Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 67 / 197 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

ральные законы «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. сийской Федерации» 2002 г.

, «О правовом положении иностранных граждан в Рос-

, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”» 2003 г.

, «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» 2006 г. и др.

В системе законодательных актов, регулирующих вопросы ми-

грационного учета, особое значение имеет введение в действие Фе-

дерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Основная его цель,

по мнению одного из его авторов, председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигина, — обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства

. Закон развивает базовые положения, зафиксированные в ст. 27 Конституции РФ, о праве каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах территории нашей страны, а также содержащуюся в ст. 62 Конституции РФ норму о равных правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства вместе с гражданами России (кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации).

Принятие данного Федерального закона направлено на установление более эффективной системы управления миграционными процессами, сокращения нелегальной иммиграции, и в то же время на существенное повышение уровня конституционноправовых гарантий прав иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации.

К наиболее важным положениям данного Закона принято относить:

1) общий уведомительный характер вводимого миграционно-

го учета иностранных граждан и лиц без гражданства, за исклю-

ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 22. Ñò. 2031.

ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 30. Ñò. 3032.

ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 41. Ñò. 4673.

Плигин В. Людей привлекает в Россию ее динамичное развитие. URL: http://

wwwinfo@vremya.ru. (дата обращения — 15 марта 2006 г.).

чением отдельных случаев, прямо указанных в федеральных конституционных законах и федеральных законах; представляется, что уже в названии Закона термин «учет» свидетельствует о желании подчеркнуть лишь удостоверительное предназначение данного режима;

2) замену ранее действовавшей обязательной регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания более облегченным правовым режимом — учетом указанных граждан и лиц по месту пребывания;

3) возможность учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания не только в жилом, но и в нежилом помещении;

4) значительно более четкую, по сравнению с прежним законодательством, регламентацию возможностей иностранных граждан и лиц без гражданства на совершение отдельных действий, связанных с осуществлением миграционного учета, и более четкое определение их прав и обязанностей при осуществлении такого учета;

5) введение упрощенных процедур об уведомлении о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания на территории Российской Федерации, в частности, посредством установления возможности направлении такого уведомления через принимающую организацию по почте, а также с использованием в предусмотренных Законом случаях, входящих в состав сети электросвязи средств связи.

Наличие приведенных новелл позволяет сделать вывод о ëè- берализации правового режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране. В результате этого предусмотрен переход от разрешительной регистрации к уведомительному учету мигрантов. Жесткому административно-правовому способу регулирования, имевшему разрешительный характер, Закон предпочел «мягкие» средства правового регулирования, вследствие чего повысилась прозрачность миграционных потоков, а государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции. Закон позволил снять излишние административные барьеры для тех специалистов, в притоке которых наша страна наиболее остро нуждается. Наряду с этим органы государственной власти получают достоверную статистику о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан и, как результат, новые возможности оздоровления миграционной и демографической

ситуации в стране. В целом в Законе заложен значительный потенциал для улучшения ситуации в сфере государственного регулирования миграционных процессов.

Упрощение процедуры учета позволило увеличить количество граждан, подлежащих ей. Подтверждением служат статистические данные. В период с 15 января по 1 июня 2007 г. на миграционный учет по месту пребывания в России поставлено более 2,3 млн иностранных граждан. За аналогичный период 2006 г. зарегистрировано по месту пребывания почти на 1 млн

человек меньше

. По данным ФМС России, в 2008 г. на миграционный учет в России было поставлено более 9,1 млн иностранных граждан и лиц без гражданства, что на 16,7% превышает показатели 2007 г. При этом более 1,7 млн иностранцев, т.е. каждый пятый иммигрант, поставлены на учет на основании

почтовых уведомлений

. Однако показатели первой половины 2009 г. на 17,7% меньше, чем аналогичные показатели прошлого года (АППГ), т.е. на миграционный учет поставлено 1,91 млн

человек вместо 2,32 млн

. Полагаем, что данные показатели никак не свидетельствуют о нерезультативности упрощения процедуры учета, а, скорее всего, связаны с мировым финансовоэкономическим кризисом, следовательно, с сокращением количества разрешений на работу иностранным граждан (на 30% по сравнению с АППГ) и соответственно с сокращением количества иностранных граждан, прибывающих на территорию страны (на 5% меньше по сравнению с АППГ), что и влияет на итоговые показатели по постановке на миграционный учет.

