Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
вающе сформулированы в Законе и не подлежат расширительному толкованию.
5. Миграционный учет при том условии, что его осуществление основывается на положениях Конституции РФ и законе
от 18 июля 2006 г. ¹ 109-ФЗ, создает особую правовую «ауру»
или социально-правовую среду, благоприятствующую как реали-
зации мигрантами предоставленного им правового статуса, выполнению Российской Федерацией международных обязательств
в данной сфере, так и обеспечению интересов российских граждан и интересов государства.
Таким образом, миграционный учет представляет собой
особую юридическую структуру (механизм), функционирование которой призвано обеспечить установление и поддержание
необходимого правового порядка во взаимоотношениях мигрантов и государства. Он в одно и то же время обеспечивает
надлежащую государственную деятельность в сфере миграционных отношений и в, то же время, служит инструментом
обеспечения прав и законных интересов мигрантов. Следовательно, при юридической оценке миграционный учет представлен разновидностью юридического процесса, специфическим набором правовых средств (правовым режимом), комплексом правовых норм в структуре российского права, а также совокупностью правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение мигрантами нового правового статуса.
Отмеченное позволяет констатировать, что в современных
условиях российской действительности миграционный учет связан с выполнением следующих функций:
• правоустановительной, заключающейся в том, что путем
официальной (государственной) констатации в установленной законом форме определенных фактов обеспечиваются необходимые важные дополнительные условия наиболее полной реализации правового статуса;
• правоохранительной, связанной с осуществлением комплек-
са специальных мер за законностью действий и фактов в
сфере осуществления миграционного учета;
• правозащитной, характеризующейся тем, что осуществление
миграционного учета является необходимым условием
обеспечения прав и интересов как иностранных граждан,
пребывающих в Российской Федерации, так и российских
граждан.
31
1.2. Субъекты миграционного учета
Понятие «мигрант» и его толкование. В социологическом значении субъектом миграционного учета выступает специальная
социальная группа, которую составляют прибывшие на территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без
гражданства. Обобщенно лица этой категории именуются ìè-
грантами. Выявить особенности миграционного учета в этой
связи возможно, лишь основываясь на понимании всей совокупности социальных и юридических признаков той категории
лиц, которую принято относить к мигрантам. Более того, несколько предваряя дальнейшее изложение, можно сказать, что
статус мигранта (в его конституционно-правовом значении) и
миграционный учет — взаимозависимые и предполагающие друг
друга понятия.
Приобретение мигрантом правового статуса, предусмотренного российским законодательством, возможно исключительно
при том условии, что это лицо с точки зрения данного законодательства «учтено». Для того чтобы лицо, прибывшее на территорию Российской Федерации, приобрело статус мигранта, оно
должно быть соответствующим образом зарегистрировано, т.е.
должно пройти миграционный учет. В конституционно-правовом смысле учет выступает тем государственно-правовым фактом, с которым связано возникновение особого правового состояния между лицом, прибывшим в Российскую Федерацию, и
государством. На этой основе официально у данного лица появляется весь комплекс прав и юридических обязанностей, объединяемых понятием правового статуса.
Таким образом, миграционный учет осуществляется в интересах как государства, так и иностранных граждан (лиц без
гражданства), прибывших на территорию Российской Федерации. Таким образом, понятие «миграционный учет» находится
в непосредственной связи с понятием статуса мигранта. В то
же время особенности миграционного учета предопределены
особенностями той или иной категории мигрантов. Отмеченное обусловливает необходимость обращение к поставленной
проблеме.
Кто бы не оценивал статус мигранта — носитель данного
статуса или правоприменительный орган — все они так ли иначе будут ориентироваться на действующее право — внутреннее и
международное.
32
В действующем российском миграционном законодательстве
отсутствует легальное определение понятия «мигрант» (равно
как и иммигранта), хотя попытки закрепить данное понятие в
законодательстве федерального уровня предпринимались. Например, в 2004 г. Государственным Советом — Хасэ Республики
Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О миграции в
Российской Федерации» ¹ 37040-3. Согласно ст. 1 под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на
новое место проживания (временное или постоянное). Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной
Правительством РФ Федеральной миграционной программе на
1
1998-2000 ãã.
