Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Поощрительная правовая политика. Монография
.pdf
Следующим шагом необходимо устранить имеющиеся
дефекты в действующем российском законодательстве в области
поощрения.
Так, в усовершенствовании нуждается правовая
регламентация оснований поощрения за труд. В ч.1. ст. 191
Трудового кодекса РФ заслуженное поведение представлено форме
добросовестного исполнения трудовых обязанностей.
Проанализировав ст. 21 данного нормативного правового акта
(основные права и обязанности работника), можно сделать вывод,
что работодатель поощряет работника за исполнение его прямой
обязанности. Причём, за одни заслуги (добросовестное исполнение
трудовых обязанностей) к каждому применяются разные меры
поощрения (премирование, объявление благодарности и т.д.).
Получается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение
трудовых обязанностей к работнику применяется дисциплинарное
взыскание, а за их исполнение он поощряется. Здесь возникает
вопрос – за что собственно тогда работник получает заработную
плату и где же работодателю найти столько средств, чтобы
поощрять за простое, в буквальном смысле, ежедневное
выполнение своих прямых обязанностей? В итоге поощрение в
сфере труда потеряет все свои стимулирующие свойства. Зачем
тогда вообще оно необходимо?
В статье 131 КЗоТ РФ подчёркивалось, что поощрения
применяются лишь за образцовое (отличное) выполнение трудовых
обязанностей, которое превосходит обычные требования и особо
выделяет человека среди коллег по работе. Здесь уместно говорить
о трудовой активности, социально правовой активности личности в
сфере труда. Н.В. Гудимов определил трудовую активность как
добросовестное и точное исполнение работником своих трудовых
обязанностей с совершением полезных творческих действий,
превосходящих обычные требования (инициатива, деловитость,
оперативность, высокая организованность, изобретательность,
творческий поиск резервов, перевыполнение плановых
показателей, норм выработки, внесение рационализаторских
предложений и т.п.), т.е. в ней проявляются те свойства человека,
которые лежат в основе его личного профессионального
достоинства и утверждаются в процессе осуществления права на
21
труд»1. Деятельность работников усиленна по сравнению с
1
2
3
требованиями к их должному поведению, установленными
правилами внутреннего трудового распорядка и другими
нормативными правовыми актами. Обычное исполнение трудовых
обязанностей усиливается их творческим отношением к делу2.
В.И. Курилов определил социально-правовую активность
личности в сфере труда, как «формируемую комплексом
социально-правовых средств, осознанную, волевую, внешне и
внутренне обусловленную деятельность рабочих и служащих в
трудовом правоотношении, представляющая такой уровень
реализации прав и обязанностей, который превышает минимально
установленные в праве нормы труда и иной социальной
деятельности личности в трудовом коллективе»3. Таким образом,
поощрения заслуживает лишь тот, кто достиг заметных по
сравнению с другими успехов в повышении производительности
труда, добился высокого качества продукции, перевыполнил план,
обладает высокой степенью профессионального мастерства,
применяет свои творческие способности, дарования и таланты, стал
новатором в труде и т.п.
Основанием поощрения является и продолжительный стаж
работы, но не всякой, а лишь образцовой. Неоправданное
применение поощрений может лишь создать у работников
впечатление удовлетворённости имеющимся уровнем работы и
затормозит их стремление к его повышению. Поощряться должны
лишь такие работники, которые не просто добросовестно и точно
выполняют свои обязанности, но работают лучше нормального
уровня, установленного законодательством. Только
перевыполнение действующих норм трудового права есть
основание возникновения трудового поощрительного
правоотношения.
Полагаем, что в статью 191 «Поощрения за труд» Трудового
кодекса РФ необходимо внести изменения, изложив её в
следующей редакции:
«Статья 191. Поощрения за трудовые заслуги.
Гудимов Н.В. Поощрение трудовой активности // Советское государство и право. 1981.
№ 12. С. 66.
Гудимов Н.В. Указ. соч. С. 66, 69.