В то же время, по утверждению исследователей, Закон не снимает остроты проблем миграционных процессов. Исходя из его содержания, можно сделать вывод о том, что предметом его регулирования являются отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений мигрантов, т.е. деятельность по

Добыш М. Миграционные отношения: практика правоприменения // Закон-

ность. 2008. ¹ 4. С. 37.

Выступление директора ФМС России Константина Ромодановского на заседании расширенной коллегии Федеральной миграционной службы. 31 января 2008 г. // fms.gov.ru: официальный сайт ФМС России. URL: http: // www. fms.gov.ru/press/publications/ news_detail.php?ID=9792. 13.02.08 (дата обращения — 26 января 2009 г.).

А. Кузнецов «Сети закона прочны» // fms.gov.ru: официальный сайт ФМС России. URL: http: // www. fms.gov.ru/press/publications/ news_detail.php?ID=9792.

13.02.08. (дата обращения — 25 августа 2009 г.).

фиксации и обобщению сведений. Иными словами, данный Закон выполняет статистико-информационную функцию, а вопросы материальных и организационных гарантий основных прав мигрантов остаются вне сферы его действия. В связи с этим следует согласиться с мнением относительно целесообразности принятия федерального закона «Об основах регулирования миграционных процессов в Российской Федерации», в соответствии с которым строилась бы государственная концепция регулирования миграционных процессов. Новый закон должен определить основные направления государственной миграционной политики, установить компетенцию в сфере миграции соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотреть механизм их взаимодействия, а также ввести институт ответственности за неисполнение должностными лицами указанных органов своих

полномочий

Одновременно с принятием Закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые зако-

нодательные акты Российской Федерации”»

. В соответствии с внесенными изменениями из Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» исключаются главы III и IV, регулирующие регистрацию иностранных граждан и учет временно пребывающих и проживающих в России иностранцев. Вместо них с 2007 г. действует Федеральный закон о миграционном учете.

Кроме того, изменения, внесенные в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», коснулись и других вопросов, регламентирующих конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации в свете миграционных процессов.

1. Предоставлены правовые преференции гражданам государств,

с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о вза-

Перков А.А. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути

их решения // Журнал российского права. 2007. ¹ 10. С. 146.

Теплов С. Миграция. Выход из тени // Население и общество. 2007. ¹ 307.

Ñ. 98.

имных безвизовых поездках. Иными словами, внесенные изменения рассчитаны в первую очередь на граждан государств — участников СНГ, составляющих самое значительное число как законных, так и нелегальных иммигрантов.

2. В законе закреплены положения, что его исполнение наряду с другими вопросами миграции перемещается из органов внутренних дел в специализированные органы, осуществляющие «правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции», т.е. в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции и его территориальные подразделения.

3. Устанавливаются упрощенные процедуры выдачи разрешений на временное проживание и разрешений на работу в России иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.

Процедура легализации таких «безвизовых» иностранцев относительно проста. Каждый иностранец из «льготной» категории вправе обратиться в территориальный орган миграции с заявлением о выдаче ему разрешения на временное проживание. Отказ в приеме такого заявления не допускается, если при этом сданы все предусмотренные законом документы (только необходимые — документ, удостоверяющий личность, миграционная карта, квитанция об уплате госпошлины). Уже после подачи заявления в течение месяца иностранец обязан дополнительно представить миграции документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (их перечень утверждается Правительством РФ), а также сертификат об отсутствии у него ВИЧ-инфекции. Затем, в течение года со дня въезда иностранца в Российской Федерации, представляется уведомление о его постановке на учет в налоговом органе. Оговорено, что срок представления указанных документов может быть продлен руководителем территориального органа миграции при наличии документально подтвержденных уважительных причин. Одновременно служба миграции запрашивает сведения о заявителе в ФСБ, налоговом органе, органе здравоохранения. После чего, не позднее чем через 60 суток, должно быть выдано разрешение на временное проживание на срок до трех лет. Отказ возможен по основаниям, ранее установленным ст. 7 Закона.

4. Принципиально меняется значение миграционной карты, êî-

торая становится не только средством контроля за временно

пребывающими в России иностранцами, но и документом, подтверждающим право иностранного гражданина или лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, в том числе в период рассмотрения поданных им документов для получения разрешения на временное проживание.

5. Введено право работодателей привлекать и использовать

для осуществления трудовой деятельности указанную льготную категорию иностранных граждан не в разрешительном, как дело обстояло раньше, а в уведомительном порядке («с обязательным

уведомлением о таком привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации»).