Отдельные указания относительно данного понятия можно
выделить в законодательных актах, касающихся статуса иностранцев. В частности, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от
25 июля 2002 г. в дефинитивной норме закрепляет понятия
2
«иностранный гражданин» и «лицо без гражданства»
. Очевидно
можно предположить, что каждое из этих понятий является видовым по отношению к более общему (родовому) понятию, каковым является «мигрант». На этом основании, используя индуктивный метод, можно реконструировать и определение понятия «мигрант».
В самом первом приближении можно сказать, что термин
«мигрант» является производным от термина «миграция». С учетом ранее предложенного понимания термина «миграция» мигрантом может признаваться любое физическое лицо независимо от его статуса (гражданин, иностранный граждан, лицо без
гражданства), возраста и иных признаков, т.е. мигрант — это
лицо (иностранец), совершающее территориальное перемещение,
1
Постановление Правительства РФ «О Федеральной миграционной программе на
1998—2000 годы» от 10 ноября 1997 г. ¹ 1414 // СЗ РФ. 1997. ¹ 47. Ст. 5406.
2
Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином
Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (п. 1 cт. 2 Федерального закона «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации»). В п. 2 ст. 2 лицо
без гражданства определяется как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства
(подданства) иностранного государства. См.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 52. Ñò. 5110.
33
связанное с изменением им места жительства либо изменением
места пребывания на определенный установленный законом срок.
Таким образом, если миграция — это определенный вид территориального перемещения, движения населения, то в качестве
мигрантов выступают лица, совершающие территориальные перемещения. Понятно, что в данной формулировке содержатся
лишь самые общие признаки мигранта.
В современной западной литературе «мигрант» рассматри-
вается в основном в двух аспектах:
• в общем виде — как население;
• в узком виде — как эмигранты (внешняя миграция) и им-
мигранты (внутренняя миграция).
Согласно Международному демографическому словарю
ООН (французская версия) под термином «мигрант» обычно
понимаются лица, индивидуумы, принимающие решения мигрировать совершенно свободно, самостоятельно, по причинам
личного удобства и без вмешательства внешних принуждающих
факторов
1
.
Таким образом, данный термин применяется ко всем лицам, переезжающим в другой район, страну или регион в целях
улучшения материальных или социальных условий жизни и
создания лучших перспектив для себя или своей семьи. Отсюда
субъектом права является мигрант, т.е. физическое лицо, индивидуум, человек, сменивший свое место жительства временно или постоянно поселившийся в другой стране или в своей
же, но в другом регионе, в соответствии с национальным миграционным законодательством.
Что касается общего понятия «мигрант» (родового по отношению к его разнообразным видам) в международном праве
(равно как и в российской правовой системе), то его однозначная интерпретация с указанием юридически определенных признаков все же отсутствует. В международных правовых документах используются термины «беженец», «лицо, перемещенное
внутри страны». В то же время некоторые нормативные признаки в такого рода актах все же определены. Так, в рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является Со-
1
Ñì.: Dictionnaire demographique multilingue. Volume fransaise. Deuxeme edition
preparee par Lois Henry. Liege.: Ordina editions, 1981. P. 105—106.
34
глашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г.
1
Однако данное Соглашение определяет лишь одну из категорий
лиц, входящих в понятие «мигрант», — категорию трудящихсямигрантов, т.е. лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.
Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие
«мигрант» является родовым и включает в себя все категории
лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне
зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Такое же определение использовано и в
Постановлении Правительства Москвы «О Концепции демографического развития города Москвы» от 28 июня 2005 г.
¹ 482-ПП.
Данный подход вряд ли можно признать приемлемым. Само
понятие «миграция» не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется «вне зависимости от пространственных границ»
2
. Получается, что мигрантом является
всякое лицо, осуществляющее любое перемещение. Очевидно,
что для социологических целей понятие «мигрант» в широком
смысле охватывает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Если же указанное понятие принимается с
целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, данное определение, видимо,
требует уточнения, введения дополнительных критериев, например, таких, как пересечение территориальных границ и смена места жительства.
