Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 / 1912 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

ческого проживания1. Очевидно, что в рамках существующего законодательства достаточно трудно определить критерии, согласно которым было бы логично учитывать граждан Российской Федерации и иностранцев, место жительства не всегда является местом фактического пребывания, в месте пребывания, человек может проживать годами, оставаясь зарегистрированным по месту жительства, и т.д.

В соответствии с Федеральным законом о праве граждан на свободу передвижения конкретизация понятий «место пребывания» и «место жительства» представлено по объекту нахождения, т.е. ставится в зависимость от помещения, о месте проживания в котором обязан уведомить государство гражданин. Были попытки, правда, отмененные Конституционным Судом РФ, определить место жительства и место пребывания по аналогии с ранее действовавшими правилами — по временному признаку: более шести месяцев — место жительства, менее этого срока — место пребывания2.

Если же следовать нормам Конституции РФ, понятия «место жительства» и «место пребывания» не несут правового содержания, кроме сферы административного права3 — государственного контроля за перемещением лиц по территории нашего государства, поскольку регистрация по месту жительства, месту пребывания и или отсутствие таковой вообще не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан вообще.

В базовом для регистрации граждан России Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства….» (ст. 2) даются следующие определения: место жительства – жилые дома, квартиры, служебные помещения, общежития, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно либо преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством России (общежитие, гостиницаприют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом — интернат для инвалидов, ветеранов и другие) — постоянного проживания; место пребывания — гостиница, санаторий, больница, кемпинг, туристическая база, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства граждан, где он проживает временно (дача, садовый домик), — временного проживания.

Рождественский С.Н. Прописка …Регистрация… // Нотариус. 2002. ¹ 4. С. 8.

В административно-правовой литературе отмечаются сложности при использовании для учета движения населения таких понятий как обычное место жительства, административное место жительства, место регистрации и т.д. (см.: ×óäè- новских О. Совершенствование статистического учета // Профессионал. 2006. ¹ 4 (72). С. 46).

111

В специальной литературе предлагается «место жительства» и «место пребывания» разграничивать в законодательстве не по месту нахождения гражданина (объекту) и не по временному признаку, а по объему правового содержания (прав и обязанностей) субъекта (физического лица). Местом жительства по данной версии, следует признать место его регистрации, с которым гражданин связывает основания возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие, например: где ему должна быть начислена пенсия, по каким правилам, установленным местным муниципалитетом, ему предпочтительно пользоваться льготой, где состоять на учете в качестве налогоплательщика, какой системой медицинского страхования пользоваться, по каким нормам получать земельные участки, где состоять на очереди для получения жилья и т.д.

Соответственно местом пребывания следует признавать место, где гражданин, не изменивший своего постоянного места жительства, будет пользоваться производными из оснований возникновения правами и обязанностями, т.е. не увязанными напрямую с какой-либо местностью и местными (региональными, муниципальными) особенностями, т.е. ссылками на место жительства, а лишь как место, при котором человек, используя свое право на свободу передвижения, исполняет свою обязанность по уведомлению государственных учреждений о своих перемещениях, необходимых, например, для целей мобилизации, определения потерпевших в катастрофах, наведения порядка в переписи населения, розыска определенной категории лиц, или для определения, куда направлять начисленную по месту жительства пенсию для непосредственного вручения получателю. В этом случае место пребывания будет напрямую увязано с местом жительства, а не существовать отдельно от него1.

Данная позиция не представляется убедительной, поскольку при подобном подходе права граждан поставлены в прямую зависимость от регистрации, что входит в противоречие с конституционными нормами о запрете ограничения конституционных прав граждан, помимо случаев установленных законом.

Факторы способствующие повышению эффективности Закона о миграционном учете. Эффективное действие закона возможно

лишь в том случае, если создана благоприятная среда, предрасполагающая, но не отторгающая его нормативного содержания. Ýòî

Рождественский С.Н. Óêàç. ðàá. Ñ. 9.

112

означает, что действие закона должно сопровождаться необходимыми организационным, материальным, кадровым и иным ресурсным обеспечением1. Оценка анализируемого Закона с этих позиций позволяет оценить постзаконодательное регулирование, выявить упущения, сформулировать необходимые предложения по их устранению.

Анализ проблемы показывает, что имплементация (понимаемая в ее широком значении) нового миграционного законодательства в практику сталкивается с объективными трудностями. В частности, это касается как создания необходимых условий для самих мигрантов, так и реструктуризации действовавшей организации учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, сложившейся за последний 10—15 лет.

