Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 199 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

тия. Так, в начале 1990-х гг. и на исходе первого десятилетия ХХI в. характер миграционной деятельности существенно изменился. В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция, на других — в социальную сферу, тогда повышенное внимание уделяется реализации социальной функции государства

. На современном этапе развития Российского государства на первый план выходят миграционные проблемы, а соответственно миграционная функция выступает в качестве самостоятельного направления деятельности государства. Принятие Федерального закона о миграционном учете — яркое тому подтверждение.

4. Устойчивость миграционной функции государства. Это означает, что содержание мер, а также избранные государством методы, правовые режимы и формы их осуществления должны отличаться неизменностью и постоянством при неизменяющихся политических и социально-экономических условиях.

Несомненно, на объем и характер данной функции оказывает влияние социально-правовая демократическая природа госу- дарства, существующий политический режим. Осуществление миграционного учета обусловлено связанностью государства правами и свободами человека и гражданина, международными обязательствами и внутренним правом, принципами гуманизма и демократии.

Особенность миграционной функции заключается и в том, что в ее осуществлении, так или иначе вовлечены все органы государства. Тем самым она отличается от специфических функций органов государства. С этой точки зрения выводы отдельных авторов о том, что миграционный учет является исключительно полицейской деятельностью, а равно функцией органов внутренних дел не соответствуют природе общесоциальной функции.

Каждая функция имеет свой объект — ту сферу общественных отношений, на которые воздействует государство: экономика, финансы, социальные права граждан, правопорядок, права и свободы граждан, международное сотрудничество и др.

Морозова Л.А. Óêàç. ðàá. Ñ. 35.

Наконец, еще одна особенность заключается в том, что рассматриваемая функция, имея объективный характер, возникает и развивается сообразно целям и задачам государства. Это значит, что разные государства имеют не только сходство, но и различие в выполняемых функциях. По этой причине осуществление миграционного учета в современной России и, например, в Федеративной Республике Германии может существенно различаться. Государственная власть (а не только объективная реальность) определяет характер и содержание любой функции государства, результативность его деятельности. Политика, таким образом, важнейший фактор, влияющий на осуществляемые государством функции.

Формирование функций происходит в процессе становления, укрепления и развития государства. Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий: потребностей и интересов населения, экономических возможностей общества, нравственного и культурного уровня общества, профессионализма государственных структур и др.

5. Специфика функций государства. Она заключается и в том, что все функции осуществляются в специальных организационно-правовых формах — законодательной, правопримени-

тельной, правоисполнительной, правоохранительной и контрольно-надзорной. Это означает, что круг предметов ведения госу-

дарства, его полномочия исчерпывающе определены в законе (ином нормативном акте), а сами полномочия реализуются в специфической юридической форме. Такой вывод вполне уместен и для характеристики миграционной функции и миграционного учета. Можно сказать, что значительная по объему и содержанию миграционная деятельность государства, как и любая другая, нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что, как отмечалось, обусловлено объективными процессами.

Необходимость точного и неукоснительного выполнения государственно-властных велений обусловливает осуществление государством наблюдения, проверки за процессом реализации правовых норм в любой сфере общества. В частности, осуществляя миграционную деятельность, государство заинтересовано в надлежащей реализации законодательства и для этого осуществляет проверку, наблюдение за процессом его реализации. При этом для государства и его органов особенно важно, насколько

точно и единообразно выполняются нормативные предписания. Другими словами, осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении.

С осуществлением управления в сфере миграционной деятельности связана деятельность государства по осуществлению миграционного учета. Осуществление функции миграционного учета объективно предопределено. Нынешняя демографическая ситуация в России наряду с наплывом нелегальных мигрантов ставит приоритетную задачу перед государственной политикой в сфере миграционного законодательства нашего государства —

постановка системы миграционного учета пространственных перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства при полном и неуклонном соблюдении их конституционных прав и свобод, в первую очередь конституционного права на свободу передвижения выбор места пребывания места жительства.

