Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
В зависимости от времени пребывания на территории Российской Федерации все мигранты могут быть подразделены на
прибывших:
1) на непродолжительное время;
2) для временного проживания;
3) на постоянное место жительства.
В новейшей литературе весьма распространенной является
точка зрения, что лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных или безвозвратных перемещений.
Так, предлагается считать мигрантом лицо, совершившее перемещение через границы и внутри государства, связанное со
сменой места жительства на продолжительный срок (не менее
1
одного года)
. Очевидно, что предложенное определение не распространяется на мигрантов, осуществляющих краткосрочное
перемещение.
Применение в определении указанного срока обусловлено ре-
2
комендациями ООН для проведения переписи населения
. В то
же время лицо может быть фактически признано мигрантом (например, беженцем, трудящимся-мигрантом) до истечения одного
года с момента перемещения. На практике будет сложно доказать
безвозвратный характер перемещения, поскольку первоначально
заявленное намерение мигранта остаться в конкретном месте носит субъективный характер и по различным причинам может
быть впоследствии изменено. Скорее, речь должна идти о выделении группы мигрантов, желающих получить гражданство страны пребывания и подтверждающих свое желание, например, подачей необходимых для этого документов.
Предлагаемое деление мигрантов в зависимости от срока
проживания на территории определенного государства на краткосрочных и постоянных необходимо для того, чтобы дифференцировать объем прав и обязанностей, составляющий правовой статус мигранта.
Применительно к современной российской действительности все мигранты могут быть классифицированы на лиц:
1) с определенным статусом;
2) с неопределенным статусом.
1
Ñì.: Паньшин А.И. Миграция и стабильность в современной России: механиз-
мы взаимодействия: Дис. … канд. социолог. наук. М., 2005. С. 23.
2
Recommendations on statistics of international migration. New York: United Na-
tions, 1980.
41
По официальным данным, общий объем иностранных граждан, ежегодно прибывающих в Российскую Федерацию, со-
1
ставляет примерно 21—23 млн (80% из них — граждане СНГ)
.
В 2006 г. в Российской Федерации работало 10,2 млн граждан
других государств с неурегулированным правовым статусом, т.е.
не имеющих законных оснований для нахождения и трудовой
2
деятельности на территории Российской Федерации
. В России
проживает от 10 до 15 млн иностранцев, не прошедших проце-
3
дуру регистрации
. Это фактически иностранные граждане и
лица без гражданства с неурегулированным правовым статусом,
т.е. не имеющие законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации.
Значительный удельный вес в общем массиве мигрантов
составляют трудящиеся-мигранты. По данным исследования,
проведенного Международным фондом сельскохозяйственного
развития и Межамериканским банком развития, Россия является европейским лидером по масштабам трудовой миграции:
4
на ее долю приходится 48% общего числа мигрантов
. По итогам 2007 г. число иностранных граждан, имеющих право работать законно, возросло в 4 раза, а количество выданных разрешений на работу превысило 2,1 млн
5
. В 2008 г. 2 720 819 мигрантов получили разрешения на работу в России — это на 4,9%
меньше, чем в 2007 г., подобное снижение количества выданных
разрешений на работу связано с возникшими в середине прошлого года затруднениями в правоприменительной практике,
обусловленными недостаточностью выделенной квоты на выда-
6
чу соответствующих документов
.
Обращает на себя внимание ситуация, сложившаяся с выде-
ленной квотой. Существенно упростились процедуры получения
1
Ñì.: Стенограмма парламентских слушаний «Миграционная политика и связи
с соотечественниками» 4 декабря 2006 г. // council.gov.ru: официальный сайт
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации URL:
http://www.council.gov.ru/ files/parliament_attend (дата обращения — 10 декабря
2006 г.).
2
Òàì æå.
3
Ñì.: Портал «Права человека в России». URL: http://www.hro.org/refugees/20.php
(дата обращения — 12 января 2007 г.).
4
Ñì.: Ромодановский К. Указ. раб.
5
Òàì æå. Ñ. 44.
