Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
1) создание необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами своих
прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на
них обязанностей;
2) выработку и реализацию государственной политики в сфере миграции;
3) формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, а также для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции;
4) планирование развития территорий Российской Федерации;
5) управление в кризисных ситуациях;
6) защиту основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской
Федерации, а также в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности
путем противодействия незаконной миграции и иным противоправным проявлениям;
7) систематизацию сведений об иностранных гражданах, находящихся в Российской Федерации (в том числе их персональных данных), и о перемещениях иностранных граждан;
8) решение других социально-экономических и общественно-политических задач.
Миграционный учет как публичная услуга. Выяснение понятийного смысла миграционного учета предполагает его сопоставление с понятием публичной услуги
1
. Данный аспект анали-
зируемого понятия имеет важное значение. Акцент на этой сто-
1
Опираясь на западные доктрины (Дж. Бьюкенен, Э. Форстхофф, Л. Йохансен,
Р. Масгрев, А. Пикок и др.), где отсутствует разделение услуг, оказываемых органами исполнительной власти, на государственные и публичные, мы рассматриваем миграционный учет как более широкое понятие — публичная, а не государственная услуга. Учитывая активизацию обсуждения аутсорсинга части миграционных функций частным агентствам (аутсорсинг происходит от англ.
îutsourcing — использование внешних источников), также полагаем, что использование термина публичная услуга является более целесообразным. В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в
2006—2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября
2005 г., аутсорсинг представляет собой механизм выведения определенных видов
деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем
заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе //
ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 46. Ñò. 4720.
21
роне миграционного учета позволяет уйти от неоправданного
административно-правового уклона в его оценке, а соответственно и административной оценке всего комплекса мер по осуществлению миграционного учета. При таком подходе выявляются иные, достаточно важные характеристики данного понятия, на которые в специальной литературе обращают внимание
лишь попутно.
Некоторые ученые считают, что придание государственным
органам функций оказания услуг вообще является ошибочным,
поскольку государственные органы осуществляют властные
функции публичного управления (организационные, принуждающие координирующие и т.п.). Например, Ю.Н. Старилов
отмечает, что функции оказания услуг не свойственны государственным органам
1
. На наш взгляд, данная позиция вряд ли оправданна. В демократическом государстве на органы исполнительной власти должны возлагаться функции, связанные не
только с управлением и контролем, но и с оказанием услуг, в
первую очередь в социально-экономическом секторе, к которому следует относить общественные отношения в сфере миграции населения. Это в полной мере соответствует положениям,
предусмотренным в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ: «Российская
Федерация социальное государство политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека».
Законодательно оформленного понятия публичной услуги не
существует. В то же время в действующем законодательстве
сформулировано понятие государственной услуги. Согласно
подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.
¹ 314 (с изм. от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря
2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая
2008 г.) «под функциями по оказанию государственных услуг
понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные
им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты насе-
1
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1. История.
Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 340, 349.
22
ления и в других областях, установленных федеральными зако-
1
íàìè»
.
В специальной литературе публичные услуги определяют
«как юридические и социально значимые действия в интересах
общества, государства и граждан»
2
. Соответственно специалисты
указывают на следующие признаки публичных услуг:
1) имеют своим назначением обеспечение деятельности общезначимой направленности (на реализацию общественных интересов);
2) рассчитаны на неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;
3) осуществляются органом публичной власти или другим
субъектом;
4) основываются как на публичной, так и на частной собственности, и др.
3
Органы, полномочные осуществлять миграционный учет,
оказывают самые разнообразные публичные услуги как российским, так и иностранным гражданам. Что касается последних,
то согласно действующему миграционному законодательству
ФМС России и ее территориальные органы вправе: выдавать
разрешения по привлечению работодателями или заказчиками
работ (услуг) иностранных работников, а также разрешения на
работу иностранным гражданам; оформлять документы о гражданстве, а также выдавать и производить замен иных документов; вести учет по месту их пребывания, производить регистрацию. Осуществление такого рода услуг определено, в частности, Приказом ФМС России «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной
службой государственной услуги по регистрационному учету
граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» от 20 сентября 2007 г. ¹ 208
4
.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» предусмотрены услуги, оказываемые орга-
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
2
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 85; Публичные услуги и право:
Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 175.
3
Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и эко-
номика. 2002. ¹ 6. С. 5.
4
См., например: Российская газета. 2008. 23 января.
23
низациями федеральной почтовой связи по приему уведомления
о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства
в место пребывания на территории Российской Федерации, пересылаемого письмом с объявленной ценностью
1
.
