группами, даже при неизменности положения в
географическом пространстве (см.: Щепанский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969. C. 118). Такое понимание миграции, очевидно, имеет право на
существование, хотя и представляется чрезмерно общим. В предлагаемом случае
мигрантом будет признаваться любой работник, растущий по карьерной лестнице, человек, повышающий свой образовательный уровень, и т.д.
4
Плаксина И.В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 86.
7
миграции. Для последней изменение места жительства не является самоцелью, а служит лишь одним из главных условий для
реализации более важных жизненных целей мигранта. По этой
причине нет оснований относить к миграции все перемещения,
«которые совершаются внутри населенных пунктов, даже если
они связаны с посещением торговых предприятий»1. В то же
время, действительно, «миграция существует только в привязке
к причинам пространственных перемещений, их длительности
и предполагает пересечение лицом пространственных границ,
т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация»2. В противном случае, если мигрантом будет признаваться
всякое лицо, осуществляющее любое перемещение, использование данного определения в тексте законодательных актов будет
затруднительно.
В узком смысле слова под миграцией понимается территориальное перемещение, связанное с изменением места постоянного проживания3. Соответственно к миграции относят территориальные перемещения, связанные лишь с изменением постоянного места жительства. Что, на наш взгляд, также является не
совсем оправданным, поскольку изменение места пребывания
порой носит достаточно продолжительный характер и также
может рассматриваться в качестве миграции.
Каждый из обозначенных к пониманию миграции подходов
нельзя рассматривать в противопоставлении, они дополняют
друг друга и таким образом позволяют составить наиболее полное представление об исследуемом понятии. Следовательно, ìè-
грация — это территориальные перемещения населения или индивидуумов, в результате которых изменяется их место жительства. В связи с причинами миграция может быть различной, в
том числе: вынужденной, обусловленной политическими и экологическими факторами; добровольной, вызванной экономическими причинами. Отсюда характерные признаки миграции:
пересечение мигрантом внешних и внутренних границ административно-территориальных образований; временное или посто-
1
Ñì.: Демографические тетради. Киев, 1973. Вып. 8. С. 76.
2
Ñì.: Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. статей / Под ред.
В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 11.
3
Ñì.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика.
Ì., 1987. Ñ. 24; Ауртюнян Ю.В., Дробижаева Л.М., Сусоколов А.А. Этносоциология. М., 1998. С. 86; Демографический энциклопедический словарь / Под ред.
Д.И. Валентей. М.: Советская энциклопедия, 1985. С. 250.
8
янное пребывание лица на территории государства (его административно-территориального образования) в соответствии с национальным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права; наличие совокупности
причин и целей переселения.
Обобщение всего сказанного позволяет обратить внимание на
следующие социальные и юридические характеристики миграции:
1) она представляет собой территориальное (пространствен-
ное) перемещение населения;
2) это социально-правовое явление, так как действия и поведения лиц, связанные с их территориальным перемещением,
подлежат правовой оценке и сопровождаются, как правило, изменением их правового статуса;
3) это совокупность миграционных отношений, складывающихся между мигрантами и государством (его органами, должностными лицами) по поводу пребывания мигрантов на территории данного государства.
При уяснении анализируемого понятия обращает на себя
внимание то обстоятельство, что миграционный учет есть вид
учета, а значит, обладает всеми присущими ему видовыми признаками.
Второй составляющей словосочетания «миграционный
учет» является понятие учета, которое применяется в различных терминологических интерпретациях: статистический учет,
аналитический учет и т.д., приобретая различное содержание и
смысл. В современных словарях учет трактуется как установление наличия чего-нибудь, его измерение и регистрация с количественной и качественной стороны1. Согласно словарю русского языка под учетом понимается установление наличия, количества чего-нибудь путем подсчетов (учет товаров, земельных
фондов), регистрация с занесением в списки лиц, состоящих
где-нибудь (воинский учет), принятие во внимание чегонибудь2. В практической деятельности органов государства применяются такие виды учета, как текущий, оперативный (статистический) учет, представляющие собой сбор и накопление информации о зарегистрированных и снятых с учета лиц, а также
передачу этих сведений в органы государственной статистики,
где те проходят обработку и анализ с целью получения стати-
1
Е.В. Калашникова, О.В. Квардакова. Новый экономический и юридический
словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2003. С. 56.
2
Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1991.
Ñ. 735.
9
стики, отражающей характер демографических изменений как
на территории отдельного субъекта Федерации, так и на территории всего государства в целом; персональный или адресный
учет граждан, осуществляемый паспортно-визовыми аппаратами
органов внутренних дел и их адресно-справочной службой, играет большую роль для установления местонахождения отдельных граждан. Данный вид учета имеет значение как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска
преступников и других правонарушителей. Возможности адресно-справочных бюро способствуют восстановлению семей, помогая разыскивать граждан, утративших связь с родственниками. Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления
планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а
также военными комиссариатами и другими органами Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами.
Принято считать, что из всех видов учета движения населения наиболее сложным является учет в сфере миграции, или
миграционный учет. В самом общем виде, учитывая изложенное, миграционный учет можно представить как количественную оценку движения населения в границах определенных территориальных образований.
До недавнего времени законодательное закрепление термина
«миграционный учет» отсутствовало. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации» впервые дал нормативное определение
понятия «миграционный учет». Согласно ст. 1 Закона «миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства — деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах
без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц
без гражданства».
Содержание такой деятельности, как следует из ч. 4 ст. 4
Федерального закона, включает в себя:
1) регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений, установленных Федеральным законом о миграционном учете;
2) обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]