6
Ñì.: Выступление заместителя директора ФМС России А.Е. Кузнецова на в
пресс-конференции: «Деятельность ФМС России в условиях финансового кризиса» fms.gov.ru: официальный сайт Федеральной миграционной службы. URL:
http://www. fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=9792 (дата обращения —
12 февраля 2009 г.).
42
разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы и
на временное проживание. В рамках этой же логики планировалось отменить и квоты на получение разрешения на временное
проживание и на трудовую деятельность для иностранных граждан, прибывших в безвизовом порядке. Однако в январе 2007 г.,
т.е. еще до вступления нового Закона в силу, Федеральное Собрание РФ приняло новые поправки к Федеральному закону
«О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» от 25 июля 2002 г., восстановившие в полном объеме систему квотирования. К моменту принятия этих неожиданных поправок региональная и федеральная квоты на получение
разрешения на временное проживание и на трудовую деятельность были уже определены, причем с учетом только иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию в визовом порядке. Общая квота на 2007 г. в итоге составила всего
около 53 тыс. человек и была вполне предсказуемо исчерпана
уже в самом начале года. Попытки субъектов Федерации добиться увеличения своих квот закончились неудачей.
Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 г., впечатление таково,
что части работодателей и «сочувствующих» им должностных
лиц государства не по душе упрощение процедуры легализации
иностранных работников. Рабский, по сути дела, труд бесправных нелегальных иммигрантов обходится много дешевле. Отсюда бюрократические препоны, демагогия, эксплуатирующая далеко не лучшие стереотипы общественного сознания. Нередко
приходится, например, сталкиваться с утверждением о том, что
преступность в среде иностранных работников непрерывно возрастает и поэтому, дескать, уведомительный порядок их регистрации неприемлем. Подобные утверждения не соответствуют
действительности и противоречат элементарной логике
1
.
Иммигранты и иммиграция. Среди всей массы мигрантов выделяется группа иностранных граждан (лиц без гражданства),
которая прибывает в страну иммиграции с намерением «осесть»
там на постоянное жительство. Эту категорию мигрантов можно
обозначить понятием «иммигранты».
Унифицированного подхода к пониманию данного понятия как в международном законодательстве, так и националь-
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007
год // Российская газета. 2008. 14 марта.
43
ном праве самых различных стран нет. Так, в Германии иммигрантами считаются «лица, пересекающие границу с намерением устроиться в стране» (базовым является понятие
«иностранец», что подтверждает ориентированность миграционной политики на временное пребывания иностранцев на
своих территориях на основании визы или вида на жительства, а не на постоянную миграцию с последующей сменой
гражданства), в Японии — «национальные граждане и иностранцы, приезжающие из-за границы», в США — «иностранцы, допущенные на законных основаниях с целью по-
1
стоянного проживания в стране»
. В Канаде иммигрант трактуется как постоянный житель (permanent residents — с целью
дальнейшей натурализации), а неиммигрантом признается
лицо, временно пребывающее на территории государства.
Противоречиво законодательство государств — членов СНГ
по данному вопросу. Так, в ст. 3 Закона Республики Беларусь
«Об иммиграции» от 29 декабря 1998 г. ¹ 224-3 под иммиграцией понимается въезд иностранцев в Республику Беларусь на
постоянное жительство, а понятием иммигранта обозначается
2
иностранец, постоянно проживающий в Республике Беларусь
.
В то же время согласно ст. 1 Закона Республики Казахстан «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. ¹ 204-1 иммиграция
определяется как въезд иностранцев или лиц без гражданства в
Республику Казахстан для временного или постоянного проживания, а иммигрант — как физическое лицо, являющееся иностранцем или лицом без гражданства, прибывшее в Республику
3
Казахстан для временного или постоянного проживания
. Точно
так же определяется значение понятий «иммиграция» и «иммигрант» в ст. 3 Закона Азербайджанской Республики «Об имми-
4
грации» от 15 марта 1999 г.
