Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Поощрительная правовая политика. Монография
.pdf
Но все же в этом есть своя положительная сторона. Власть
1
2
3
начинает понимать, что не все зависит от силовых,
административных методов руководства и воли «обнаглевших от
шальных денег» олигархов.
В этой связи весьма полезными выглядят инициативы
субъектов Федерации. Так, на фоне ослабленного в 90-е годы
прошлого века центра, наиболее активно заявили о себе регионы,
возрождая имевшиеся ранее награды. Например, в Свердловской
области уже несколько лет вручаются Демидовские научные
премии, присуждаемые с 1832 года за выдающиеся достижения в
работе отечественных ученых. В период с 1866 по 1992 год эти
премии не присуждались. Затем после длительного перерыва по
инициативе Уральского отделения Академии наук премия была
воссоздана1.
В феврале нынешнего года, почетных знаков Липецкой
области «За верность отцовскому долгу» удостоены 25 жителей
региона. Таким образом здесь решили поощрить отцов,
воспитавших достойных детей и внесших заметный вклад в
укрепление семейных традиций. По словам главы региона О.
Королева, поощряя ответственных отцов, мы обращаем внимание
общества на необходимость возрождения культа семьи, уважения к
нелегкому труду родителей2.
Вопросы поощрений в сфере семейных отношений и
демографии стоят во главе угла правотворческой политики во
многих субъектах Федерации. Так, например, в Законодательном
Собрании Ростовской области разработан законопроект «О мерах
социальной поддержки граждан, усыновивших (удочеривших)
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Он
предполагает единовременное денежное пособие, выплачиваемое
при усыновлении в размере 30 тысяч рублей на каждого
усыновленного ребенка. На реализацию нового областного закона в
2012 году будет выделено из регионального бюджета 9 млн рублей,
а в следующем – 10,5 млн3. Еще дальше в этом направлении пошли
в Курганской области, где принят региональный закон «О
финансовой поддержке граждан, усыновивших сирот», в
См.: Российская газета. 1999. 3 февраля.
См: Равнение на папу // Российская газета. 2012. 28 февраля.
См.: Ничто не заменит семью // Парламентская газета. 2012. 30 марта.
111
соответствии с которым за усыновление и воспитание детей до 18-
1
2
3
4
летнего возраста выплаты усыновителям за годы воспитания
ребенка могут достигать 800 тысяч рублей1.
Понятно, что возможности у субъектов Федерации разные. В
соответствии с этим могут использоваться различные инструменты
поощрительной правотворческой политики на региональном
уровне. Так, например, депутаты Чурапчинского районного совета
Якутии утвердили положение о местном материнском капитале.
Согласно этому документу, всем проживающим на территории
района семьям, в которых родится четвертый и последующий
ребенок, в качестве поощрения будет выдаваться… теленок2. В
чурапчинских семьях решение восприняли с энтузиазмом. Да это и
понятно. По 350 тысяч за ребенка выплачивает федеральная казна,
по 100 тысяч рублей и земельный участок впридачу кладет «на
зубок» новорожденным республика, да и теленок в многодетной
семье не будет лишним.
Сфера правовых поощрений на региональном уровне все более
расширяется. В Ставропольском крае министерство экономического
развития провело конкурс среди начинающих малых инновационных
компаний, претендующих на господдержку в виде грантов из
краевого бюджета. Общий объем средств выделяемых на эти цели
составляет 62,5 млн. рублей. Поддержка оказывается в рамках
реализации региональной целевой программы «Развитие
информационного общества в Ставропольском крае на 2011-2014
гг.»3. Или другой пример. В Пензенской области региональное
управление внутренних дел по-своему решило поощрять
сотрудников полиции, противостоящих коррупции: отказавшимся от
взятки выдают премии. Их размер в два раза превышает
предлагавшуюся взяткодателем сумму4.