Следует согласиться с точкой зрения ученых, что не каждое лицо, пользующееся правом на свободу передвижения, в
то же время может быть признано в качестве мигранта. Это
связано с тем, что, во-первых, переселенец (мигрант) покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных либо административных). Не случайно Закон о правовом положении
1
Федеральный закон «О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области
трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» от 24 апреля
1995 г. ¹ 47-ФЗ // СЗ РФ. 1995. ¹ 17. Ст. 1457.
2
Хабриева Т.Я., Хамчиев Б.Б., Андриченко Л.В., Васильев В.А., Елеонский В.О.,
Туляков В.В. Юридический справочник мигранта. М., 2002. С. 5.
35
иностранных граждан закрепляет необходимость регистрации
граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае,
если гражданин не меняет место жительства или меняет его,
не пересекая границы1.
Обращение к зарубежному опыту позволяет указать на òðè
основных критерия, применяемых для определения мигрантов:
• место рождения;
• гражданство;
• место проживания.
В ряде стран понятие «мигрант» связывается исключительно с понятием гражданства. Так, в Канаде под термином «иностранец» понимается лицо, не имеющее канадского гражданства и не являющееся постоянным жителем (мигрантом). Во
французском миграционном законодательстве мигрантом считается иностранец — лицо, которое не имеет французского
подданства, обладает гражданством другого государства либо
не имеет вообще никакого гражданства (апатрид), приехавшее
во Францию с целью обустройства на длительный и (или)
краткий период времени. Закон Соединенного Королевства «О
гражданстве, иммиграции и политическом убежище» 2002 г.
закрепил понятие мигранта как иностранного лица, не имеющего гражданства Великобритании.
В законодательстве США термин «мигрант» употребляется в
отношении каждого иностранца, кроме определенных групп
иностранцев, включающих: послов, государственных министров, дипломатов, других официальных лиц и служащих, аккредитованных в США, членов их семей и нанятых ими служащих
и слуг; лиц, имеющих постоянное место жительства в другом
государстве и посещающих США временно по делам, с целью
отдыха, с целью обучения в конкретном учебном заведении, на
время выполнения своих служебных обязанностей; членов
экипажа морского или воздушного судна; лиц, имеющих право
на въезд в США в соответствии с положениями договора о
торговле и судоходстве между США и иностранным государством, гражданами которого они являются, их супругов и детей;
представителей иностранного государства, которые являются
членами международной организации, членов их семей, со-
1
Ñì.: Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития
миграционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского
права. 2004. ¹ 3. С. 6.
36
трудников международных организаций, слуг и служащих таких представителей; лиц, имеющих постоянное место жительство в зарубежном государстве и являющихся деятелями науки,
лидерами в области специализированных знаний, прибывающих временно в США для преподавания, проведения инструктажа, исследований и консультаций, а также их супругов и детей; лиц, являющихся женихом (невестой) гражданина США,
которые въезжают в США для заключения действительного
1
брака в пределах 90 дней после въезда и др.
Более редким, но также используемым критерием является
этническая принадлежность. Среди главных недостатков данного критерия следует назвать субъективность, а также сложность
в определении. Для таких многонациональных государств, как
Россия, использование этнического критерия, как представляется, не является целесообразным и не вполне согласуется с конституционными установлениями. Поскольку в соответствии с
ч. 1 ст. 26 Конституции РФ определение и указание национальной принадлежности является правом, а не обязанностью, то в
случае отказа лица от определения своей национальной принадлежности признать его мигрантом по указанному критерию будет невозможно.
Классификация мигрантов. Соответственно различным основаниям принято классифицировать мигрантов на определенные
категории (группы, классы). Такое подразделение имеет важное
не только научное, но и практическое значение. Именно с той
или иной категорией мигрантов связан определенный объем их
прав, свобод и обязанностей. Этим обстоятельством обусловлены и особенности осуществления миграционного учета.