Курилов В.И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 69.
22
За заслуженное поведение (заслуги), то есть образцовое
1
исполнение (перевыполнение) работником возложенных на него
трудовых обязанностей, работодатель обязан применить
поощрение (объявить благодарность, выдать премию, наградить
ценным подарком, почётной грамотой, представить к званию
лучшего по профессии).
Другие виды поощрений работников за трудовые заслуги
могут определяться коллективным договором, правилами
внутреннего трудового распорядка, а также уставами и
положениями о дисциплине.
За особые трудовые заслуги перед обществом и государством
работники представляются к государственным наградам
Российской федерации».
Кроме того, целесообразнее именовать главу 30 Трудового
кодекса РФ «Обеспечение дисциплины труда», а не «Дисциплина
труда» и дополнить её порядком применения поощрения за
трудовые заслуги, за достижения, превышающие результаты
обычного добросовестного труда.
Такие нововведения не позволят работодателю отойти от
основополагающего принципа применения поощрения –
основанием поощрения является заслуга (т.е. за заслуги). В данном
случае – трудовая заслуга.
Проблема конкретизации оснований для применения
поощрений существует и в сфере государственной службы. Такие
термины как продолжительная и безупречная служба, задания
особой важности и сложности требуют уточнений, причём, в
рамках каждого вида службы в отдельности1. До настоящего
времени в законодательстве о государственной службе РФ
отсутствует единый нормативный правовой акт, содержащий виды
поощрений для государственных служащих России и основания
для их применения. Как правило, существует множество различных
по юридической силе нормативных правовых актов, содержащих
основания для поощрения государственных служащих. В этой
связи рекомендуем внести дополнения в Федеральный закон от 27
мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. ФЗ от 01.12.2007 г. № 309-ФЗ) «О
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование.
М., 1997. С. 48-49.
23
системе государственной службы Российской Федерации»1,
1
2
которые определят: понятие поощрения государственных
служащих, понятие основания поощрения государственных
служащих (служебная заслуга, заслуга государственного
служащего), а также установят виды поощрений и порядок их
применения к различным категориям государственных служащих.
При этом, предупреждая субъективные и произвольные решения
поощрителя, законодателю необходимо избегать использования
оценочных понятий, создающих условия для произвольного их
истолкования.
Как писал Е.В. Васьковский о повышениях и наградах судей:
«в видах ограждения судей от произвольных повышений и наград
необходимо, чтобы единственным основанием к повышению по
службе были действительные заслуги, чтобы поощрение
доставалось тому, кто его достоин, и чтобы произволу начальства
отводилось как можно меньше места...»2.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. ФЗ от
29.03.2008 г. № 30-ФЗ) «О государственной гражданской службе
Российской Федерации», выступающий существенным результатом
проводимой административной реформы, к сожалению, не
содержит определения понятия «заслуга государственного
гражданского служащего». Хотя, в статье 60 данного нормативного
правового акта закреплён принцип формирования кадрового
состава гражданской службы – назначение на должность
гражданской службы гражданских служащих с учётом их заслуг в
профессиональной служебной деятельности и деловых качеств.
Более того, не раскрываются и употребляемые в законе такие
понятия, как «поощрение и награждение за гражданскую службу».
Статья 55 указанного нормативного правового акта называет в
качестве основания для поощрения гражданского служащего
безупречную и эффективную гражданскую службу. Однако,
сущность и понятие этой модели заслуженного поведения также не
определены. Это порождает вопрос о том, что такое «безупречная и
эффективная гражданская служба». Анализ данного основания для
поощрения не позволяет признать его заслугой, так как в
СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 198.
Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., изд. Бр. Башмаковых. 1917 //
СПС «Гарант».
24
соответствии с подп. 1. п. 1. ст. 18 рассматриваемого нормативного
1
2
3
4
5
правового акта1 гражданский служащий обязан исполнять
должностные обязанности добросовестно, на высоком
профессиональном уровне. Эти же положения закреплены и в
Общих принципах служебного поведения государственных
служащих, утверждённых Указом Президента РФ от 12.08.2002 г.