Можно предположить, что, если иммиграция представляет
собой въезд в страну на временное или постоянное жительство
граждан других государств, то иммигранты — это граждане одного государства, поселяющиеся постоянно или на длительное вре-
1
Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации /
Под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина. М., 2006. С. 152.
2
Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1999. ¹ 3 (293). Ст. 35.
3
Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. ¹ 24 (2265). Ст. 341.
4
URL: http: http://antropotok.archipelag.ru/text/a079.htm.
44
мя на территории другого государства1, иными словами, это иностранные граждане, прибывшие в конкретную страну с целью
2
постоянного проживания
. Очевидно, что и применительно к
российской миграционной ситуации под иммигрантом следует
понимать иностранного гражданина, лицо без гражданства, прибывшее в Российскую Федерацию с целью постоянного или длительного проживания.
С учетом отмеченного требует уточнения позиция законодательства в данном вопросе. Так, в Федеральной миграционной
программе, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа
1994 г. ¹ 1668, под иммигрантами понимались иностранцы
(иностранные граждане и лица без гражданства), прибывающие
в Россию (находящиеся на территории Российской Федерации)
1
Ñì.: Глоссарий терминов в области миграции / Под. ред. Ришара Перрушу.
Женева, 2005. С. 27. В справочной литературе семантическое значение данных
понятий в такой же мере противоречиво. В соответствии с Большим юридическим словарем иммигранты — это граждане одного государства, поселяющиеся постоянно или на длительное время на территории другого государства (см.: Большой
юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева В.Е. — 2-е изд. М.: ИНФРА-М,
2001. С. 219). Однако экономический словарь интерпретирует иммиграцию как
въезд в страну на постоянное место жительства. Согласно бизнес-словарю иммиграция — это въезд в страну граждан других государств на временное или
постоянное жительство, согласно юридическому словарю — въезд в страну на
временное или постоянное жительство граждан других государств. Как въезд в
какую-либо страну с целью длительного или постоянного пребывания там трактует понятие иммигранта словарь С. Ефремовой (Электронные словари. URL:
http://mirslovarei.com.). Вот еще одно толкование: иммигранты — иностранные
граждане прибывшие незаконном основании на территорию Российской Федерации и заявившие по прибытии о желании получить беженца в России, а также
лица вынужденные незаконно пересечь государственную границу по причине их
преследования, во избежание существующей угрозы применения к ним насилия
и немедленно заявившие об этом государственному служащему поста иммиграционного контроля, представителю пограничных войск или таможенных органов
(см.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право Рос-
сии: Энциклопедический словарь / Под ред. В.И. Червонюка. М., 2002. С. 111).
Согласно глоссарию терминов в области миграции, иммиграция — это процесс, посредством которого неграждане прибывают в страну с целью поселения (см.: Буданова В. История мировых цивилизаций: Словарь обязательных
терминов и понятий. М., 2004). Еще в одном из словарей иммиграция интерпретируется как переселение лиц с территории иностранных государств в ту или
иную страну на постоянное место жительства или на длительное время. Можно
сказать, что «количественно» превалирует подход, при котором длительность
проживания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории
страны характеризует его в качестве иммигранта.
2
Àïò Ë.Ô. Проблемы правового регулирования миграции в модельном законодательстве для государств — участников СНГ и международном праве // Миграционное право. 2006. ¹ 1. С. 34.
45
в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с
Конвенцией ООН 1951 г., Протоколом к ней 1967 г. и Законом
1
РФ «О беженцах»
. В таком понимании иммигранты отождествлялись с субъектами вынужденной миграции, что, как представляется, чрезмерно сужает анализируемое понятие. Очевидно, по
этой причине в Федеральной миграционной программе на
1998—2000 гг., утвержденной Постановлением Правительства
РФ от 10 ноября 1997 г. ¹ 1414, был несколько расширен круг
лиц, подпадающих под категорию иммигрантов.