В Республике Дагестан тенденция правовых поощрений
выражается в принятии ряда актов, которые направлены на
стимулирование граждан, юридических лиц и публично-правовых
образований. В частности, к ним относятся Закон Республики
Дагестан (далее -РД) от 29 сентября 2005 г. «О государственной
гражданской службе Республики Дагестан», Закон Республики
См.: Премия за сироту // Российская газета. 2010. 6 декабря.
См.: По теленку на ребенка // Российская газета. 2012. 11 января.
См.: Затратное дело // Российская газета. 2011. 28 сентября.
См.: Премировали за взятки // Российская газета. 2011. 28 ноября.
112
Дагестан от 30 сентября 2004 года «Об участии граждан в охране
общественного порядка в Республике Дагестан», Закон Республики
Дагестан от 21 декабря 2006 года «О денежном вознаграждении и
денежном поощрении лиц, замещающих государственные
должности Республики Дагестан», Указ Президента Республики
Дагестан от 5 мая 2009 г. «Об утверждении порядка выделения за
счет бюджетных ассигнований из республиканского бюджета
Республики Дагестан грантов городским округам и
муниципальным районам в целях поощрения достижения
наилучших значений показателей деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов
Республики Дагестан» (в ред. Указа Президента РД от 25.05.20011
№.81), Постановление правительства Республики Дагестана от 21
сентября 2010 г. № 345 «О порядке поощрения муниципальных
районов и городских округов Республики Дагестан за реализацию
мер по обеспечению на своих территориях дополнительных
поступлений по отдельным видам налогов в бюджеты
муниципальных образований» и др.
Остановимся на некоторых моментах указанных актов,
раскрывающих важнейшие моменты поощрительной политики. В
Постановлении правительства Республики Дагестана от 21
сентября 2010 г. № 345 «О порядке поощрения муниципальных
районов и городских округов Республики Дагестан за реализацию
мер по обеспечению на своих территориях дополнительных
поступлений по отдельным видам налогов в бюджеты
муниципальных образований» отмечается, что оно принимается в
целях стимулирования органов местного управления органов
местного самоуправления к расширению налогооблагаемой базы
территории и увеличения сбора налогов в бюджет муниципального
образования. В п.2.2. Постановления отмечается, что
претендентами на поощрения могут выступать муниципальные
образования, обеспечивающие на своих территориях исполнение
прогнозных показателей по сбору налоговых доходов в местные
бюджеты и т.п.
Для оценки значимости приведенного постановления и других
аналогичных правовых актов необходимо представить хотя бы в
общих чертах экономическое положение Республики Дагестан.
Дагестан в целом функционирует на основе субсидий, получаемых
из федерального бюджета. Собираемость налогов во многих
113
муниципальных образованиях- ничтожная. Так, по словам одного из
глав муниципальных образований бюджет района состоит из 273
миллионов, из которых только три миллиона рублей формируется за
счет собственной налоговой базы. В таких условиях меры
принуждения (наказания) очевидно, показывают свою
неэффективность, поскольку не побуждают лиц к выходу за рамки
привычного поведения. Именно поощрение, сопряженное с сугубо
добровольным исполнением (осуществлением), должно
использоваться в тех случаях, когда такое правовое средство как
обязанности не достигает нужных целей.
Нормы, касающиеся муниципальных образований имеются и в
выше приведенном указе Президента РД «Об утверждении порядка
выделения за счет бюджетных ассигнований из республиканского
бюджета Республики Дагестан грантов городским округам и
муниципальным районам в в целях поощрения достижения
наилучших значений показателей деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов
Республики Дагестан». Этот акт по многим позициям схож с
проанализированным постановлениям, и содержит следующее
интересное положение: «рекомендовать органа местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов получателям грантов направить средства грантов на развитие
общественной инфраструктуры - не менее 70%; на премирование
работников, достигших наибольших результатов в работе-до 30%.
По сути, перед нами необязательное правовое предписание, которое
по природе близко к поощрительным нормам.