№ 8852. Обращение к толковому словарю позволяет сделать вывод
о том, что слово «добросовестно» является синонимом слова
«безупречно»3.
Следовательно, безупречная гражданская служба не может
быть основанием для поощрения, поскольку заслугой не является,
так как выступает обязанностью гражданского служащего, за
исполнение которой он получает денежное содержание.
Подчеркнём, что заслуга является таким социально-активным
правомерным поступком, который не входит в круг обязанностей, а
связан с их добровольным сверхисполнением.
Верно отметила И.В. Панова, что за добросовестное
выполнение должностных обязанностей служащий получает
денежное содержание, а вот их «образцовое» выполнение вполне
достойно служит условием поощрения4. Внося аргументированные
предложения по направлениям совершенствования
административного законодательства С.Э. Арутюнова
подчеркнула, что основанием поощрения государственного
служащего должны быть достигнутые им успехи «выше среднего»
уровня. «Образцовое, то есть создающее образ идеального
выполнения должностных полномочий, вполне может служить
правовым основанием к поощрению»5.
На основании изложенного, вместо термина «безупречная
гражданская служба» предлагаем употреблять в названном
федеральном законе термин «образцовая гражданская служба».
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215
СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд, испр. и доп.
М., 1995. С. 165, 870.
См.: Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах
государственной службы Российской Федерации» // Государство и право. 1998. № 2. С.
14.
Арутюнова С.Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и
поощрения государственных служащих в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10-11.
25
Здесь же нужно раскрыть содержание эффективной гражданской
1
службы», учитывая, что эффективность гражданской службы –
соотношение между достигнутыми ею результатами и теми целями,
которые поставлены перед ней для достижения. Также не плохо бы
закрепить критерии, показатели эффективности профессиональной
деятельности.
Выполнение государственным гражданским служащим
заданий особой важности и сложности (подп. 4. п. 5 ст. 50 ФЗ )1,
также не может считаться заслугой и премироваться, если эти
задания входят в перечень обязанностей гражданского служащего.
По этой причине, на наш взгляд, основанием премирования может
служить не простое, а лишь успешное, отличное выполнение
заданий особой важности и сложности, что подчеркнёт поощрение
именно наилучшего результата. В некоторых ведомственных
нормативных правовых актах о порядке премирования
государственных гражданских служащих показателем
премирования выступает своевременное и качественное
исполнение обязанностей. Но, своевременность и качество – это
снова обязанность каждого служащего, иначе, несвоевременное и
некачественное исполнение обязанностей будет равноценно
неисполнению или ненадлежащему исполнению. Целесообразнее
отмечать повышенное качество службы. Такие виды материального
поощрения как премии и надбавки следует обозначить и в статье 55
в числе видов поощрения.
Требуется раскрыть заслуги являющиеся основанием для
ежемесячного денежного поощрения государственного
гражданского служащего.
Хотелось бы обратить внимание и на следующие
обстоятельства. Поскольку награды выступают одной из форм
правового поощрения, а государственные награды РФ выступают
высшей формой поощрения в соответствии с Положением о
государственных наградах Российской Федерации, то из названия
статьи 55 Федерального Закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (в
ред. ФЗ от 29.03.2008 г. № 30-ФЗ) «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» следует исключить слово
«награждения».
СЗ РФ. 2004. № 31.Ст. 3215
26
Такого рода недочёты содержатся также в других
нормативных правовых актах, в том числе регионального,
муниципального и локального уровней, и, безусловно, должны
быть устранены.
В ближайшей перспективе считаем возможным и
целесообразным предложить принять Федеральный закон «Об
основаниях и порядке поощрения в Российской Федерации». С
учетом этого целесообразно, чтобы вариант данного закона
содержал следующие разделы и главы.
Раздел I. «Основы поощрения», который состоит их
следующих глав.
