Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 196 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

рование — это деятельность государства и общества, осуществляемая в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушителям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка»1.

Сходный взгляд предложен в работах А.В. Малько, который под правовым регулированием понимает «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения»2. В свою очередь, механизм правового регулирования составляют такие правовые средства, как «нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.»3.

Но есть и более специальное представление о правовом регулировании. В таком понимании государство обеспечивает жизнедеятельность общества путем использования власти, а право — путем нормативного регулирования. Оно изначально призвано быть стабилизирующим и умиротворяющим фактором благодаря заключенным в нем принципам свободы и справедливости. Но действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный «агрегат», который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, а их удовлетворение возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование. Оно призвано внедрять в систему социальной регуляции юридические средства организации поведения и деятельности индивидов и коллективов, блокируя деструктивные формы их проявления и стимулируя их конструктивную активность.

Правовое регулирование есть часть, аспект действия права. Оно характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-мотивационное) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связано. Это осуществляемое государством при помощи права и совокупности правовых средств упорядочение общественных отношений, их юридическое закрепление, охрана и развитие4.

Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 133.

Малько А.В. Механизм правового регулирования. Теория государства и права:

Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова. М.: Юрист, 1999. С. 622.

Òàì æå. Ñ. 621—622.

Ñì.: Гойман (Червонюк) В.И. Действие права (Методологический анализ). М.,

1992. Ñ. 117.

В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксируемые в правовых велениях ориентиры для организации деятельности участников регулируемых отношений и достижения фактических целей права1.

В представлении автора правовое регулирование охватывает два компонента.

1. Специфическую деятельность государства (его нормотворче-

ских органов), связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности. В указанном аспекте содержанием правового регулирова-

ния охватывается многообразная деятельность нормотворческих органов государства, связанная с выбором типа, методов, способов регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств регулирования, т.е. формированием того юридического инструментария, который объективно необходим в данных социально-экономических и политических условиях для обеспечения нормального функционирования гражданского общества, его институтов, организации жизнедеятельности людей на цивилизованных началах.

2. Деятельность непосредственных участников общественных

отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования для согласования своего поведения с правом (его принципами, целями, назначением). Выделение данного вида пра-

вовой регуляции (наряду с государственным регулированием), думается, согласуется с современными взглядами на правопонимание (и правообразование), исключает на практике утверждение монополии государства на «производство» права. Такой вывод вытекает из самой природы общедозволительного принципа организации правовой жизни цивилизованного строя и соответственно из социальной обусловленности права, которая всегда динамичнее правотворческой деятельности государства.

Следовательно, правовое регулирование может быть представлено как государственным регулированием, так и регулированием, осуществляемым непосредственно адресатами права, т.е. саморегуляцией. Из сказанного следует, что объективно су-

С этой точки зрения представляется чрезмерно «социологичным» вывод В.М. Сырых о том, что «правовое регулирование — это деятельность государства и общества, осуществляемая в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушителям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка» (см.: Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 133). Сходной является также позиция А.В. Малько (см.: Малько А.В. Указ. раб. С. 622).

ществует область действия права, в которой юридическое нормирование государством поведения граждан, их организаций не только не требуется, но даже и вредно. Это область саморегуляции, в которой действия (деятельность) людей, хотя и имеют правовой характер, но не связаны со специальной юридической регламентацией и не нуждаются в ней. Государственное регулирование права главным образом распространяется на публичноправовую сферу, а саморегуляцией охвачена сфера действия частного права.

В этом инструментальном смысле механизм правового регулирования представляют «нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.»1. Кроме того, в систему регулятивных средств вовлечены: правоотношения, правовые состояния, правосубъектность и др.

С учетом отмеченного правовое регулирование миграционного учета можно представить как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на миграционные отношения в области постановки и снятия с учета мигрантов по месту пребывания и месту жительства с целью упорядочения данных отношений.

