Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 1914 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

современных информационных технологий в рамках обеспечения конституционных прав граждан, а также предоставления услуг населению в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Опираясь на нормы ч. 1 ст. 24 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, Концепция содержит предложение по формированию нормативной правовой базы, необходимой для функционирования системы персонального учета и обеспечения защиты конституционных прав и свобод граждан при сборе и использовании их персональных данных, в частности предложение о принятии федерального закона, регулирующего данную сферу отношений.

Цели и задачи осуществления мероприятий включают:

• повышение эффективности борьбы с преступностью, тер-

роризмом и правонарушениями;

• оптимизация контроля за миграционными процессами;

• защита конституционных прав и свобод граждан;

• реализацию государственной политики и нормативно-

правового регулирования, планирования деятельности органов государственной власти и контроля ее результативности на основе анализа комплексной и обобщенной информации о составе населения;

• выполнение органами государственной власти контрольно-

надзорных, а также правоприменительных функций, включая предоставление услуг населению.

Анализ всего, сказанного выше, позволяет считать, что положения данной Концепции были реализованы частично в действующем российском законодательстве — путем принятия Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» применительно исключительно к категории иностранных граждан и лиц без гражданства.

Вопрос в отношении российских граждан остается открытым. К сожалению, складывается ситуация, когда российское законодательство в большей мере направлено сегодня на регулирование миграционных процессов, связанных с иностранными гражданами, вопросы правового регулирования учета территориальных перемещений российских граждан и проблемы с обеспечением их конституционных прав отходят на второй план. Яркое тому подтверждение — тот факт, что учет террито-

131

риальных перемещений иностранцев регулируется федеральным законом, российских — подзаконным нормативным правовым актом, преференции по временному пребыванию без регистрации на срок до 90 суток в свое время изначально были установлены для иностранных граждан, а затем для граждан Российской Федерации, порядок регистрации для российских граждан при регистрации по месту пребывания имеет более усложненный характер, нежели постановка на миграционный учет по месту пребывания для иностранцев. Концепция создания системы персонального учета населения реализована в усеченном виде — применительно к категории иностранных граждан (в рамках Федерального закона ¹ 109-ФЗ).

Вопросы упрощения регистрационного учета. Более радикальный взгляд на проблему регистрационного учета, распространенный и в юридической теории, и в среде самых разных социальных групп, исходит из необходимости отказаться от института регистрационного учета как по месту пребывания, так и по

месту жительства

. Основания для подобной позиции действительно базируются на нормах Конституции РФ, в частности ст. 24, запрещающей сбор, хранение использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. В равной мере и ст. 26 Конституции РФ с точки зрения режима регистрации подвергается жесткому нормированию.

Более умеренный взгляд на проблему основывается на том, что в будущем, с развитием компьютерной техники, может отпасть необходимость регистрации граждан именно по месту пребывания и по месту жительства; соответственно будет разработан нейтральный механизм регистрационного учета граждан без увязывания его с местом жительства. Однако в настоящее время трудно найти иную точку приложения для регистрации, чем место пребывания и место жительства. Всеобщая регистрация в налоговых органах (по примеру Швеции) невозможна, так как не все граждане являются налогоплательщиками (несовершеннолетние, инвалиды, неработающие в силу разных причин и т.п.). Регистрации в социальных органах тоже подлежат не все граждане, а только нуждающиеся в социальной защите. Регистрация граждан по месту медицинского учета также затрудни-

Ñì.: Сосновская Ю.Н. Административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Рождественский С.Н. Óêàç. ðàá. Ñ. 10.

132

тельна, поскольку медицинские услуги оказываются и в частном порядке.