Глава I – «Общие положения» определяет такие понятия как
«поощрение», «заслуга» (заслуженное поведение), «юридический
состав заслуги»; обозначает признаки заслуженного поведения.
Кроме того, в основе правового поощрения лежат его принципы –
ключевые, руководящие идеи, основные начала, от которых
отступать не следует. Принципы правового поощрения являются и
своеобразным «стержнем» его применения. Аксиология принципов
заключается в том, что они выражают специфические свойства,
присущие правовому поощрению. В этой связи, в данной главе
должны быть закреплены основополагающие принципы
поощрительной правовой политики. В качестве таковых
выступают: особо важный принцип – принцип заслуг,
заключающийся в том, что поощрения применяются только за
заслуженное общественно полезное правомерное поведение;
принцип справедливости, суть которого заключается в строгой
соразмерности правового поощрения совершённому заслуженному
поступку, т.е. вид и мера поощрения должны соответствовать
затраченным усилиям на совершение полезного, как правило,
превосходящего обычные требования действия, а также
достигнутому общественно полезному результату; принцип
обоснованности – все принимаемые поощрителем решения должны
строится на конкретных достоверных (истинных), не вызывающих
сомнения фактах и подкрепляться серьёзными убедительными
доводами, а все сомнительные факты должны быть опровергнуты;
принцип персонифицированности или адресности – поощрение
должно применяться (адресоваться) к определённому
индивидуальному или коллективному субъекту, когда он совершит
заслуги; принцип гласности поощрительной деятельности – акт
27
применения поощрения должен быть обнародован, доведён до
1
сведения общественности, что важно как для отличившегося, так и
для окружающих, ибо повышается авторитет поощренного;
принцип гарантированности поощрения означает, обязательное
реагирование на заслуженное поведение поощрительными
средствами, компетентный орган в пределах предоставленных ему
полномочий обязан рассмотреть и правильно решить вопрос о
применении этой меры поощрения, ибо недопустимо отказывать в
поощрении лицу, которое своим позитивным поведением
заслужило его; принцип многообразия обусловлен различными
видами заслуженного поведения и заключается в том, что, так как
заслуги разнообразны, значит и реагировать на них общество и
государство должно по-разному, используя многообразные меры
поощрения. Многократное поощрение одного субъекта не должно
быть однообразным по причине того, что стимулирующая роль
неоднократно предоставляемых премий, почётных грамот и прочих
поощрительных мер постепенно уменьшается. Довольно важен
принцип экономии или разумности поощрения. Поощрение нужно
использовать в разумных пределах и более того, не раздавать всем
без разбора. Перенасыщение поощрением сказывается на степени
активности социально полезного поведения стимулируемых
субъектов. Она снижается либо вообще утрачивается. Заслуги
превращаются в обычное правомерное поведение, которое не
влечёт за собой поощрения. Стимулируемые субъекты,
руководствуясь своим сложившимся принципом «всё равно дадут»,
не прилагают особых усилий к перевыполнению своих
обязанностей и достижению общественно полезного результата.
Поощрение играет большую стимулирующую роль, если
применяется своевременно. Несвоевременность поощрения – это
«рана» для субъектов его заслуживших и разочаровывающий
пример для других стимулируемых субъектов. Поэтому достаточно
важно закрепить принцип своевременности поощрения1.
Несомненно, принципом, лежащим в основе предоставления
На сегодняшний день имеется достаточно фактов несвоевременного применения
поощрения. «Герои ждут, но никак не дождутся своих наград». Несвоевременность в
наши дни становится опасным для поощрения «заболеванием», которое необходимо
«вылечить», иначе, поощрение потеряет все свои стимулирующие качества. См.,
например. Киреев Н. Сражение за боевой орден (бывший десантник ждал награду
одиннадцать с лишним лет // Российская газета. 2006. 25 июля.