Важнейшей составляющей механизма правового регулирования являются нормативно-правовые средства, т.е. нормативный состав данного механизма, представленный всей совокупностью правовых установлений так или иначе регулирующих самые разнообразные отношения в сфере осуществления миграционного учета. Такие нормы разноуровневые, имеют различные юридическую форму и силу, пространственные сферы распространения и предметное действие, их адресатами являются самые различные субъекты миграционных отношений. Среди всей совокупности правовых установлений прежде всего выделяются две группы:

1) международно-правовые;

2) внутригосударственные.

Рассмотрим каждую из этих групп нормативно-правовых средств.

Международно-правовые акты в сфере миграционного учета. Вопросы миграции в ХХ — начале ХХI в. приобрели планетарное значение, вследствие чего проблема миграции, статуса мигрантов, их гарантий, объема и пределов осуществления учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без

Малько А.В. Óêàç. ðàá. Ñ. 51—52.

гражданства национальными государствами становятся объектом международного права. Актуальность данной проблемы обусловливается не только связью миграции с экономикой, демографической ситуацией в мире и в отдельно взятых странах, но и тем обстоятельством, что осуществление учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства напрямую связано с фундаментальными естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека, т.е. правом:

• свободного передвижения и выбора своего места жительства;

• покидать любую страну, включая свою собственную, и воз-

вращаться в свою страну;

• искать убежища от преследования в других странах и поль-

зоваться этим убежищем.

Значение международно-правового регулирования в данной сфере заключается в том, что оно обеспечивает баланс интересов государств в области регулирования миграционных процессов и тем самым гуманизирует законодательную и правоприменительную практику национальных государств, способствуя тому, что трансформированное в национальное законодательство положение о признании высшей ценностей человека, его прав и свобод приобретает характер действительного конституционного императива, непреложного принципа в организации и деятельности современного государства. Очевидно, что закрепление в международных правовых актах в первую очередь права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства является основой построения уведомительной системы миграционного учета иностранных граждан.

Отсюда при анализе международных правовых документов, регулирующих в той или иной степени миграционные процессы, в том числе и миграционный учет, в первую очередь следует обратиться к нормам международных соглашений, гарантирующих права и свободы человека.

Универсальной международно-правовой нормой в контексте прав и свобод человека и гражданина является Всеобщая декла- рация прав человека 1948 г., провозгласившая наряду с другими правами право каждого свободно передвигаться и выбирать себе места жительства в пределах каждого государства (ч. 1 ст. 13), а также право каждого покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ч. 2 ст. 13)

Право на свободу передвижения и выбора места жительства, провозглашенное в ст. 13 Всеобщей декларации получило даль-

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета.

1998. 10 декабря.

нейшее развитие в Международном пакте о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), предусматри-

вающем возможность ограничения данных прав. Согласно Пакту данные права могут быть объектом ограничений, предусмотренных законом и необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Так, его ст. 12 гласит:

• каждому, кто законно находится на территории какого-

либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства;

• каждый человек имеет право покидать любую страну,

включая свою собственную; упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте

другими правами

В международных правовых актах внимание акцентируется на возможности реализации прав, в частности права на свободу передвижения, выбор места жительства лицам, законно находящихся на территории какого-либо государства, то есть вставших на миграционный учет или зарегистрировавшихся2.

Другими международно-правовыми актами по правам человека на свободу передвижения, принятыми в рамках ООН, являются Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации

1966 г.3, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. è äð.4

Одним из актов международного права универсального уровня является Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН ¹ 40/144 13 декабря

Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Международное право в документах: Учеб. пособие / Сост. Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. — 5-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 117.

Ñì.: Протокол ¹ 4 Европейской Конвенции от 16 сентября 1963 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989.

Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г. (Нью-Йорк, 7 марта 1996 г.) // Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 125—139.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. ¹ 25 (2151). Ст. 454.

1985 г.). Данный документ также устанавливает право на свободу передвижения и выбор места жительства с учетом ограничений, предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе.