Первая из составляющих касается создание тех условий, которые оказывают благоприятное влияние на реализацию прав мигрантов. Очевидно, что существующее положение вещей пока

еще далеко от идеального, следовательно, отсутствуют (как и до ведения Закона в действие), надлежащие условия для адаптации мигрантов. В частности, необходимые для этого центры социально-культурной адаптации создаются недопустимо медленно. По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, «львиную долю организационной и финансовой ответственности за создание подобных центров могло бы взять на себя федеральное правительство»2.

Вторая из составляющих относится к организации миграционной деятельности, которая, как это следует из официальных оценок, далеко не совершенна. Так, только в апреле 2008 г. завершена

реорганизация постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Изданным 19 ноября 2007 г. Постановлением Правительства Российской Федерации «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» ¹ 791 прекращено действие Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об иммиграционном контроле» от 8 сентября 1994 г. ¹ 1020, регламентирующего деятельность постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, т.е. функционирование постов иммиграционного контроля прекращено.

Гойман (Червонюк) Â.È. Óêàç. ñî÷.

Уполномочен доложить. Доклад Уполномоченного по правам человека в Рос-

сийской Федерации за 2007 год // Российская газета. 2008. 14 марта.

113

В целях реализации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществления иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства штаты постов иммиграционного контроля в марте-апреле 2008 г. переведены в отделы (отделения) иммиграционного контроля (противодействия незаконной миграции), штатно входящие в Управления (отделы) ФМС России по субъектам РФ и дислоцированные в аэропортах, морских портах, на железнодорожных станциях и у пунктов пропуска на автомобильных трассах. По оценкам специалистов, организационная реорганизация усилит качество контроля за перемещением иностранных граждан, будет способствовать достижению целей Федерального закона от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ.

Эффективность законодательства о миграционном учете может быть оценена правильно только во взаимосвязи с правопри- менительной, в особенности юрисдикционной, практикой. Анализ показывает, что в 2008 г. установлено свыше 61,1 тыс. фактов нарушения правил привлечения и использования иностранной рабочей силы, наложены штрафные санкции в размере более 6,2 млрд. руб., из которых реально взыскано более 3,2 млрд. руб. Приведенные показатели в 3 раза больше, чем в 2007 г. В целом по итогам 2008 — первой половины 2009 г. к административной ответственности было привлечено более 85 тыс. работодателей, использующих труд незаконных мигрантов.

По официальной версии ФМС России, такие жесткие меры «заставили работодателей гораздо чаще переходить на легальное оформление иностранных рабочих, заключать с ними официальные трудовые договоры, нести социальную и страховую ответственность»1.

По итогам трех месяцев 2009 г. к ответственности привлечено 1964 должностных лиц и 615 юридических лиц. Эти показатели выросли в 2 раза

Одновременно указанные выше меры свидетельствуют о том, что позитивный потенциал анализируемого Закона срабатывает

Выступление директора ФМС России Константина Ромодановского на заседа- нии расширенной коллегии Федеральной миграционной службы, 31 января 2008 года // fms.gov.ru официальный сайт Федеральной миграционной службы. URL: http://www.fms.gov.ru/ press/publications/news_detail.php?ID=9792 (дата обращения — 13 февраля 2008 г.).

Чье лицо у преступности // fms.gov.ru : официальный сайт Федеральной миграци- онной службы. URL: http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792 (дата обращения — 25 августа 2009 г.).

114

далеко не в полной мере. Контрольно-надзорные меры органов и подразделений Федеральной миграционной службы действительно способны выступать инструментом борьбы с нелегальной миграцией. Однако достижение только таким образом предусмотренных Законом от 18 июля 2006 г. целей миграционного учета вряд ли возможно. Наиболее действенное в этой связи средство, апробированное в практике многих зарубежных государств, — переход к цивилизованной, государственно организованной системе привлечения и использования иностранной рабочей силы. Регулятивную роль в этой связи призвана осуществлять прежде всего надежная, нормативно закрепленная система квотирования, принципиально усовершенствованная по сравнению с действующей. При этом нормативно заданное Правительством Российской Федерации на определенный период (календарный год) количество трудовых мигрантом не должно подлежать произвольному пересмотру, в том числе и федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами трудовой миграции. Приходится констатировать, что до настоящего времени подобная «практика» (к примеру, «дополнительное» перераспределение квот поквартально) достаточно распространена. При таком подходе нормативное регулирование миграционных процессов подменяется индивидуальным.

Определенный интерес представляет проводимая работа по определению квот с учетом востребованных в Российской Федерации профессиональных категорий мигрантов (таковых, по оценкам ФМС России, насчитывается 14). Разработанный ФМС России проект ведомственной целевой программы по привлечению в Россию квалифицированных трудовых мигрантов предполагает овладение мигрантом базовым знанием русского языка, прохождение им профессиональной подготовки и въезд в Россию с целью трудоустройства на конкретное рабочее место. Кроме того, предполагается создание инфраструктуры, обеспечивающей информационное взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также негосударственных структур, участвующих в процессе привлечения и использования иностранной рабочей силы.