6. Иностранцу, прибывшему в Российскую Федерацию в по-

рядке, не требующем получения визы, не может быть аннулиро-

вано разрешение на временное проживание, если он в течение трех лет со дня въезда не имеет в России жилого помещения. Ýòî ïðà-

вило сохраняет силу для иных категорий иностранцев.

7. Меняются требования к выезду из России иностранцев, чей

срок временного проживания в связи с прекращением действия визы истек. Если по первоначальной редакции Закона лицо без рос-

сийского гражданства обязано выехать из Российской Федерации при условии, что им не получено разрешение на продление срока временного пребывания или разрешение на временное проживание, то по новому Закону ему также может быть продлен срок действия визы либо выдана новая виза.

8. Достаточно демократичным следует считать зафиксиро-

ванное в Законе право иностранца и лица без гражданства îá-

жаловать решение об отказе в выдаче разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного разрешения в федеральный миграционный орган или в суд. На такое обжалование

лицу дается три рабочих дня со дня получения уведомления о принятии соответствующего решения. В период рассмотрения жалобы иностранец не утрачивает право на временное пребывание в Российской Федерации. Кроме того, иностранным гражданином, прибывшим в Россию в безвизовом порядке, может быть обжалован.

9. Согласно введенному в Закон положению в случае адми-

нистративного выдворения иностранного гражданина, осущест-

вляющего трудовую деятельность в России без разрешения на работу, бюджетные средства, затраченные на обеспечение его вы-

езда, подлежат взысканию в судебном порядке с работодателя или заказчика работ (услуг), привлекших использовавших труд нелегала

(ñò. 18).

Вместе с тем при общей направленности на упрощение режима пребывания некоторой части иностранных граждан в Российской Федерации вызывает принципиальные возражение снижение законных гарантий прав человека при регулировании этих важнейших для их обеспечения отношений. Закон ставит во главу угла экономические интересы, рынок труда, мобильность управления миграционными трудовыми массами, игнорируя права человека. Вследствие этого вместо пусть более или менее строгих, но определенных Законом правил вводится оперативное правительственное распределение мигрантов, в которых законодатель в упор не желает видеть людей, рассчитывающих на определенность, предсказуемость и твердую правовую основу своих отношений с российским государством.

Правительство РФ согласно ст. 5 Закона получает полномочия в том, чтобы как увеличивать законодательно установленный 90-дневный срок пребывания иностранцев в Российской Федерации (до 180 дней), так и сокращать его в дискреционном порядке. Возможность увеличения продолжительности срока улучшает положение граждан, что сомнений не вызывает, равно как вполне приемлемо право Правительства РФ при общем запрете иностранному гражданину осуществлять трудовую деятельность за пределами места, определенного разрешением субъекта РФ, устанавливать случаи, когда с учетом особенностей региональных экономических связей иностранцам может быть разрешено работать на межрегиональном уровне. Однако уменьшение установленного законом срока пребывания оперативными решениями исполнительной власти не может быть признано приемлемым, хотя именно такой, упрощенный, механизм регулирования введен рассматриваемым Законом.

Как вытекает из Закона, права иностранного гражданина обусловливаются и постоянно меняющейся экономической конъюнктурой, и политической целесообразностью: срок пребывания может быть сокращен «в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоуст-

ройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства». При этом такие решения Правительство РФ может принимать применительно к территории одного или нескольких субъектов РФ, равно как «в отношении отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан», т.е. дискриминируя иностранцев по принципу их гражданства — украинского, например, или грузинского1.

Статьей 18 Закона предусмотрена возможность утверждения Правительством РФ квот на выдачу разрешений на работу и для иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы (для прочих иностранцев установление таких квот остается его обязанностью). При этом ограничения для «безвизовых» иностранцев могут вводиться на территории как одного или нескольких субъектов РФ, так и всей страны. Квоты могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения. Однако возможности Правительства РФ наделять иностранных граждан разным объемом прав в зависимости от страны происхождения, на наш взгляд, дискриминационны.