Как составная часть миграционной деятельности государства миграционный учет выступает и составляющей миграционной функции государства1. «Организация и проведение учета мигрантов — это как бы механизм «обновления» и «пополнения» государством «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества, так как государство более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определенный «людской» резерв»2.

Содержание функции миграционного учета и ее особенности предопределены теми целями и задачами миграционного учета, которые закреплены в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. Соответственно содержанием миграционной деятельности являются:

• фактическая деятельность государства по контролю за со-

циальными потоками граждан, иностранных граждан и лиц

По мнению исследователей, миграционная функция государства охватывает следующую систему видов государственной деятельности (подфункций): 1) обеспечения миграционных прав и свобод и государственного контроля в сфере миграции; 2) трудовой миграции и экономического развития; 3) миграционной безопасности, или безопасности в сфере миграции; 4) социальную (в ее широком понимании), охватывая и демографический контекст проблемы, социальной адаптации мигрантов, формирования к ним толерантного отношения у населения и пр., обеспечения; 5) содействия трудовой миграции и экономического развития; 6) контроля в социальной сфере; 7) государственного учета миграции и легальности пребывания на территории государства (см.: Леонидова Т.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 42).

Леонидова Т.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 45.

без гражданства в обществе, и гармонизации социальной жизни;

• деятельность по осуществлению миграционного учета

предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

• деятельность государства по осуществлению миграцион-

ного учета нормативно-регламентирована и институциональная, организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечена значительная часть механизма государства. Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы представляют лишь компонент данного механизма.

Государственные органы, осуществляющие миграционый учет. Будучи составляющей функции государства, миграционный учет осуществляется всей совокупностью государственных органов: Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами исполнительной власти, судебными органами.

Ðîëü Президента РФ как главы государства, как координи- рующего центра проявляется в том, что в его посланиях формируются стратегические направления развития как всей миграционной политики, так и миграционного учета. В то же время он оказывает и прямое влияние на данную сферу. Это проявляется, в частности, в осуществляемой им кадровой политике, определении и уточнении правового статуса специализированных органов в сфере осуществления миграционной деятельности, осуществлении нормотворческой деятельности в данной сфере и др.1

Главное предназначение парламента — принятие законов. Оставляя здесь в стороне вопрос о качестве законодательства в данной сфере, следует признать, что все же создана юридическая основа для осуществления миграционного учета.

При всей значимости законодательной деятельности, участие Федерального Собрания в осуществлении данной функции не ограничивается. Существенна роль его палат в контроле за деятельностью Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по исполнению положений Федерального закона

См., например: Óêàç Президента РФ «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики» от 21 марта 2007 г. ¹ 403 // СЗ РФ. 2007. ¹ 13. Ст. 1540.

от 18 июля 2006 г. Парламентский контроль за реализацией Закона может иметь разные формы проявления. В этой связи важное значение имеет деятельность Комиссии Совета Федерации по методологии законодательной деятельности. Осуществление ею мониторинга законодательства, в том числе за исполнением Закона о миграционном учете, позволяет не только выявлять первоначальные и последующие его пробелы, но и своевременно вносить необходимые изменения, используя для этого право законодательной инициативы членов Совета Федерации РФ. Содержанием парламентского контроля за реализацией Закона охватывается также деятельность профильных комитетов в составе Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Значительными оказываются возможности парламентских слушаний. В частности, проблема миграционного учета стала предметом парламентских слушаний в Совете Федерации 4 декабря 2006 г., проведенных по теме «Миграционная политика и связи с соотечественниками».

Осуществление всякой функции государства — это предмет особого внимания Правительства РФ. Согласно ст. 12 Федераль- ного конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ1 Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются ему и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ: распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; определяет порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства

ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 51. Ñò. 5712.

РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ. Оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов, учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Организующая роль Правительства РФ проявляется прежде всего в издании им нормативных актов, относящихся к проблеме миграционного учета. Поскольку Федеральный закон от 18 июля 2006 г. содержит множество бланкетных норм, то участие Правительства в конкретизации этих положений Закона является обязательной. В этой связи им были приняты, например: Постановление «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15 января 2007 г. ¹ 9 (с изм. от 28 марта 2008 г.1); Положение о государственной информационной системе миграционного учета от 15 января 2007 г. ¹ 92.

В структуре федеральных органов исполнительной власти специализированным органом осуществления миграционного учета является Федеральная миграционная служба (ФМС России) è ее территориальные подразделения.

Положением о Федеральной миграционной службе России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. ¹ 173 (утратило силу) на нее был возложен широкий круг задач области миграции населения в целях координации работы по этому направлению. В структуру ФМС России вошли организации и органы миграционной службы субъектов Российской Федерации, пункты иммиграционного контроля. В пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации было организовано 114 постов иммиграционного контроля, в центральном аппарате ФМС России — Иммиграционное управление. В течение 1992—1993 гг. во всех субъектах Федерации была создана система региональных органов ФМС России вертикального подчинения — территориальные миграционные службы, также центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры временного размещения иностранцев, пункты первичного приема, посты им-

ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 5. Ñò. 653.

ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 8. Ñò. 1012.

миграционного контроля, базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных мигрантов, учебно-методический центр, и несколько позднее — представительства ФМС России за рубежом. В результате удалось заложить основу логически единой системы для работы с иностранцами, ищущими убежище на территории Российской Федерации.

Согласно Указу Президента РФ от 19 июля 2004 г. ¹ 928 ФМС России стала подведомственна МВД России. Теперь она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: правоприменительные, по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере ми-

грации, а также законотворческие

Основные задачи ФМС России включают: изучение, анализ и прогнозирование процессов вынужденной миграции, подготовка организационно-методических материалов по основным направлениям регулирования миграционных отношений в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации; сбор информации в субъектах Российской Федерации и оценка негативных последствий вынужденной миграции на территории Российской Федерации, выработка управленческих решений и осуществление контроля за их исполнением; по поручению Правительства РФ ведение учета граждан, пострадавших в кризисных ситуациях и имеющих право на получение компенсаций, формирование банка данных о компенсационных выплатах и подготовка предложений по совершенствованию мероприятий социальной поддержки населения в условиях вынужденной миграции, а также в

условиях кризисных ситуаций

Согласно Положению Федеральная миграционная служба: обеспечивает применение порядка предоставления статуса беженца или вынужденного переселенца, порядка предоставления политического или временного убежища; осуществляет прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, организует работу пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев; учитывает и регистрирует лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, статуса беженца или

ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 30. Ñò. 3150.

Положение «О Федеральной миграционной службе», утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 1994 г. ¹ 928 (в ред. указов Президента РФ от 21 марта 2007 г. ¹ 403, от 20 апреля 2007 г. ¹ 516, от 27 июля 2007 г. ¹ 993, от 3 марта 2008 г. ¹ 301) // СЗ РФ. 2004. ¹ 30. Ст. 3150.

вынужденного переселенца, а также лиц, получивших указанный статус, ведет статистическое наблюдение за численностью и составом этих лиц; оформляет в установленном порядке вынужденным переселенцам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, признанным беженцами или получившим временное убежище, соответствующие документы, ведет учет выданных документов; готовит предложения по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации о ежегодном приеме на их территории возможного числа лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами, либо получивших временное убежище; содействует вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории соответствующего субъекта Федерации, осуществляет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти выплату беженцам и вынужденным переселенцам пособий, обеспечивает их занятость; участвует в содействии гражданам Российской Федерации, постоянно проживающими за ее пределами, в добровольном переселении на территорию России; совместно с другими структурными подразделениями органов внутренних дел осуществляет меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции, обеспечивает иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; участвует в лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за пределами Российской Федерации, и контроле над этой деятельностью; занимается трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами; оформляет и выдает в установленном порядке подтверждения на право иностранных граждан заниматься трудовой деятельностью на территории Российской Федерации, контролирует целевое использование иностранной рабочей силы.