Эффективность рассматриваемого Закона с точки зрения его адресатов определяется количеством судебных оспариваний

как положений самого Закона, так и правоприменительных решений, в особенности юрисдикционных. Наиболее распространен-

ными являются обращения юридических лиц в арбитражные суды по поводу оспаривания ими решений органов Федераль-

115

ной миграционной службы, а также апелляционных судебных инстанций о правомерности привлечения их к административной ответственности по поводу нарушения норм Закона о миграционном учете.

Так, ООО «Сити» обратилось в арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной миграционной службы по Ростовской области (далее — управление) от 8 февраля 2008 г. ¹ 240-2008 о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 400 тыс. руб. штрафа. Вменяемое обществу административное правонарушение выразилось в том, что оно не уведомило управление о пребывании иностранного гражданина в гостинице в течение одних суток. Решением от 20 марта 2008 г. заявленные требования удовлетворены. Суд пришел к выводу, что в действиях общества отсутствует состав правонарушения. Постановлением апелляционной инстанции от 12 мая 2008 г. решение суда от 20 марта 2008 г. отменено, в удовлетворении требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что факт совершения обществом правонарушения подтверждается материалами дела.

Общество обратилось в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просило отменить постановление апелляционной инстанции. Заявитель обращал внимание на то, что суд первой инстанции сделал правильные выводы, а вывод суда апелляционной инстанции не соответствует материалам дела, поскольку гостиница не является принимающей стороной, гражданин Украины Д. состоял на миграционном учете до 26 января 2008 г. по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Думенко, д. 1/5, кв. 64. Кроме того, как считал заявитель, суд не дал оценки Соглашению между Правительством РФ и Правительством Украины от 16 января 1997 г., согласно которому граждане этого государства освобождаются от регистрации по месту их пребывания, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда, при наличии у них миграционной карты.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в решении от 30 июля 2008 г. ¹ Ф08-4275/2008 констатировал, что оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции не имеется и на основании ст. 274, 286—289 АПК РФ постановление арбитражного апелляционного суда от 12 мая

116

2008 г. по делу ¹ А53-3121/2008-С4-4 постановил оставить без

изменения, а кассационную жалобу — без удовлетворения

По другому делу было установлено, что ООО «ГП СМУ-1» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления УФМС России по г. Москве от 4 июня 2007 г. ¹ 137/266 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 6 ноября 2007 г., оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда от 18 января 2008 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ООО «ГП СМУ-1» в Федеральный арбитражный суда Московского округа заявитель просил отменить решение и постановление, поскольку они приняты незаконно и необоснованно, с нарушением норм материального и процессуального права, а выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Заявитель считал, что административным органом не доказан состав вмененного административного правонарушения.

Рассмотрев дело, проверив правильность применения арбитражными судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, арбитражный суд кассационной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемых решения и постановления.

Суд кассационной инстанции установил, что арбитражные суды установили, что 28 августа 2007 г. на основании распоряжения УФМС России по г. Москве ¹ 373 от 27 августа 2007 г. была проведена проверка соблюдения паспортно-визового режима, установленного порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы ООО «ГП СМУ-1» по адресу: ул. Усиевича, д. 23, стр. 2. По результатам проверки административным органом в отношении заявителя и должностного лица — генерального директора ООО «ГП СМУ-1» составлены два протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ за неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета. Оспариваемым постановлением от 4 июня 2007 г.

Постановление ФАС Северо-Кавказкого округа от 30 июля 2008 г. ¹ Ф08-4275/2008 по делу ¹ А53-3121/2008-С4-4 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

117

¹ 137/266 заявитель привлечен к административной ответственности по ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Материалами дела установлено следующее: основанием привлечения заявителя к административной ответственности послужило то, что 15 августа 2007 г. при проведении проверки ответчиком установлено, что гражданин Республики Таджикистан К.А. находился в здании по адресу: г. Москва, ул. 2-я Лыковская, вл. 64 и не встал на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан на территории Российской Федерации», поскольку являлся временно пребывающим на территории Российской Федерации.

Кассационная инстанция согласилась с выводом миграционного органа о том, что ООО «ГП СМУ-1» как принимающей стороной в отношении гражданина Республики Таджикистан К.А. не исполнена обязанность, предусмотренная ст. 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан на территории Российской Федерации». Таким образом, должностным лицом и юридическим лицом совершено административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ.

В постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 марта 2008 г. ¹ КА-А40/1075-08 решение Арбитражного суда г. Москвы от 6 ноября 2007 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2008 г. ¹ 09АП-16780/2007-АК по делу ¹ А40-47811/07-92-312 оставлены без изменения, а кассационная жалоба ООО «ГП СМУ-1» оставлена без удовлетворения

Аналогичным было решение Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 июня 2008 г. ¹ КА-А40/472008 по делу ¹ А40-8155/08-130-107

Встречаются и отклонения от общей тенденции, в связи с чем представляет интерес подробный анализ следующего дела.

Закрытое акционерное общество — совместное русско-словацко-итальянское предприятие «ЭЛДА» — обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа с заявлениями о признании незаконными постановлений отделения

Постановление ФАС Московского округа от 13 марта 2008 г. ¹ КА-А40/1075-08

по делу ¹ А40-47811/07-92-312 // Справочно-правововая система «КонсультантПлюс».

Постановление ФАС Московского округа от 2 июня 2008 г. ¹ КА-А40/4720-08

по делу ¹ А40-8155/08-130-107 // Справочно-правововая система «КонсультантПлюс».

118

Управления Федеральной миграционной службы России по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре в г. Мегионе от 17 августа 2007 г. ¹ ¹ 04845/5919, 05806/5931, 04846/5920, 05806/5930, 05805/5932, 04847/5918 о привлечении его к ответственности по ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ об административных правонарушениях. В обоснование заявленных требований общество ссылается на недоказанность того обстоятельства, что ими не выполнена обязанность по предоставлению в контролирующие органы отрывной части уведомления о прибытии иностранных работников граждан Узбекистана, т.е. объективной стороны вмененного административного правонарушения.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа от 12 октября 2007 г., оставленным без изменения постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2007 г., обществу отказано в удовлетворении заявленных требований. Арбитражный суд, принимая решение по делу, исходил из допущенного обществом нарушения обязанности по уведомлению органа миграционного учета о прибытии иностранных граждан.

В кассационной жалобе общество просит отменить принятое 12 октября 2007 г. Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа по делу решение, а также постановление, вынесенное 19 декабря 2007 г. Восьмым арбитражным апелляционным судом по результатам его пересмотра.

Судебная коллегия кассационной инстанции в соответствии со ст. 274 и 286 АПК РФ, изучив материалы дела, проанализировав доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, проверив правильность применения Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа и Восьмым арбитражным апелляционным судом при принятии оспариваемых судебных актов норм материального и процессуального права, считает их подлежащими отмене.

Из материалов дела следует, что 14 августа 2007 г. Управлением на основании распоряжения начальника Управления ¹ 32 от 14 августа 2007 г. проведена проверка соблюдения обществом миграционного законодательства Российской Федерации при привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства. В ходе проверки установлен ряд нарушений ст. 23 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ, и в отделение Управления

119

Федеральной миграционной службы России по ХантыМансийскому автономному округу — Югре в г. Нижневартовске не были направлены отрывные части бланков уведомления о прибытии граждан Узбекистана в г. Мегион. По этому основанию общество было привлечено к административной ответственности, что и явилось предметом оспаривания в вышеуказанных судах. Полагая, что в его действиях отсутствует состав вмененных административных правонарушений, общество обратилось в арбитражный суд с заявлениями о признании их незаконными.

Из заявлений общества следует, что последним обжалуются постановления Управления о привлечении к ответственности за нарушение закрепленного в ст. 23 Закона ¹ 109-ФЗ срока представления данных о снятии граждан Узбекистана Уринова С.К., Эргашева З.К., Сулаймонова Х.Г., Арабова С.Н., Алибоева Х.К., Безорбоевой Ш.М. с учета по месту пребывания.

Кассационная инстанция констатировала, что из мотивировочной части решения от 12 октября 2007 г. следует, что арбитражным судом была дана оценка действиям общества относительно соблюдения последним требований Закона ¹ 109-ФЗ при постановке на учет по месту пребывания граждан Узбекистана Сулаймонова Х.Г., Арабова С.Н., Алибоева Х.К., Безорбоевой Ш.М., которые согласно протоколам и постановлениям не вменяются обществу, что является нарушением требованием ч. 6 ст. 210 АПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассмотрел дело. Восьмым арбитражным апелляционным судом в ходе пересмотра принятого по настоящему делу решения, допущенное арбитражным судом нарушение, изложенное выше, не было устранено. Арбитражным судом апелляционной инстанции также дана оценка действиям общества на соответствии их требованиям Закона ¹ 109-ФЗ относительно порядка и сроков постановки на учет по месту пребывания.

Допущенные Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа и Восьмым арбитражным апелляционным судом при принятии обжалуемых судебных актов нарушения повлекли принятие необоснованных судебных актов, что является основанием для их отмены.

Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 287, ч. 1 ст. 288, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

120

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 / 1912 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]