В соответствии с п. 8 Программы «иммигрант — мигрант,
въезжающий на территорию государства нового места проживания». А п. 9 Федеральной миграционной программы содержит
указание на то, что иммигранты — это:
• иностранные граждане и лица без гражданства, граждане
бывшего СССР, постоянно проживавшие за пределами
Российской Федерации, переселяющиеся в Россию на постоянное или временное жительство;
• иностранные граждане и лица без гражданства, прибы-
вающие в Россию (находящиеся на территории Российской
Федерации) в поисках убежища, в том числе с намерением
подать ходатайство о признании их беженцами в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г., Протоколом к ней 1967 г.
«О статусе беженца» и Законом Российской Федерации
«О беженцах».
Таким образом, действующее российское законодательство,
хотя и претерпело определенную эволюцию в данном вопросе,
тем не менее полностью не согласуется с отмеченными доктринальными положениями.
Статус мигранта. Понятие статуса мигранта многосостав-
ное, оно охватывает своим содержанием ряд юридических
компонентов, прежде всего правосубъектность, а также совокупность гарантированных государством прав и обязанностей
мигранта. Особенность статуса мигранта заключается в том,
что такие права и обязанности должны быть закреплены в на-
циональном законодательстве.
Конституционная (или общая) правосубъектность мигранта
вытекает непосредственно из Конституции РФ (ч. 2 ст. 63) и
Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Соответ-
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 47. Ñò. 5406.
46
ственно весь комплекс прав мигранта (иммигранта) можно подразделить на три группы:
1) все те права и обязанности, которые вытекают из общего их правового статуса, предусмотренного Конституцией РФ
(ч. 3 ст. 62);
2) специальные права и обязанности, связанные с осуществлением в отношении данной категории физических лиц, пребывающих на территории России, миграционного учета;
3) права и обязанности, обусловленные разнотипностью категорий иностранных граждан, т.е. разнообразием видов мигрантов.
Все эти группы прав взаимосвязаны и взаимозависимы. Так,
чтобы иностранный гражданин приобрел весь комплекс прав и
обязанностей, вытекающих из предусмотренного Конституцией
РФ режима национального пребывания, необходимо чтобы в
отношении данного лица была осуществлена процедура миграционного учета. Понятно, что только «учтенный» мигрант может приобрести весь комплекс прав и обязанностей, вытекающих из содержания данного режима. В то же время разность
режимов, применяемых к той или иной категории иностранцев
(что в свою очередь обусловлено разнотипностью мигрантов,
прибывающих в Российскую Федерацию), существенно сказывается на характере применяемых режимов в сфере осуществления миграционного учета.
Так, согласно ст. 13 Федерального закона «О миграционном
учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской
Федерации» Министерство иностранных дел РФ осуществляет
миграционный учет: глав дипломатических представительств и
глав консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации; сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также следующих с указанными должностными лицами членов их семей и гостей указанных должностных лиц (если члены семей или гости проживают
в резиденциях указанных должностных лиц либо на территориях
таких представительств или учреждений); въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств
иностранных дел иностранных государств и следующих с указанными должностными лицами членов их семей; въехавших в
Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующихся в
соответствии с международным договором Российской Федера-
47
ции дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных организаций, должностных лиц
представительств указанных организаций в Российской Федерации, должностных лиц международных организаций, которые
имеют штаб-квартиры в Российской Федерации, а также членов
семей и гостей указанных лиц (если члены семей или гости
проживают в резиденциях указанных лиц либо на территориях
таких представительств).
Правовой статус, который приобретает данное лицо в связи
с осуществлением миграционного учета, с полным основанием
можно обозначить как предварительный. Суть его заключается в
том, что с наличием этих прав и обязанностей связано приобретение иностранным гражданином общего правового статуса,
обусловленного режимом национального пребывания. Применительно к рассматриваемой проблеме речь идет прежде всего
о двух последних, своего рода «надстроечных» над общим статусом группах прав и обязанностей мигрантов.