28
поощрения, является принцип законности – при принятии решения
о поощрении, правоприменитель должен основываться на
определённой поощрительной норме права (или их совокупности),
прямо относящейся к рассматриваемому делу, строго и
неукоснительно следовать её точному смыслу, действовать в
рамках своей компетенции, не присваивая себе полномочий
которые не зафиксированы в законе. Нормативное закрепление
принципов правового поощрения позволит предотвратить
злоупотребления в сфере поощрительной деятельности.
Глава II – «Права и обязанности» закрепляет права и
обязанности субъекта, представляемого к поощрению (особенно
важно закрепить право на справедливое поощрение), а также права
и обязанности субъекта применяющего поощрение (особенно
важно закрепить обязанность применения поощрения при наличии
в действиях субъекта состава заслуги).
Глава III – «Виды заслуг» предусматривает классификацию
(иерархию) заслуг, исходя из их деления на собственно заслуги (к
примеру, особые, значительные, выдающиеся, исключительные,
большие) и иные модели заслуженного поведения (например,
выдающиеся достижения, открытия; большой, значительный вклад;
мужество; самоотверженность; отвага; выдающаяся плодотворная
деятельность; достижение высоких показателей в служебной,
трудовой деятельности, высокое профессиональное мастерство;
образцовое исполнение обязанностей, многолетний
добросовестный труд), раскрывает их содержание. Между тем,
перечень указанных заслуг не является исчерпывающим.
Глава IV - «Виды поощрения» предусматривает классификацию
(иерархию) поощрений, основываясь на общем делении поощрений
(дополнительные блага морального и материального характера;
освобождение от различного рода обременений), содержит их
описание. Причём перечень поощрений также не является
исчерпывающим.
Раздел II. «Порядок поощрения», который содержит
следующие главы.
Глава V – «Представление к поощрениям и рассмотрение
ходатайств» устанавливает компетентных субъектов; порядок и
сроки подачи ходатайств о представлении к поощрению, перечень
документов, обязательных к представлению; порядок и сроки
рассмотрения ходатайств (установление фактических
29
обстоятельств, оценка поощрительных документов, квалификация
заслуг, принятие решения о поощрении, либо об отказе в
удовлетворении ходатайства о поощрении); обязанность
обоснования (в письменном виде) и доведения до сведения
субъектов (представленного и представляющего к поощрению),
решения об отказе в поощрении (в установленные сроки).
Глава VI – «Порядок обжалования решения и действий
должностных лиц» устанавливает правила и сроки подачи жалобы,
а также компетентных субъектов рассматривающих жалобы.
Глава VII – «Порядок исполнения решения о поощрении»
содержит правила и сроки применения мер поощрения.
Глава VIII – «Ответственность должностных лиц» фиксирует
конкретные виды и формы ответственности за нарушение порядка,
сроков рассмотрения ходатайств о поощрении и вручения
поощрения; за необоснованное представление к поощрению; за
необоснованный отказ в поощрении; за неправильное исследование
и квалификацию фактических обстоятельств – действий
поощряемых лиц; за нарушение принципов поощрения.
Глава IX – «Ответственность лиц, совершивших умышленные
действия, направленные на незаконное получение поощрений»
предусматривает виды и формы ответственности лиц,
представивших заведомо ложные сведения, содержащиеся в
поощрительных материалах.
Глава X – «Отмена и лишение поощрений» закрепляет
основания, влекущие данные правовые последствия и возможные
основания восстановления в правах на поощрения.
Глава XI – «Правила отмены правоприменительного акта о
поощрении».
Глава XII – «Заключительные положения» - определяет
порядок внесения изменений, дополнений и поправок в закон.
На наш взгляд, предлагаемая концепция закона должна стать
продуктом поощрительно-правовой политики и в этой связи может
способствовать повышению эффективности реализации поощрения
на территории России.
Следующий шаг – это принятие в долгосрочной перспективе
Наградного кодекса РФ, который бы систематизировал имеющиеся
нормативные правовые акты, касающихся государственных наград
РФ в единый логически цельный акт с изменением их содержания.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]