Особая роль в реализации функции миграционного учета принадлежит судебной власти. Это прежде всего деятельность федерального органа конституционного контроля — Конститу- ционного Суда ÐÔ, который в процессе осуществления консти- туционного правосудия подвергает оценке законодательные акты в сфере миграционного учета на предмет их соответствия Конституции РФ, правам и свободам человека и гражданина, а при разрешении конституционных дел формулирует положения, имеющие общее (нормативное) значение для всех без исключения участников миграционного процесса.

Существенна роль арбитражных судов, осуществляющих судебный надзор за законностью правоприменительных юрисдикционных решений территориальных органов Федеральной миграционной службы.

Несомненно, важная роль в механизме осуществления функции миграционного учета принадлежит органам прокурату- ðû. Прокурорский надзор — важнейший механизм обеспечения законности в данной сфере. Например, Кинешемской прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства о законности проживания и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Ивановской области в ОУФМС в Кинешемской районе. Проведенной проверкой выявлены нарушения правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. В частности, в нарушение п. 8 ст. 22 Федерального закона Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ и п. 23 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. ¹ 9 иностранные граждане и лица без гражданства ставятся на учет по месту пребывания при отсутствии обязательных условий в уведомлении о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства, в частности в ряде уведомлений о прибытии не указана цель въезда и профессия, дата въезда иностранного гражданина. Выявлены случаи постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания при отсутствии требуемых п. 23 Правил осуществления миграционного учета документов, в частности, при отсутствии миграционной карты и документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Было установлено также, что должностными лицами ОУФМС России по Ивановской области допускается регистрация иностранных граждан по месту жительства с нарушением требований ст. 15 Закона: ряд иностранных граждан зарегистрированы по месту жительства при отсутствии документов, подтверждающих право пользования жилым помещением, т.е. при отсутствии законных оснований для регистрации по месту жительства. Прокурорская проверка выявила, что в нарушение п. 11 Правил осуществления миграционного учета к заявлению о регистрации не прилагаются копии документов, подтверждающих право пользования жи-

лым помещением и документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина.

По результатам проверки прокурором города через прокуратуру Ивановской области в адрес начальника УФМС России по Ивановской области направлено представление об устранении нарушений законодательства о миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства

В механизм осуществления функции включаются институты гражданского общества. Особое значение в этой связи принадлежит неправительственным организациям. В сфере миграции к таковым в первую очередь следует отнести «Форум переселенческих организаций», «Гражданское содействие», «Московская Хельсинская группа». Примечательно, что в структуре Федеральной миграционной службы создан Общественный совет, в состав которого вошли авторитетные ученые, специалисты по проблемам демографии и миграции, представители культуры, средств массовой информации. В 2007 г. Советом были проведены три пленарных заседания, на которых рассмотрены принципы общественно-государственного и частного партнерства в сфере миграции, подготовлен ряд предложений по совершенствованию правового обеспечения деятельности территориальных органов ФМС России.

Соучастие всего комплекса государственных структур в осуществлении функции миграционного учета не исключает оценки общей результативности совокупной деятельности. Эффективность осуществляемого миграционного учета можно определить по формуле

= Îì / Çì,

ì/ó

ãäå Ý

абсолютная норма эффективности;

ì/ó —

— общее количество прибывших за определенный период вре-

мени в Российской Федерации иностранных граждан (включая и лиц без гражданства);

— общее количество зарегистрированных мигрантов за этот же

период времени.

Таким образом, общая норма эффективности осуществления функции миграционного учета определяется соотношением обще-

го количества прибывших за определенный период времени иностранных граждан и лиц без гражданства (делимое) к обще-

Частник.ru: газета деловой информации г. Иваново. 2007. URL: http://pda.chastnik.ru/

print.html?id=22280§ion=1&module=(дата обращения — 25 июня 2007 г.).

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 199 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]