Получают распространение на рынке труда множество частных структур, оказывающих трудящимся-мигрантам различного
рода услуги, причем дорогостоящие. Такие структуры существует де-факто, будучи не урегулированными действующим законодательством. Потребность в активном развитии деятельности
негосударственных агентств занятости очевидна. В этой связи
высказываются предложения о необходимости принятия закона,
регулирующего деятельность агентств, которые на законных основаниях могли бы оказывать работодателям и трудящимся мигрантам востребованные услуги, которые при условии развития
таких агентств будут гораздо дешевле
2
. По опыту зарубежных
стран повышению ответственности способствовало бы лицензирование данного вида деятельности.
Все сказанное свидетельствует о широком наборе услуг,
оказываемых иностранным гражданам органами миграционного учета. Очевидно, что есть все основания вести речь о миграционных услугах как разновидности публичных услуг. Их особенность заключается как в круге субъектов, их осуществляющих, так и в круге лиц, в отношении которых они совершаются. Кроме того, миграционные услуги отличает и своеобразие
их содержания.
Рассматривая деятельность государства по осуществлению
миграционного учета как публичную услугу, на наш взгляд, следует руководствоваться концепцией «сервисного государства»,
разработанной западными правоведами. Данная концепция
предполагает рассмотрение практически любого взаимодействия
граждан и государственных органов как оказание государственной услуги. Признание того, что государство создано для ока-
1
Данная норма Закона конкретизирована Постановлением Правительства Российской Федерации «Об установлении размера платы за услуги организациями
федеральной почтовой связи по приему уведомления о прибытии иностранного
гражданина или лица без гражданства в место пребывания на территории
Российской Федерации, пересылаемого письмом с объявленной ценностью»
от 15 января 2007 г. ¹ 10. В соответствии с п. 1 Постановления стоимость такой
услуги составляет 118 руб. (ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 4. Ñò. 515).
2
Ñì.: Курдюмов Н.В. Методы и формы участия негосударственного сектора в
регулировании процессов трудовой миграции // Миграционное право. 2007.
¹ 3. С. 19.
24
зания услуг гражданам, что удовлетворение потребностей граждан — основная цель существования государства, обеспечивает
приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей
смысл и содержание деятельности государственных органов.
Таким образом, с указанной точки зрения миграционный
учет правомерно рассматривать как непрерывное, осуществление органами миграционного учета комплекса публично-правовых
действий, призванных создать максимально благоприятные условия
для реализации прав и обязанностей, вытекающих из статуса мигранта. Следовательно, миграционный учет одной из своих со-
ставляющих отображает деятельность государства и его структур,
подчиненных целям национального режима пребывания, предоставляемого иностранным гражданам согласно российской
Конституции.
Миграционный учет и правовое регулирование. Миграционный
учет встроен не только в государственную, но и в правовую систему. Взаимосвязанность миграционного учета и права обусловлена тем обстоятельством, что возникающие в этой сфере действия и отношения объективно должны иметь правовой характер1.
Иными словами, связь между мигрантом и государством, т.е.
мигрантом и принимающей стороной, может основываться на
признании за каждой из этих сторон соответственно прав и обязанностей. В указанном значении миграционный учет отличается юридической природой и представляет собой форму, способ
юридического воздействия на поведение участников миграционных отношений, призванных таким образом создать юридически определенные условия для наделения мигранта всем комплексом прав и обязанностей. С этой точки зрения миграционный учет может быть рассмотрен как: разновидность юридического процесса (миграционный процесс); специфическая обособленная совокупность правовых норм; разновидность правовых режимов; вид (форма) правовых состояний; определенная
социально-правовая среда, сложившийся в конституционном
пространстве правопорядок.
1. Как разновидность юридического процесса миграционный
процесс представляет собой набор действий (миграционное по-
1
Взаимосвязь права и миграции, миграционного учета в юридической литературе представлена достаточно специфично среди юристов. См., например: Мигра-
öèÿ, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 44—49.
25
ведение) участников миграционных правоотношений и установленных законодательством процедур, в соответствии с которыми
прежде всего властными структурами и их должностными лицами применяются «материальные» нормы.
В формально-юридическом значении понятие «процесс» оз-
начает определенную совокупность юридически значимых дей-
1
ствий и соответствующих им процедур
. В конституционноправовом смысле миграционный процесс есть зафиксированные
правом миграционные действия и соответствующие им процеду-
2
ðû
. При этом понятием миграционного процесса охватывается
самый широкий набор действий и процедур
3
, связанных с фиксацией любых перемещений иностранных граждан в границах
Российской Федерации. Это также действия и процедуры, ка-
1
Ñì.: Червонюк В.И. Теория государства и права. М., 2006. С. 234.
2
В зарубежном конституционном праве именно такое понимание является преобладающим. При этом данное понятие описывается понятием «законодательная процедура».