В этом же указе приводится перечень частных показателей,
используемых для определения размера грантов (в ред. Указа
Президента РД от 25.05.2011г.). В перечне имеются достаточно
серьезные показатели, по которым можно определить победителей
грантов. Однако имеются и такие, которые либо не могут быть
такими, либо по ним достаточно трудно установить истинную
картину. В частности, п.4. в числе других показателей указывается и
такой – «удельный вес населения, систематически занимающийся
физической культурой и спортом. П. 7. того перечня приводит такие
показатели (уровни) результативности деятельности органов
местного самоуправления городских округов (муниципальных
районов) в сфере образования, как доля лиц, сдавших единые
государственные экзамены по русскому языку и математике от числа
114
участвовавших в единых государственных экзаменах по данным
предметам. При этом отсутствуют какие-либо объяснения
(детализации, механизмы). Между тем результаты по указанным
показателям в сфере образования Республики Дагестана
противоречивы и не раскрывают действительного положения.
Именно поэтому поощрение как правовое средство, на наш взгляд,
необходимо использовать надлежащим образом, с учетом
устоявшихся разработок теории поощрительной политики.
Поощрительные меры приводятся и в Законе РД «О
государственной гражданской службе Республики Дагестан». В
частности, в статье 48 отмечается, что оплата труда гражданского
служащего производится в виде денежного содержания,
являющегося основным средством его материального обеспечения
и стимулирования профессиональной служебной деятельности по
замещению должностей гражданской службы. Часть 3 этой же
статьи содержит перечень дополнительных выплат. Но и это не все.
В п.10. этой же части отмечается, что по отдельным должностям
гражданской службы может устанавливаться особый порядок
оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда
производится в зависимости от показателей эффективности и
результативности профессиональной служебной деятельности,
определяемых в служебном контракте. Далее отмечается, что к
группе служащих, оплата труда которых производится в указанном
особом порядке, не применяются условия оплаты труда,
установленные иными частями этой же статьи. Как видно,
чиновники могут устанавливать в отношении себя несколько
исключительных режимов поощрения.
Имеются и такие правовые акты, которые предусматривают
меры поощрения и без каких либо достижений. В частности, это
относится к Закону Республики Дагестан от 21 декабря 2006 года
«О денежном вознаграждении и денежном поощрении лиц,
замещающих государственные должности Республики Дагестан».
Статья 2 этого закона предписывает выплачивать лицам,
замещающим государственные должности РД, дополнительно к
денежному вознаграждению:
Ежемесячное денежное поощрение в размере 1,7 денежного
вознаграждения;
Ежеквартальное денежное поощрение в размере 1 денежного
вознаграждение и др.
115
Думается, что такого характера меры поощрения должны
1
2
присуждаться только заслуженным, а их порядок и основания их
выплаты - установлены законодательством.
Меры поощрения в числе других методов стимулирования
широко используются и в рыночной экономике1. Использование
мер поощрения и иных методов стимулирования в экономике
означает, что государство и субъекты Федерации особенно,
представляющие депрессивные регионы, осознали, что иные
юридические средства, например, обязанности, наказания не
эффективны. Поэтому арсенал государственной политики в сфере
финансов несколько «разбавляется» поощрением и иными
стимулирующими мерами. Однако, на наш взгляд, преобладание
поощрительных методов в той или иной области существенно на
общую экономическую ситуацию не влияют. Тем более что
поощрение как правовое средство в экономике должно
использоваться корректно, надлежащим образом. Неоправданные
поощрения могут создать серьезные риски. Думается, что
необходимы комплексные исследования, раскрывающие
возможности поощрения. Ведь в общем и целом уровень закона не
может быть выше наличных теоретических знаний2.