Все это вполне вписывается в концепцию Закона, не признающего безусловного права иностранцев, в том числе граждан стран СНГ, на труд. Такой подход в корне противоречит Европейской социальной хартии (ее Россия не ратифицировала) и Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств, принятой Межпарламентской Ассамблеей СНГ 29 октября 1994 г., которая имеет для российской юридической системы преимущественную правовую силу. Согласно ей граждане подписавших ее государств имеют равные права на труд, приносящий им доход и связанный с удовлетворением их личных и общественных потребностей, на территории любого государства СНГ. Хартией также провозглашается максимальное равноправие мигрантов в социально-трудовой области с гражданами принимающих государств.

По мнению исследователей проблемы, принятие Закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» является частью системы мер,

Левинсон Ë. Относительное смягчение правил // Ежемесячный бюллетень неправительственных организаций «Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ». 100-й выпуск (обзор за весеннюю сессию 2006 г. Ч. 1). М., 2006. С. 8—15.

предполагающих создание современного инструментария целенаправленной миграционной политики, конечной целью которой будет формирование в стране оптимальной миграционной ситуации, в наибольшей степени способствующей реализации интересов Российской Федерации и ее граждан. Этот Закон вводит совершенно новые способы регулирования миграционного учета иностранных граждан и апатридов в России и является достаточно либеральным для иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.

Для регулирования учета миграционных перемещений российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства характерно наличие большого массива подзаконных нормативных актов, среди которых есть и постановления Правительства РФ, а также множество ведомственных актов1. Такие

К ним прежде всего относятся следующие постановления Правительства РФ: «О порядке предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» от 24 марта 2003 г. ¹ 167; «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 6 апреля 2005 г. ¹ 186; «О государственной информационной системе миграционного учета» от 14 февраля 2007 г. ¹ 94; «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15 января 2007 г. ¹ 9; «Об утверждении правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации» от 17 января 2007 г. ¹ 21.

Это также ряд актов федеральных министерств и ведомств: приказ МВД России, МИД России, Министерство транспорта Российской Федерации, МПС, Государственного таможенного комитета, Федеральной пограничной службы Российской Федерации «О введении в действие миграционных карт» от 11 ноября 2002 г.; Постановление Правительства Российской Федерации «О миграционной карте» от 16 августа 2004 г. ¹ 413; приказ МВД России «Об утверждении инструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации» от 21 ноября 2002 г.; Правила расхода средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны. К числу обозначенных актов следует также отнести: положения о выдаче разрешений на временное проживание в Российской Федерации и определении объема соответствующих квот, порядка выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство; приказ МВД России, Министерства экономического развития и торговли России, ФСБ России, МИД России, Министерства информационных технологий и связи России «О введении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно проживающих в Российской Федерации» от 10 марта 2006 г.; приказ ФМС России «О мероприятиях, связанных с порядком признания лиц вынужденными переселенцами, их учета и переучета» от 31 марта 1997 г. ¹ 19.

акты, издаваемые различными нормотворческими органами, как правило, плохо согласуются друг с другом, не способствуют определенности в сфере регулируемых отношений, создают дополнительные затруднения как для того круга лиц, на которых они рассчитаны, так и для правоприменительных органов. Проблема, на наш взгляд, могла бы быть решена использованием так называемого «пакетного» принципа правового регулирования.

Весьма важным компонентом правовой основы миграционного учета является судебная практика, особенно высшего органа конституционного контроля страны, т.е. Конституционного Суда РФ, в том числе принимаемые им судебно-правовые акты общего значения. «Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности», — говорится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 1996 г.1

Значительная роль в правовом регулировании в сфере осуществления миграционного учета принадлежит решениям арбитражных судов, к подсудности которых отнесено рассмотрение юридических споров между юридическими лицами, выступающими в качестве принимающей стороны и органами Федеральной миграционной службы. Изучение арбитражной судебной практики по данной категории дел позволяет сделать некоторые обобщения:

1) споры возникают в основном из-за неопределенности в вопросе о сроках постановки прибывших в Российскую Федерацию иностранцев, категории лиц, подлежащих учету, начале исчисления срока постановки на учет и др.;

2) судебная практика отличается противоречивостью — каждое второе из изученных дел характеризуется тем, что апелляционные инстанции арбитражных судов выносили решения в пользу заявителей (юридических лиц, выступающих в качестве принимающей стороны), в то время как окончательное решение федерального арбитражного суда (кассационной инстанции) выносилось в пользу юрисдикционного органа — структур Федеральной миграционной службы;

Постановление по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы от 4 апреля 1996 г. ¹ 9-П // СЗ РФ. 1996. ¹ 16. Ст. 1909.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 67 / 197 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]