3
В общей юриспруденции под юридической процедурой понимается предусмотренный законом порядок совершения отдельного процессуального действия. Комплекс
взаимосвязанных процедур образует юридическое производство. В более широком
значении юридической процедурой охватывается совокупность процедурных правил,
связанных с установлением общего порядка (процедурного режима) осуществления
(реализации, применения) норм материального права. В этом значении правомерно
говорить об избирательной процедуре, законодательной процедуре и т.д. Так, совокупность всех процедур, связанных с реализацией права законодательной инициативы (обсуждением законопроекта, принятием федерального закона Государственной
Думой, его одобрением Советом Федерации, подписанием Президентом и опубликованием) образует законодательную процедуру в указанном смысле. Назначение
юридической процедуры состоит в том, чтобы создать юридический механизм осуществления материальной нормы гражданами, с одной стороны, и недопущения
злоупотребления, проявления бездействия, бюрократизма, волокиты государственными (негосударственными) органами и их должностными лицами — с другой.
Чтобы выполнять свое назначение в механизме действия права, юридические
процедуры должны отвечать определенным требованиям: 1) приниматься одновременно с нормой материального права (или, во всяком случае, не позже вступления ее в действие); 2) по возможности иметь одинаковую с материальной
нормой юридическую силу; 3) размещаться, как правило, в одном нормативном
правовом акте с нормами материального права либо в специальном акте; 4) способствовать реализации материальной нормы ее непосредственными адресатами
(гражданами и их объединениями) и не ограничивать их поведение; 5) допускать
возможность выбора одной наиболее приемлемой процедуры из нескольких,
предусмотренных законом. При этом неиспользование гражданами и их объединениями процедурных требований реализации материальной нормы не должно
прекращать (ограничивать) осуществление ими субъективного права, вытекающего из материальной нормы. См.: Гойман-Калинский И.В., Иванец Г.И., Черво-
íþê Â.È. Элементарные начала общей теории права: Учеб. пособие для вузов /
Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Червонюка. М.: 2004. С. 54).
26
сающиеся контрольно-надзорных и юрисдикционных действий
в сфере осуществления миграционного учета.
2. Будучи детально урегулирован нормами права, миграци-
онный учет представляет собой обособленное комплексное норма-
тивное образование, т.е. часть нормативной структуры конституционного права. Оно представлено общими и специальными,
материальными и процессуальными нормами, которые регулируют однородные отношения, возникающие в связи с осуществлением миграционного учета. Определение места данной совокупности норм в системе российского права, квалификация их
структурной принадлежности требуют специального анализа
1
.
3. Как деятельность государства и процесс, в который вовлечены иностранные граждане, миграционный учет, выступая объектом правового регулирования, может быть охарактеризован с
позиции правовых режимов, т.е. той совокупности правовых
средств, которые применяются для осуществления миграционного учета. Среди миграционных режимов миграционный учет занимает особое место: он урегулирован федеральным законом;
осуществляется в конституционно-правовой форме — в форме
уведомления; в наибольшей мере соответствует принципам и
нормам Конституции РФ, международно-правовым стандартам в
сфере гуманитарного права. Режим нужен государству для привлечения достаточного количества правовых средств, необходимых для обеспечения пребывания в стране иностранных граждан.
Суммируя всевозможные оценки, высказанные по поводу
специфики правовых режимов
2
, можно выделить следующие
1
Ñì.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав
человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002.
С. 46—70; Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-
правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 45—48; Правовое
регулирование миграционных процессов в Российской Федерации. М., 2002.
С. 39—45; Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М.,
2008. Ñ. 8—16; Îíà æå. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. ¹ 11. С. 14.
2
Ñì.: Исаков В.Б. Проблемы теории юридических фактов: Дис. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 289—306; Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. ¹ 2; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В.,
Старилов Ю.Н. Административное право Российской Федерации. М., 2004.
С. 422; Жеребцов А.М. Миграционно-правовые режимы: понятие и виды // Со-
временное право. 2008. ¹ 1; Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного
положения в Российской Федерации (административно-правовое исследование):
Автореф. … дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996; Рушайло В.Б. Админи-
стративно-правовые режимы. М., 2000; Маилян С.С. О классификации административно-правовых режимов // Административное и административнопроцессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004.
27
признаки правового режима: он своим источником имеет государственную волю, т.е. устанавливается и обеспечивается государством (государственная составляющая — обязательный компонент правовых режимов); имеет специфическую цель, которая
обособляет во временных и пространственных границах те или
иные субъекты или объекты права; имеет особый комплекс
юридических средств, совокупное действие которых в своем
единстве образует особый порядок правового регулирования и
таким образом создает конкретную степень благоприятности
либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.