В целом для поощрительной правотворческой политики на
федеральном и региональном уровне остается характерной
тенденция расширения сферы ее действия, появление и развитие
новых видов поощрения, стремление в полной мере использовать
стимулирующий потенциал данного юридического средства. В
настоящее время важно поднять социальную значимость
поощрительных норм путем усиления их юридической
гарантированности, что уже подтверждается некоторыми
нормативными актами, принятыми за последние годы
(Гражданским кодексом, законами об основах ценовой политики, о
свободных экономических зонах, о банковской деятельности и
организации платежной системы, положениями о мерах по
государственной поддержке малого предпринимательства и о
государственных наградах и премиях).
Например: Егоршин А. П. Мотивация трудовой деятельности: Учебное пособие.
М.,2008.С.182; Никитина И. А. Управление персоналом. Ч.1. Учебное пособие.
СПб.,2001.С.105, 106 и др.
Сырых В. М. Методологические аспекты законотворчества// Законотворческая техника.
Научно-практическое пособие. М.,2000.С.34.
116
Необходимо признать, что традиционным для достаточно
длительного периода развития нашей страны являлось поощрение
поведения выгодного в основном для государства и лишь в
отдельных случаях — для личности и общества. На всех этапах
эволюции государства, не исключая нынешнего, поощрение
рассматривалось и рассматривается как вспомогательное, резервное
средство правового воздействия. Между тем необходимо активнее
и целенаправленнее использовать поощрительные меры в
законодательстве (в том числе региональном), дополнить их
новыми существенными компонентами, которые смогут
оптимизировать регулирование современных непростых
социальных связей. Не вызывает сомнений то, что проведение в
жизнь эффективной поощрительной правотворческой политики
обеспечит переход от потребительских интересов к
производительным, станет содействовать развитию социума на
качественно новой основе, значительно повысит ценность права и
тем самым будет способствовать становлению в России
полноценного гражданского общества.
117
ГЛАВА 6. СТИМУЛИРУЮЩАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА:
1
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ
Жизнеспособность развития изучаемой категории зиждется на
самой правовой реальности, где многие правовые отношения
возможно отрегулировать стимулирующими средствами (в области
присуждения почётных званий и наград) или получить качественный
скачок развития при их помощи (становление экономики через
стимулирование развития малого и среднего бизнеса).
Конструктивность построения научной гипотезы напрямую зависит
от адекватного выражения реалий действительности и тенденций
развития. Следовательно, анализ наличия системы стимулов и
стимулирования, механизма, методов их реализации, результатов,
эффективности выступает насущной потребностью практики. Для
понимания природы и сущности правостимулирующей политики
определимся с понятием стимула, правового стимулирования и
механизма работы стимулов.
Представим понимание правового стимула. Основа взглядов
лежит в плоскости синтезирующего, неразрывного соединения
объективной и субъективной его сторон1. Правовой стимул без
внешнего выражения в праве не мыслим (понятие стимула является
абстрактным), поэтому стимулы выступают, прежде всего,
внешними факторами, воздействующими на субъекта из вне. С
объективной стороны стимулы выражаются как нормы – стимулы,
юридические факты – стимулы, правостимулирующие отношения,
акты реализации прав и обязанностей, поощрения, льготы,
субъективные права и так далее. С субъективной стороны стимул
действует, «работает» через внутренние механизмы, такие как
стремления, потребности, интересы, мотивы, цели, установки.
Все виды правовых стимулов, а конкретно, субъективные
права, льготы, поощрения, рекомендации и другие являются
правовыми средствами, в которых сосредоточена правовая
информация. Причём, в этих правовых средствах информационный
Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект № 10-06-00565-а).
Подобное понимание стимулов характерно так же для ученых-философов. См.,
например: Бегматов А.С. Стимулы: сущность и место в структуре деятельности. Автореф.
дисс….докт. филосов. наук. М., 1990. С. 3-6.
118
аспект нельзя отделить от психологического, так как информация
1
2
3
должна быть воспринята и усвоена субъектами права. Важно, что,
информация должна обладать такой побудительной силой, чтобы
трансформироваться в мотив деяния.