Очевидно, что полная отмена регистрации по месту пребывания и по месту жительства в современных условиях преждевременна. В пользу необходимости регистрации говорит то, что она позволяет вести учет избирателей, налогоплательщиков, облегчает борьбу с правонарушениями, а значит, способствует реализации конституционных прав граждан. Информация о лицах, временно пребывающих в том или ином населенном пункте, позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления более полно определить потребности населения в инфраструктуре, рабочих местах, лечебных и учебных заведениях, транспорте, связи и т.п., а также планировать комплексное социально-экономическое развитие региона.

Важно, чтобы гражданин не «выпадал из поля зрения» органов власти и имел возможность реализовать свои права и свободы (избирательное право и другие) и в то же время не уклонялся от исполнения обязанностей (уплаты налогов, воинской обязанности и т.д.) и по месту временного пребывания. Иначе при отсутствии регистрации по месту жительства и по месту пребывания неизбежны трудности при реализации прав и свобод граждан. В целом информация о количестве пребывающих и проживающих в данной местности граждан на сегодняшний день необходима органам государственной власти и органам местного самоуправления для создания условий гражданам в пользовании своими конституционными правами и исполнении конституционных обязанностей в каждом конкретном населенном пункте.

С указанной точки зрения следует максимально упростить конституционно-правой механизм регистрации, подобно тому, как это предусмотрено Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» для иностранных граждан. Полагаем, что более удобный вариант заключался бы в предоставлении возможности регистрации без обязательной личной явки в органы регистрационного учета. Поскольку регистрация по Закону носит уведомительный характер, с развитием информационной техники такое уведомление и заверенные копии документов вполне возможно отправлять по почте и с помощью иных видов связи, как это предусмотрено для иностранных граждан. В связи с этим считаем целесообразным внесение поправок в Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу пере-

133

движения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. и соответственно в Правила регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. Одновременно можно ввести материальную ответственность граждан за предоставление фальшивых документов для регистрации и возмещение расходов по их проверке (только в том случае, если они оказались фальшивыми), ввести ответственность должностных лиц за необоснованный отказ в регистрации, если это повлекло неблагоприятные последствия для гражданина.

Акцентируя внимание на целесообразности «выравнивания» процедур учета иностранных и российских граждан, следует иметь в виду, что мигрантам, безусловно, трудно интегрироваться в российскую систему жизни. Соответственно задача государства и правовой системы оказать им содействие адаптироваться, обеспечить реальную возможность реализации ими конституционных прав, гарантированных Конституцией РФ. При этом при реализации конституционно-правового механизма реализации учета миграционных перемещений иностранных граждан следует учитывать, что защита прав иностранных граждан не должна идти в ущерб гражданам России, ущемлять их конституционные права.

Однако, как показывает практика, массовый приток мигрантов, прибывающих в безвизовом порядке, обеспечивает рабочей силой важные секторы экономики, но в то же время несет ряд реальных угроз в сферах экономической, общественной и санитарно-эпидемиологической безопасности, в конечном итоге влияя на национальную безопасность России и права ее граждан. В этой связи особую остроту вызывает вопрос санитарно- эпидемиологической безопасности России.

По статистическим данным, в 2007 г. в г. Москве было обнаружено более 13% иностранных граждан, прибывших в столицу по безвизовому режиму и имеющих общественно опасные заболевания из утвержденного постановлением Правительства

перечня: туберкулез, гепатит и пр.

Более 100 человек из тех, кто

Ñì.: Постановление Правительства РФ «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации» от 2 апреля 2003 г. ¹ 188 // ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 14. Ñò. 1286.