Соответственно специальным статусом мигранта охватываются те права, обязанности и их гарантии, которые возникают в
момент пересечения Государственной границы Российской Федерации. Другими словами, правовой статус включает те права и
обязанности, которые связаны исключительно с действием в
отношении этой группы лиц правовых режимов, обусловленных
их миграционного учета. Согласно ст. 6 Федерального закона о
миграционном учете «Права иностранных граждан при осуществлении миграционного учета» иностранные граждане при осуществлении миграционного учета имеют право на следующее:
1) ознакомление со своими персональными данными, содержащимися в государственной информационной системе миграционного учета;
2) защиту своих персональных данных, содержащихся в государственной информационной системе миграционного учета;
3) исправление своих персональных данных, содержащихся в
государственной информационной системе миграционного учета, в случае обнаружения в них ошибок;
4) внесение изменений и дополнений в свои персональные
данные, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета;
5) получение в установленном порядке справок персонального характера в органах миграционного учета;
6) осуществление иных прав, предусмотренных настоящим
Федеральным законом.
48
Закон устанавливает исчерпывающий перечень обязанностей
иностранных граждан при осуществлении миграционного учета
(ч. 1 ст. 7 Закона):
1) при осуществлении миграционного учета иностранные граждане обязаны представлять достоверные сведения и осуществлять другие юридически значимые действия, установленные другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с
нормативными правовыми актами Российской Федерации;
2) постоянно или временно проживающие в Российской
Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по
месту жительства и учету по месту пребывания;
3) временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат учету по месту пребывания;
4) иностранные граждане, отбывающие уголовное или административное наказание, подлежат учету по месту пребывания в учреждении, исполняющем соответствующее наказание,
в порядке, установленном Правительством РФ.
При оценке специального статуса мигранта, т.е. того объема
прав, свобод, и обязанностей, которые возникают в связи с
осуществлением в отношении них миграционного учета, важен
вопрос о том, с какого момента иностранный гражданин, лицо
без гражданства признаются мигрантами и таким образом подпадают под юрисдикцию Российской Федерации.
В частности, если говорить о международных мигрантах, то
после пересечения государственной границы они становятся
обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права
и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией
государства въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы
которой лицо будет признаваться мигрантом. С формальноюридической точки зрения это значит установить юридический
факт, с которым связано возникновение у мигранта прав и обязанностей или специальной правосубъектности. Предлагается
для международных мигрантов такой территориальной единицей
считать внешнюю границу конкретного государства.
По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях
ООН предлагается использовать следующий подход: это лица,
которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической
зоне страны, при этом географической зоной принято считать
49
наименьшую единицу административно-территориального деле-
1
íèÿ
. Можно согласиться с тем, что применительно к России
речь должна вестись скорее о границах муниципального образования, а не наименьшей административно-территориальной
единицы. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ
2
органы
местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств
бюджета муниципального образования дополнительные меры
социальной поддержки и социальной помощи для отдельных
категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных
законах положений, устанавливающих указанное право.
Исходя из данной нормы существует потенциальная возможность предоставления дополнительных льгот для мигрантов
в пределах муниципального образования, обладающего соответствующими финансовыми возможностями. Таким образом, ïðà-
вовое регулирование статуса перемещающихся лиц — российских
граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях. Однако, учитывая, что на практике наличие особенно-
стей в регулировании статуса мигранта на уровне отдельных муниципальных образований является редким исключением, лицо
целесообразно считать внутренним мигрантом при его перемещении через границу субъекта Российской Федерации
3
.
1.3. Международное и национальное право
в механизме правового регулирования
миграционного учета
Понятие и сущность правового регулирования миграционного
учета. В общей теории права правовое регулирование рассматри-
вается как осуществление при помощи права всей системы
правовых средств воздействия на общественные отношения, на
поведение людей4. Такой взгляд является наиболее распространенным и едва ли не общепризнанным: «Правовое регули-
1
Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. ООН, 2006 (пункт 371) URL:
http://www. unece. org/stats/publication/CES 2010 Census Recomtndtions Russian.pdf. (дата обращения — 19 ноября 2006 г.).
2
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.
3
Ñì.: Плюгина И.В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов //
Журнал российского права. 2007. ¹ 8. С. 34.
4
Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С. 70.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]