Одна из первых российских классификаций мигрантов была
предусмотрена федеральной Миграционной программой, утвер-
2
жденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. ¹ 1668
.
В соответствии с Указом в миграционном потоке выделялось
шесть категорий субъектов миграции: субъекты внешней миграции; субъекты вынужденной миграции; субъекты внутренней
социально-экономической миграции; субъекты незаконной миграции; лица, в отношении которых применяются ограничения
на право въезда и пребывания в Российской Федерации; субъекты внешней трудовой миграции. Приведенная в Указе классификация с некоторыми уточнениями была положена в основу
утвержденной Постановлением Правительства Российской Фе-
1
См. ст. 101 Закона об иммиграции и гражданстве США 1992 г. URL:
http://www.acheckler.com/pages/1996_law.php (дата обращения — 19 ноября 2006 г.).
2
ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 18. Ñò. 2065.
37
дерации «О Федеральной миграционной программе на 1998—
1
2000 годы» от 10 ноября 1997 г. ¹ 1414
.
В документах ООН выделяется пять основных категорий меж-
2
дународных мигрантов
. К таковым относят иностранцев, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения, воссоединения или создания семьи, работы, это также иммигранты, иностранцы, которым разрешено пребывание по гуманитарным причинам.
В специальной литературе в качестве расширенного варианта
предлагается выделять две основные укрупненные группы международных мигрантов: прибывающие и выбывающие. В каждую
из этих групп включается десять следующих категорий: безвозвратные мигранты; долгосрочные или постоянные мигранты;
мигранты-сезонники, приграничные рабочие, циркулярные мигранты; нелегальные мигранты; вынужденные мигранты; дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные), кочевники, паломники, туристы и экскурсанты. При этом
к долгосрочным мигрантам относятся трудящиеся мигранты,
студенты, стажеры, иждивенцы и т.д. В число вынужденных мигрантов включаются беженцы, лица, ищущие убежище, «гуманитарные» мигранты. Примером циркулярных мигрантов являются
«бизнес-мигранты» и «челночные» мигранты.
Приведенная классификация международных мигрантов
3
признана на сегодняшний день одной из наиболее полных
.
В зависимости от характера территориального (географического) перемещения населения правомерно вести речь о «внешних» (международных) и «внутренних» мигрантах. В связи с
этим важно определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом.
1
СЗ РФ. 1997. ¹ 47. Ст. 5046. В данной программе понятие «субъект миграции»
было заменено понятием «мигрант». По аналогии были сохранены шесть категорий
мигрантов. Категория «субъекты внутренней социально-экономической миграции»
заменена на «субъекты внутренней миграции», в число которых были дополнительно
включены лица, не имеющие законных оснований для пребывания на территории
Российской Федерации и осуществляющие перемещения по ней. Кроме того, был
расширен круг лиц, в отношении которых применяется ограничение на въезд и пребывание в Российской Федерации, а также лиц, подпадающих под категорию иммигрантов. Следует отметить, что в настоящее время применяется множество подходов
для определения понятия «иммигрант», но наиболее распространенными являются
следующие: лица, рожденные за границей (имеющие обычное место в данной стране, но родившееся за пределами этой страны) и иностранцы — лица, имеющие место жительства в данной стране, но не являющиеся ее гражданами.
2
Ñì.: Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999. С. 46.
3
Òàì æå. Ñ. 47.
38
Äëÿ международных мигрантов такой будет внешняя граница
конкретного государства. По отношению к внутренним мигран-
òàì в рекомендациях ООН предлагается использовать следующий подход: внутренние мигранты — лица, которые обычно
проживают в какой-то конкретной географической зоне страны
и которые ранее проживали в другой географической зоне, при
этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления
1
.
Тем не менее применительно к России речь должна вестись
скорее о границах муниципального образования, чем о наименьшей административно-территориальной единице. Внутри
каждой из этих групп существует свое подразделение. Так, международные мигранты могут подразделяться в зависимости от
страны их гражданской принадлежности. Такое деление позволяет иметь полное представление относительно «географии»
прибывших на территорию России иностранных граждан.
