Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политология. В 2 частях. Ч.2. Институты, организации, процессы. Учебное пособие.pdf
11
Выделяют следующие внутренние функции:
1. Правовая. Выполнение государством этой функции подразумевает
выработку правовых норм и контроль за их соблюдением. В нашей стране
правовая функция реализуется в указах, издаваемых президентом, законах,
принимаемых парламентом, и постановлениях правительства. Кроме того, эту
же функцию выполняют и органы власти субъектов Российской Федерации.
Установление правил и обеспечение их соблюдения – неотъемлемая функция
государства. Как справедливо замечает М.Г. Делягин, именно поэтому как вид
бизнеса возможна частная тюрьма, но не частный суд17.
2. Политическая. Здесь имеется в виду разработка программ развития
государства и общества, основ внутренней социальной политики.
3. Обеспечение внутренней безопасности граждан. В нашей стране
безопасность граждан обеспечивают полиция, прокуратура, ФСБ и целый ряд
других силовых структур.
4. Экономическая. Государство не только создает правовые рамки
функционирования экономики, отвечает за кредитно-денежную политику,
устанавливает систему налогообложения, выдает лицензии на разработку
полезных ископаемых, но и само может являться крупным собственником.
Например, в нашей стране контрольный пакет акций многих крупных компаний
находится в руках государства (ПАО «Газпром», «Роснефть», Госкорпорация
«Росатом» и др.).
5. Социальная защита. Социальная защита населения в настоящее время
является важнейшей функцией любого развитого государства. Выплата пенсий
и пособий (по безработице, временной нетрудоспособности, уходу за ребенком
и т. д.) регулируется государством. Государство определяет перечень
социально незащищенных групп и меры по их поддержке.
6. Экологическая. Эта функция стала реализовываться государством
относительно недавно, лишь в XX в., когда экологические проблемы приобрели
17
Делягин М.Г. Государство между народом и бизнесом // Политические исследования. 2008. № 3. С. 135.
12
глобальный характер и небывалую остроту. Например, в нашей стране
государство берет на себя обязанность содержать заповедники и национальные
парки, вырабатывает комплексы природоохранных мер и т. п.
7. Культурно-просветительская. В нашей стране государство содержит
многие музеи и библиотеки, выделяет средства на реставрации памятников
культуры и искусства, финансирует деятельность некоторых театров.
8. Образовательная. Долгое время государство не вмешивалось в сферу
образования, предоставляя право заниматься образовательной деятельностью
церкви или частным учебным заведением. В эпоху Нового времени ситуация
начинает меняться и государство берет под свой контроль сферу образования
и воспитания граждан. Если в доиндустриальную эпоху образование было
делом добровольным, то со второй половины XIX в. в большинстве
европейских стран начальное образование постепенно приобретает
обязательный характер. Министерство образования есть практически в каждом
современном государстве. В нашей стране государство не просто определяет
образовательную политику и осуществляет правовое регулирование
образовательного процесса, но и финансирует деятельность большинства
образовательных учреждений.
К внешним функциям относят следующие:
1. Внешнеполитическая. Реализация этой функции подразумевает
выработку внешнеполитического курса, установление и поддержание
дипломатических отношений, участие в деятельности международных
организаций (ООН, ЮНЕСКО и др.).
2. Обеспечение внешней безопасности и поддержание суверенитета. Для
выполнения этой функции государства содержат армию, спецслужбы, вступают
в военно-политические блоки, заключают договоры по безопасности и т. д.
3. Развитие сотрудничества с другими странами. Цели этого
сотрудничества могут быть разнообразными – от решения глобальных,
общемировых проблем (например, экологических) до культурного обмена
и совместных образовательных программ.
13
Формы правления и территориального устройства
Форма правления – это способ организации и формирования верховной
государственной власти18. По форме правления государства делятся на две
основные группы: монархии и республики.
Слово «монархия» в переводе с греческого означает «власть одного».
В монархии глава государства получает власть в порядке наследования
престола. Монархии бывают абсолютные и конституционные.
Абсолютные монархии были широко распространены в период
Средневековья и раннего Нового времени. В абсолютной монархии в руках
правителя сконцентрирована как законодательная, так и исполнительная
власть. Кроме того, в ряде случаев монарх может выступать и в роли судьи.