В этом случае правовые режимы могут предназначаться как
для позитивного стимулирования правового поведения участников регулируемых отношений, так и для его ограничения. Однако возможно сочетание стимулирующих и ограничивающих
средств. Так, режим миграционного учета охватывает своим содержанием средства, которые могут стимулировать и ограничивать правовую активность мигрантов. Это, в свою очередь, зависит от самых разных обстоятельств (и не всегда от поведения
самого мигранта).
Миграционный учет, рассматриваемый в качестве специфического правового режима, отображает особый порядок правового регулирования в сфере осуществления миграционных процессов и представляет сочетание (комбинирование) разнообразных юридических средств. Изучение проблемы позволяет отнести к их числу:
• средства (меры), призванные обеспечить реализацию Рос-
сийской Федерацией своих обязательств в отношении наиболее полной реализации иностранными гражданами своего правового статуса и интеграции части из них в российское общество;
• средства статистического и информационного учета насе-
ления, позволяющие регулировать миграционные процессы, иметь о них постоянно обновляющуюся информацию,
необходимую для высокоэффективного государственного
управления в современных условиях (динамично развивающееся современное общество требует оперативного
анализа и управления многообразными социально-экономическими процессами, поэтому перед любым государством стоит проблема количественного и качественного учета
миграции в целях защиты основ конституционного строя
нашего государства в условиях участившихся террористических актов и т.д. и, что немаловажно, в целях защиты прав
28
российских, иностранных граждан и лиц без гражданства,
гарантированных Конституцией РФ);
• меры контроля за населением, поскольку институт мигра-
ционного учета облегчает задачи розыска тех или иных
граждан;
• средства, создающие необходимые условия для реализации
российскими, иностранными гражданами и лицами без
гражданства своих прав, а также исполнения ими возложенных на них обязанностей.
В зависимости от видов мигрантов и целей миграционной
политики могут применяться либо стимулирующие, ëèáî ограни-
чивающие средства (режимы) правового регулирования. Если
первые создают благоприятные условия для удовлетворения мигрантами своих интересов, а иногда и сверхблагоприятные (режим наибольшего благоприятствования), то вторые нацелены на
их комплексное сдерживание (например, используемый в регулировании правового статуса режим реторсий, применение к
мигрантам мер контрольно-надзорного характера).
Критерий жесткости правовых средств, составляющих режим
регулирования миграционных отношений, позволяет выделять
запретительные и разрешительные правовые режимы.
Òàê, запретительные режимы, используемые в миграционном праве, применяются для точного определения модели поведения мигранта, исключая юридическую неопределенность в
выборе им такого поведения. Запрещая мигранту посещать и
поселяться на территории закрытых административно-территориальных образований, в приграничных территориях, занимать
определенную должность, избирать и избираться в органы государственной власти и т.д. законодательство тем самым одновременно определяют и зоны его возможного (незапрещенного) поведения.
Запретительный (ограничительный) режим вводится по прямому указанию закона и не должен противоречить общему статусу иностранных граждан. Так, согласно ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля
2006 г. ¹ 109-ФЗ (с изм. от 1 декабря 2007 г.) временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не
вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта.
Разрешительный режим миграционного учета рассматривается
как специальный режим, он предусматривается в случаях, ис-
29
черпывающе определенных законом. В ч. 2 ст. 4 указанного
выше Федерального закона установлено, что «миграционный
учет имеет уведомительный характер, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным конституционным законом или
федеральным законом».
В ч. 2. ст. 5 Закона указано, что в соответствии с федеральными конституционными законами или федеральными законами разрешительный порядок регистрации по месту жительства и
учета по месту пребывания действует или может быть введен:
• в пограничной зоне;
• в закрытых административно-территориальных образова-
íèÿõ;
• в закрытых военных городках;
• на территориях, в организациях или на объектах, для въез-
да на которые в соответствии с федеральным законом иностранным гражданам требуется специальное разрешение;
• на территории, на которой в соответствии с указом Прези-
дента РФ введено чрезвычайное или военное положение;
• в зонах экологического бедствия;
• на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в
связи с опасностью распространения инфекционных и
массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
• в зоне проведения контртеррористической операции;
• в период мобилизации и в военное время;
• в иных случаях, установленных федеральными законами.
4. Будучи квалифицированным в качестве разновидности
правовых состояний, или так называемых общих правоотношений
(государственно-правовых отношений), миграционный учет в
этом значении предполагает юридические факты, с наличием
которых у определенного лица возникает юридическая определенность во взаимоотношениях с государством: между государством и таким лицом возникает длящееся конституционное
правоотношение; каждая из сторон такого отношения одновременно наделена правами и обязанностями; мигрант как
сторона правоотношения несет не только обязанности, но и
обладает притязаниями по отношению к государству; и государство, и мигранты в рамках существующего правоотношения
ответственны друг перед другом; объем, пределы, основания и
процедуры применения ответственности мигранта исчерпы-
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]