134

намеревался в России заниматься трудовой деятельностью, оказались больны СПИДом. Среди приезжих было еще немало людей с менее пугающими диагнозами, которые также нуждаются

в лечении

. Реакцией на подобные удручающие цифры стало Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации «Об организации медицинского освиде-

тельствования иностранных граждан и лиц без гражданства»

от 14 декабря 2007 г. ¹ 86, в котором указано следующее: по информации управлений Роспотребнадзора, по субъектам Российской Федерации за 11 месяцев 2007 г. медицинское освидетельствование прошли около 600 тыс. иностранных граждан, среди которых выявлено 1615 ВИЧ-инфицированных, 3058 больных туберкулезом, 7989 больных инфекциями, передающимися половым путем, и 13 999 больных другими инфекционными заболеваниями (вирусные гепатиты, острые кишечные инфекции и другие), что негативно влияет на санитарно-эпидемиологиче-

скую обстановку в стране

В свете подобной статистики, на наш взгляд, принципиальное возражение вызывают действующие нормы миграционного законодательства. Согласно новым положениям законодательства Российской Федерации иностранный гражданин должен трудоустроиться в течение трех месяцев, а затем в течение месяца обязан представить медицинскую справку. Таким образом, эта категория граждан длительный период времени — четыре месяца представляет серьезную угрозу здоровью населения. Так, при проведении проверок совместно с управлением Роспотребнадзора по Сахалинской области выявлены случаи социально опасных заболеваний у иностранных граждан. В настоящее время поступила информация о 38 случаях выявления

Российская газета. 2008. 20 февраля.

Российская газета. 2008. 30 января.

В этой связи представляется обоснованным мнение уполномоченного по правам человека по Свердловской области Т. Мерзляковой, о том, что необходимо поставить надежный заслон перед иностранцами, являющимися носителями опасных заболеваний и возможно более целесообразно было бы в интересах в первую очередь защиты прав российских граждан выдавать разрешение на работу только после представления медицинской справки иностранными гражданами, поступающими на работу (см.: Мерзлякова Т. Нарушителей стало меньше // Земляки. 2008. ¹ 1. С. 52). Думается, что перед законодателем должна стоять задача усиления контроля за состоянием здоровья иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию. Одним из вариантов решения рассматриваемого вопроса могло бы стать прохождение медицинского обследования иностранцами у себя на родине.

135

туберкулеза и 55 случаях наличия ВИЧ-инфекции1. В Брянской области в 2008 г. прошли медицинское освидетельствование на ВИЧ-инфекцию, лепру, туберкулез, другие инфекционные заболевания 4541, въехавший на территорию Брянской области иностранный гражданин (в том числе 11 детей до 14 лет). При этом было выявлено 55 случаев инфекционных заболева-

ний: 10 — ВИЧ-инфекция, 24 — туберкулез, 21 — сифилис

. По сведениям органов здравоохранения Москвы, среди незаконных мигрантов по сравнению с москвичами случаев инфицирования вирусом СПИДа в 15 раз больше.

При подобной ситуации фактически ставится под угрозу здоровье российских граждан, нарушается их право, гарантированное ст. 41 Конституции РФ на охрану здоровья.

В целях обеспечения конституционного права на здоровье как российских, так и иностранных граждан важное значение приобретает создание оптимальной системы обязательного медицинского страхования иностранных граждан, прибывающих в Россию.

Соглашением об оказании медицинской помощи гражданам государств — участников СНГ от 27 марта 1997 г. гарантируется оказание скорой и неотложной помощи при внезапных острых состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни больного или здоровью окружающих, несчастных случаях, отравлениях, травмах, родах и неотложных состояниях в период беременности оказывается гражданам беспрепятственно, бесплатно и в полном объеме на территории государства временного пребывания лечебно-профилактическими учреждениями независимо от организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и форм собственности. Учреждения здравоохранения Российской Федерации при этом несут немалые затраты. Бюджеты всех уровней расходуют на оказание медицинской помощи иностранным гражданам 6,5—13 млрд руб. в год. Фактически медицинская помощь иностранным гражданам оказывается за счет местного населения. Во всех остальных случаях мигранты вынуждены пользоваться медицинскими услугами за плату. Отчасти вследствие этого незаконные платежи в медицине сейчас превышают 1 млрд руб. А в случае отсутствия денежных средств мигранты не имеют возможности воспользоваться медицинскими услугами вообще. Подобная ситуация ставит под угрозу нарушения конституционное право не только на здоровье граждан

Мерзлякова Т. Óêàç. ðàá. Ñ. 52.