Исходя из признака добровольности (в некоторых источниках — мотивов миграции) принципиально важным является выделение категории вынужденных мигрантов. В их число принято
включать беженцев, лиц, ходатайствующих о признании беженцами, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежище и
лиц, его получивших. В этой связи нужно отметить весьма распространенную точку зрения, согласно которой «беженец» и
«вынужденный переселенец» — специальные правовые статусы
по отношению к общему правовому статусу мигранта; с их реальным обретением правоотношения миграции прекращаются,
возникают иные правоотношения
2
. Предлагается также к категории вынужденных мигрантов отнести экологических мигрантов — лиц, осуществляющих перемещение вследствие стихийных бедствий и техногенных катастроф. В то же время считается
ошибочным отнесение к числу вынужденных мигрантов так называемых экономических беженцев (В.А. Ионцев).
В зависимости от соблюдения установленного порядка перемещения всех мигрантов подразделяют на легальных и нелегаль-
íûõ. При этом в категорию нелегальных мигрантов следует включить лиц, въехавших на территорию государства с соблюдением
1
Ñì.: Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. ООН, 2006 (пункт 371) URL:
http://www. unece. org/stats/publication/CES 2010 Census Recomtndtions Russian.pdf. (дата обращения — 19 ноября 2006 г.).
2
Ñì.: Миграция, права человека и экономическая безопасность современной
России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. статей / Под ред.
В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 49.
39
установленных правил въезда, однако проживающих на незаконных основаниях.
Понятно, что, как и для других, стран принимающих мигрантов, для России весьма актуальна проблема борьбы с незаконной
миграцией. Ее масштабы продолжают оставаться значительными.
По существующим данным, значительное число мигрантов находится в теневом секторе, базируясь преимущественно не на крупных производствах, а у индивидуалов (физических лиц, использующих иностранных граждан без составления трудовых договоров). Они, как следует из компетентных источников, работают
нянями, сторожами, садовниками и, по примерным оценкам, составляют 30—40% всех трудовых мигрантов
1
. Хотелось бы напомнить, что, по экспертным оценкам, еще недавно на одного официально работающего иностранца приходилось десять незаконно
работающих иммигрантов
2
. А по прогнозам Росстата, уже к
2010 г. их число может вырасти до 19 млн.
1
Ñì.: К. Ромодановский. Труд иностранцев — под четкий контроль // Земляки.
2007. ¹ 12. Ñ. 65.
2
С начала 2007 г. были приняты некоторые нормативные правовые документы,
дающие сотрудникам ФМС России дополнительный организационный и правовой инструментарий противодействия незаконной миграции. К ним относятся:
Приказ ФМС России от «Об утверждении Регламента проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской
Федерации территориальными органами Федеральной миграционной службы» от
16 января 2007 г.; Приказ Федеральной службы по труду и занятости и ФМС
России «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по
труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных
органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой
деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации»
от 3 апреля 2007 г. На завершающей стадии разработки находятся приказы о
регламентации совместной деятельности между ФМС России и Роспотребнадзором, ФНС России и Росздравнадзором при проведении совместных мероприятий по контролю за миграционными процессами. Это позволит решить несколько задач. Во-первых, практика противодействия незаконной миграции показала,
что гораздо эффективнее действуют точечные меры экономического характера в
отношении работодателей, чем массовые мероприятия по проверке паспортновизового режима среди мигрантов. Благодаря принятым законодательным актам
у миграционной службы расширился правовой арсенал средств, применяемых к
нарушителям миграционного законодательства. Новый правовой инструмент —
такое административное наказание, как административное приостановление
деятельности. Во-вторых, комплексный характер влияния миграции на социально-экономическое развитие государства ставит вопрос о совершенствовании
механизмов координации деятельности различных ведомств при осуществлении
мероприятий по противодействию незаконной миграции и использованию
иностранной рабочей силы без соответствующего правового оформления
(см.: Добыш М. Миграционные отношения: практика правоприменения // Законность. 2008. ¹ 4. С. 11).
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]