Наряду с международными соглашениями универсального характера, принятыми в рамках ООН, можно выделить международно-правовые документы, гарантирующие свободу передвижения регионального характера. Особенностью этих документов, выработанных преимущественно в рамках межгосударственных образований, является то, что они содержат подходы по отношению к миграционным процессам и их участникам с учетом интересов государств региона и присущих данному региону особенностей

Важное значение в международном правовом регулировании миграционного учета имеют соглашения, принятые европейскими государствами, в частности государствами — членами Европейского Союза. В Шенгенском соглашении 1990 г. был установлен принцип свободы передвижения для граждан стран-участниц соглашений, в то же время определены принципы визовой политики, меры для укрепления охраны границ ЕС и нейтрализации нелегальной миграции, выработаны общие принципы по отношению к лицам, ищущим убежище и беженцам.

Â Маастрихтском договоре 1992 г. установлено, что государства — члены ЕС одновременно с проведением политики стимулирования свободного передвижения своих граждан в пределах Союза ужесточают иммиграционную политику в отношении выходцев третьих стран2. В частности, государства — члены ЕС обязались сотрудничать в решении вопросов, представляющих «общий интерес»: это политика предоставления убежища, иммиграционная политика и политика в отношении граждан третьих стран, условия въезда, передвижения и проживания граждан третьих стран по территории государств-членов, борьба с несанкционированной иммиграцией и др.

Вступив в 1996 г. в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировав Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Россия тем самым признала все конвенционные стандарты Европы в

Галуза Е.В., Денисова Г.С., Кашуба Ю.А., Контарев А.А., Перекрестов В.Н. Óêàç.

ðàá. Ñ. 61—62.

Сборник международных правовых документов, регулирующих процессы ми-

грации. М., 1994.

области прав человека. В частности, одним из условий-рекомендаций присоединения России, названных в заключении ПАСЕ ¹ 193, было реальное обеспечение права граждан России на свободу передвижения. В Протоколе ¹ 4 Европейской конвенции от 16 сентября 1963 г., ратифицированной Россией 30 марта 1998 г., в ст. 2 закреплено положение о том, что «каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу выбора места жительства, каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную, пользование данным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия для поддержания общественного порядка, предупреждения преступлений охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц»1.

Несомненно, важное значение имеют акты регионального уровня, в частности документы, подписанные государствами — участниками Содружества Независимых Государств, и принятые ими решения по вопросам миграции. Это Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., в которой изложены положения, гарантирующие обеспечение права каждого человека свободно передвигаться в пределах территории какого-либо государства, выбирать место жительства, свободно покидать любую страну, включая собственную, а также Ñî-

глашение «О безвизовом передвижении граждан государств- участников СНГ по территории его участников» è «О взаимном признании виз государств — участников СНГ» (Бишкек, 9 ок-

тября 1992 г.)

. На основании Соглашения граждане государств Содружества имели право въезжать, выезжать и передвигаться по территории его участников без виз при наличии документов, удостоверяющих личность или подтверждающих их гражданство. В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников»

от 30 августа 2000 г. ¹ 641

Российская Федерация уведомила

государства-участников о выходе из Соглашения.

Международное право в документах: Сборник документов. М., 1982. С. 554.

Справочно-правовая система «ГАРАНТ».

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 36. Ñò. 3662.

Буквально вслед за этим были заключены двусторонние и многосторонние соглашения с отдельными государствами СНГ. В сентябре 2000 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Армения, в ноябре 2000 г. — между правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан — Соглашение «О взаимных безвизовых поездках граждан», согласно которому граждане государств-участников имеют право въезжать, выезжать и передвигаться по территории Сторон без виз при наличии документов, удостоверяющих личность или подтверждающих их гражданство (ратифицировано Российской Федерацией в августе 2001 г. и вступило в силу с 7 июня 2002 г.1). 30 октября 2004 г. в разгар президентской предвыборной кампании на Украине был подписан украинско-российский Межправительственный протокол «О внесении изменений в соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 года». В соответствии с ним граждане Украины были освобождены от регистрации по месту пребывания, если срок не превышает 90 дней с момента въезда и при наличии миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию.