Архив УФМС по Брянской области.

136

Российской Федерации, но и самих мигрантов. В данной ситуации, на наш взгляд, принципиально важны две проблемы: одна связана с национальной безопасностью России, так как вместе с мигрантами могут быть привнесены различные инфекционные заболевания; вторая — гуманитарная, которая заключается в том, что нуждающиеся в медицинской помощи люди, должны ее получать независимо от их материального статуса. Возможное решение данного вопроса заключается на наш взгляд в создании системы обязательного медицинского страхования.

В этой связи предлагается целесообразным решение по меньшей мере двух проблем:

1) дополнить предусмотренный ст. 17 и 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ и Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства перечень документов, необходимый для регистрации по месту жительства и постановке на миграционный учет в России иностранных граждан и лиц без гражданства полисом медицинского страхования, подтверждающего гарантии медицинской помощи им и членам их семей;

2) обусловить (законодательно предусмотреть) выдачу разрешения на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам и лицам без гражданства при наличии медицинской справки об отсутствии общественно опасных заболеваний, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. ¹ 188.

Для того чтобы подобная мера не являлась ограничительной, предоставить возможность лицам до получения такого полиса проживать исключительно в специально отведенных для этого местах, определенных Правительством РФ.

Установление предлагаемого порядка обеспечит государственные гарантии оказания медицинской помощи иностранным гражданам, пребывающим на территории Российской Федерации, и соблюдение их прав, а также приведет к значительной экономии бюджетных средств и позволит вывести из теневого оборота неформальные платежи, поступающие напрямую недобросовестным медицинским работникам. Одновременно создается механизм, позволяющий предотвращать распространение на территории России инфекционных заболеваний1. В конечном

Шкель Т. Законом по нездоровью. В Госдуме разработаны поправки к мигра-

ционному законодательству // Российская газета. 2008. 20 февраля.

137

итоге подобные изменения должны послужить основой обеспечения конституционного права на здоровье как российских, так и иностранных граждан.

Ущемлением материальных прав российских граждан, как представляется, является возможность постановки на миграционный учет неограниченного количества иностранных граждан. Весьма распространенной московской практикой является ситуация, когда в малогабаритной квартирке, в которой зарегистрирован лишь один проживающий, на самом деле пребывают несколько мигрантов. Нередко получается так, что во многих случаях оплата за коммунальные услуги (потребление воды, тепла, газа) возлагается исключительно на российских граждан, в то время как иностранные граждане от выполнения такого рода обязательств оказываются свободными

. Однако согласно ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации не только правами, но и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Подобные обстоятельства, по нашему мнению, нарушают элементарные принципы социальной справедливости, ущемляя интересы российских граждан. Понятно, что даже предоставление из бюджета пенсионерам различного рода компенсаций окажется недостаточным, если на них возложить дополнительные коммунальные расходы за услуги и ресурсы, потребляемые мигрантами. Представляется целесообразным внести в социальное законодательство поправки, касающиеся взимания оплаты за коммунальные услуги с собственников предоставляемых иностранцам в аренду квартир пропорционально ее реальной населенности.

Фактор миграции порождает серьезные проблемы в реализации российскими гражданами их трудовых прав. Понятно, что дешевая рабочая и неквалифицированная нелегальная рабочая сила иммигрантов выгодна предпринимателям, поскольку позволяет им экономить на зарплате, экономить на охране труда, не платить налоги. Решение данной проблемы, безусловно, связано и с государственным регулированием миграционных потоков. Однако, по мнению специалистов, если изменить условия оплаты труда, оценить недооцененный труд российских граждан, то многие рабочие вакансии начнут заполняться. При кардинальном изменении самого подхода к оплате труда, проведении необходимой реформы доходов населения, адекватной плате за вложенный труд радикально изменится ситуация на рынке труда. Таким образом,

Восток Москвы — дело тонкое // Земляки. 2008. ¹ 2. С. 67—68.