Заметим, что с информационно-психологической стороны
стимулирующими правовыми средствами выступают не сами
нормы права, договоры или правоприменительные акты, а те
конкретные меры информационно-психологического воздействия,
которые в них содержатся, выступают их содержанием. Это –
субъективные права, льготы, поощрения и тому подобные, которые
напрямую влияют на мотивы субъекта и непосредственно
участвуют в упорядочении отношений «интересы-ценности»1.
Информационно-психологическое рассмотрение
правостимулирующих средств можно назвать частносоставляющим
исследованием объемной категории правового стимула, не
отрицающей и не ставящей под сомнение объективное
происхождение стимула.
Мы не можем согласиться с учеными-юристами,
определяющими категорию стимула как юридического средства в
специально-юридическом объективном масштабе2. Подобное
рассмотрение стимула не раскрывает сущность его понимания, так
как закрепленный во внешних формах стимул, тем не менее,
обязательно обращен к личности и становится стимулом
(психологическим побуждением) к действию, проходя через
сознание индивида и трансформируя его интерес через реализацию
конкретного стимула к социально-полезному результату. Поэтому
анализ стимула только со стороны его внешнего выражения не
просто не полон, но и недопустим по сути, так как, без учета
психологического механизма его действия, стимул реально не
работает.
С точки зрения синтеза объективного и субъективного начал в
природе стимулов подходят к их изучению многие юристы3, хотя
См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2 –е изд., перераб. и доп. М., 2003. С.
48 - 55.
См., например: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие и
классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 14; Он же. Теория права.
М., 1994. С. 156.
См., например: Курилов В.И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 125-126; Малько А.В.
Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994. С.
11; Мирошник С.В. Правовые стимулы в Российском законодательстве. Автореф. дисс.…
119
каждый ученый привносит свое, иногда, на наш взгляд, спорное
1
2
3
видение дефиниции стимула.
Так, В.И. Курилов под правовыми стимулами понимает «все
правовые средства, которые побуждают людей к законному
поведению»1. В коротком определении самой общей формы верно
выражена методология понимания стимулов: в качестве правовых
средств (внешнее выражение) и побудительных причин
(субъективное выражение).
По мнению Ю.А. Тихомирова, «стимул – это
преимущественно внешнее побуждение к действию, влияющее на
мотивы поведения и формирующее их…Внешний стимул
побуждает к внутренней саморегуляции поведения за счет того, что
личность признает социальные ценности и переводит их в свои
собственные установки, в мотивы своего поведения… Именно
воздействие права путем создания стимулов оптимальным образом
отражает правовое опосредование интересов и активизацию
человеческого фактора»2.
Правовой стимул, по мнению Е.В. Глущенко, Е.В. Захаровой,
Ю.В. Тихонравова «есть правовое побуждение к
законопослушному поведению, которое включает в себя
совершение предписываемых правом и воздержание от
запрещенных действий»3. Авторы правильно делают сущностное
ударение на понимании стимула как правового побуждения. В этом
ядре определения заложена истина воззрения на стимулы с точки
зрения объективного (правовое) и субъективного (побуждение)
начал. Мы считаем, что правовой стимул даёт определённый
простор, поддерживает социально-активное поведение и включает
в себя помимо «совершения предписываемых правом действий»
ещё социальную активность в пределах дозволенного. Вместе с тем
отмечаем методологически неверное указание, что правовой
стимул включает также «воздержание от запрещённых действий».
Ведь запрещение действий происходит не стимулирующим
юридическим средством, а ограничивающим, например,
ответственностью. В своём исследовании мы стоим на позиции не
канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1997. С 7; Тихомиров Ю.А. Закон, стимулы, экономика.
М., 1989. С. 10-12.
Курилов В.И. Указ. соч. С.126.
Тихомиров Ю.А. Закон, стимулы, экономика. М., 1989. С. 10.
Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В. Теория управления. М., 1997. С. 247.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]