В соответствии со ст. 3 Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией граждане одной Стороны, прибывшие на территорию другой Стороны, в течение 30 дней с даты въезда освобождаются от регистрации в компетентных органах по месту пребывания2.

Действующее национальное законодательство (внутригосударственные правовые средства) в механизме правового регулирования миграционного учета. Специфика конституционного регулирова-

ния миграционного учета заключается в том, что действующая Конституция РФ не содержит специальных норм, относящихся

ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 37. Ñò. 3566.

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24 января 2006 года «Об обеспечении равных прав граждан Республики Беларусь и Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств-участников союзного государства» от 24 января 2006 года // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

к сфере регулирования миграции, миграционного учета, аккумулируя лишь общие положения: закрепляющие право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27): устанавливающие право на свободный выезд за пределы государства и беспрепятственное возвращение граждан в страну (ч. 2 ст. 27); о социальном государстве (ст. 7); свободе экономической деятельности (ст. 34); правах человека и гражданина.

В этой связи специальное значение имеют конституционные нормы ч. 2 ст. 27, предусматривающие уведомительный характер учета пространственных перемещений российских и иностранных граждан, лиц без гражданства по территории Российской Федерации: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Данное положение, имеющее характер основополагающего принципа, предлагающего осуществление миграционного учета перемещений российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, соблюдение их прав и свобод, реализации законных интересов при осуществлении миграционного учета, конституционно устанавливает возможность осуществления исключительно уведомительного миграционного учета, а не разрешительного, имевшего место долгие годы в истории нашего государства и грубо нарушающего конституционные права граждан при осуществлении учета их территориальных перемещений и выбора ими места жительства или пребывания. Важное значение имеет также ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, идентифицирующая правовой статус иностранных граждан с режимом национального пребывания — наиболее демократическим инструментом определения объема прав и свобод иностранцев.

Отмеченные гуманистические принципы и нормы, лежащие в основе формирования правовой основы регулирования миграционных отношений в России, в том числе и миграционного учета, представляют собой конституционную основу института миграционного учета.

Государство путем законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере, стремится обеспечить условия для реализации гражданами свободы в выборе места жительства, перемещении и т.д. Однако оно также призвано обеспечивать выполнение таких функций, как эконо-

мическая, финансовая, социальная, охранительная и др. Для их выполнения необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру, учитывать миграционные процессы в государстве, а в настоящее время, кроме уже существующего миграционного учета, нет других способов для его осуществления.

Длительное время законодательство если и не оставалось безучастным к проблемам миграции, то весьма избирательно относилось к ним. Важным событием в сфере конституционноправого регулирования учета пространственных перемещений граждан по территории России было принятие 25 июня 1993 г. Закона «О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, который отменил существовавший много лет в России институт «прописки», признанный неконституционным заключением Комитета конституционного надзора СССР еще 11 октября 1991 г2. Указанный Закон установил ряд конституционных элементов государственной регистрации: уведомительный характер регистрации, минимальные требования в части предоставления необходимых документов и информации, предоставляемой для регистрации, а также отсутствие правоустанавливающего значения государственной регистрации. Однако то, что касалось проблем внешней миграции, не становилось объектом интенсивного законодательного регулирования еще достаточно продолжительное время. Принятые в 1993 г. законы «О беженцах»3 и «О вынужденных переселенцах»4, действовавший Закон «О гражданстве» от 28 ноября 1991 г. в их первоначальной редакции мало вносили ясности в решение данной проблемы.

В последние годы ситуация в конституционно-правовом регулировании учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства кардинально изменилась — произошло обновление законодательства, была создана отвечающая международным стандартам и национальным интересам законодательная основа регулирования миграционных отношений. Ее составляют принятые за последние годы феде-

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного

Совета Российской Федерации (СНД и ВС РФ). 1993. ¹ 32. Ст. 1227.

Советская юстиция. 1991. ¹ 19. Ст. 22—23.

Российская газета. 1997. 3 июня.

Ведомости ÑÍÄ è ÂÑ ÐÔ. 1993. ¹ 12. Ñò. 427.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 196 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]