138

миграционные процессы требуют обоснованной государственной миграционной политики.

С интересами российских граждан соприкасаются национальные или государственные интересы. Уже отмечалось, что феномен миграции имеет два аспекта. Его негативная сторона связана êàê с распространением преступности в среде мигран-

тов, так и с совершением преступлений в отношении самих мигрантов. За четыре месяца 2008 г. гражданами зарубежных го-

сударств в России совершено более 19 тыс. криминальных деяний, что на 10,7 % больше прошлогоднего. По итогам первого квартала 2009 г. органами внутренних дел зарегистрированы 21 056 незаконных действий, из них 17 229 совершены ино-

странцами, а 3827 — в отношении них

. По сравнению с пер-

вым кварталом 2008 г. число преступлений выросло на 17,5%.

В числе раскрытых органами внутренних дел преступлений, связанных с иностранными гражданами, насчитывается 160 убийств, 340 причинений тяжкого вреда здоровью, 1200 случаев угроз убийства или причинения тяжкого вреда здоровью, 140 изнасилований, 350 разбойных нападений, 770 грабежей, 720 мошенничеств, 1000 наркопреступлений, 3000 краж, 2900 фактов подделки, использования или изготовления поддельных документов. При этом наибольшей криминальной активностью отличаются граждане государств — членов СНГ, которыми совершено более 90% (17,4 тыс.) криминальных деяний из общего числа преступлений, совершенных иностранцами. Например, гражданами Узбекистана совершено каждое пятое преступление, Таджикистана — каждое седьмое, Украины — каждое восьмое, Кыргызстана — каждое девятое, Азербайджана — каждое десятое.

Из дальнего зарубежья можно выделить граждан Китая, которыми совершено 90 преступлений, Германии — 44, Вьетнама — 27 и Турции — 12. Ежегодный удельный вес преступлений, связанных с иностранными гражданами, составляет 10—15%. Происходит резкое увеличение количества преступлений, связанных с подделкой и использованием поддельных документов, необходимых для предпринимательской деятельности (миграционные карты, регистрации, сертификаты и другие документы на товар).

Как уже отмечалось, иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России, нередко сами яв-

Чье лицо у преступности // fms.gov.ru: официальный сайт Федеральной миграци- онной службы. URL: http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792 (дата обращения — 25 августа 2009 г.).

139

ляются объектами преступных посягательств. В отношении их в 2006 г. совершено свыше 15,6 тыс. преступлений. По итогам первого квартала 2009 г. в отношении иностранцев на 3,7% увеличилось количество противоправных действий. При этом они лишь в исключительных случаях обращаются за помощью в правоохранительные органы, стараясь остаться вне поля их

внимания

. Осложняют обстановку участившиеся в последнее время случаи противоправной деятельности в отношении иностранных граждан, обучающихся в различных учебных заведениях на территории России, в том числе со стороны членов неформальных молодежных группировок. Эти преступления, сопровождающиеся широким освещением средств массовой информации, получают большой общественный резонанс и наносят серьезный ущерб престижу государства.

Понятно, что сложившаяся в целом по стране неблагоприятная криминогенная ситуация, осложненная миграционным фактором, требует привлечения дополнительных ресурсов для ее решения. В этой связи представляются обоснованными предложения относительно создания специализированного органа миграционной полиции.

Контрольные вопросы

1. Почему миграционная функция государства отличается относительной самостоятельностью?

2. Раскройте содержание миграционной деятельности.

3. Какие существуют проблемы при применении Федерального закона от 18 июня 2006 г.?

4. Каковы задачи и функции системы персонального учета населения Российской Федерации?

Ñì.: Кобец П.Н. Миграционное законодательство России: практика применения и проблемы совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. ¹ 10. С. 11.

140

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 1914 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]