В ряде стран Западной Европы в XIV–XVII вв. существовала сословнопредставительная монархия. Однако сословно-представительные собрания
зависели от воли монарха, который мог распускать и созывать их только тогда,
когда ему это было нужно. В процессе перерастания монархии сословнопредставительной в монархию абсолютную эти учреждения теряли свое
значение. Например, во Франции Генеральные штаты не собирались с 1614 по
1789 г.19. В России в XVI–XVII вв. действовало такое сословнопредставительное учреждение, как Земский собор. В Российской империи
ограничение власти царя произошло в 1905 г., в ходе Первой русской
революции. В настоящее время данную форму правления мы находим
в Саудовской Аравии, Катаре, Омане и Брунее.
В конституционной монархии власть монарха ограничена парламентом
на основе конституции. Выделяют два вида конституционных монархий:
дуалистическую и парламентскую.
В дуалистической монархии вся полнота исполнительной власти
принадлежит монарху. Он по своему усмотрению формирует правительство
18
Нерсесянц В.С. Указ. соч., с. 245.
19
Черкасов П.П. Кардинал Ришелье. М.: Междунар. отношения, 1990. С. 66.
14
и назначает должностных лиц. В дуалистической монархии есть парламент,
но монарх имеет право его распустить, а кроме того, он обладает правом вето.
В настоящее время дуалистическая монархия встречается в странах Ближнего
Востока и Магриба (Иордания, Марокко, Кувейт). В Российской империи
в период 1905–1917 гг. также существовало некое подобие дуалистической
монархии20.
В парламентской монархии наиболее влиятельным политическим
институтом является парламент. Монарх «царствует, но не правит», выполняя
тем самым преимущественно представительские и церемониальные функции.
Парламент формирует правительство, которое в дальнейшем несет
ответственность перед законодательным органом21. В настоящее время
парламентская монархия достаточно широко распространена в Западной
Европе (Швеция, Дания, Норвегия, Нидерланды, Бельгия, Испания).
Встречается она и в некоторых странах Юго-Восточной Азии (Япония,
Таиланд, Камбоджа, Малайзия).
Республика (от лат. res publica – общенародное дело) представляет собой
форму правления, основанную на выборности высших органов
государственной власти. Республиканская форма правления известна со времен
Античности (Римская республика). Изредка она встречалась в эпоху
Средневековья (например, Венецианская республика, Новгородская
республика). С XIX в. начинается широкое распространение республиканской
формы правления. Республики делятся на три вида: президентские,
парламентские и смешанные. Главные отличия между президентской
и парламентской республиками кроются в порядке формирования
правительства и его ответственности.
В президентской республике должности главы государства и главы
правительства объединены. Глава государства избирается народом и формирует
20
Признать Российскую империю 1905–1917 гг. полноценной дуалистической монархией трудно ввиду
отсутствия конституции.
21
Политология: учеб. пособие / под ред. А.С. Тургаева, А.Е. Хренова. СПб.: Питер, 2005. С. 150–151.
15
ответственное перед ним правительство22. Президентскими республиками
являются США, Мексика и абсолютное большинство стран Центральной
и Южной Америки.
В парламентской республике правительство формируется парламентом.
Президента (главы государства) в парламентской республике выбирает
не народ, а парламент. Полномочия главы государства весьма ограниченны
и сводятся в основном к представительским функциям. Реальным главой
исполнительной власти является премьер-министр. Как правило, им становится
лидер партии, победившей на выборах или получившей большинство голосов
избирателей. Парламентские республики широко распространены как в Европе
(ФРГ, Австрия, Чехия, Италия и др.), так и в Азии (Турция, Индия, Пакистан).
Американский политолог Аренд Лейпхарт сформулировал три основных
различия между президентской и парламентской республикой:
• в парламентской республике глава правительства зависит
от парламентского доверия, а в президентской республике глава
исполнительной власти не может быть смещен с поста парламентским
голосованием (за исключением импичмента);
• в парламентской республике глава исполнительной власти избирается
парламентом в результате многочисленных внутрипарламентских торгов
и переговоров, а в президентской республике – всенародным голосованием;
• в парламентской республике исполнительная власть имеет
коллективный и коллегиальный характер и зависит от законодательной,
в то время как в президентской – персонифицированный и единоличный
характер23.
Не существует идеальной формы правления. У каждой есть свои
достоинства и свои недостатки. К достоинствам президентской республики
можно отнести следующие:
22
Особый случай представляет президентская республика в США, где президент избирается не напрямую,
а через коллегию выборщиков.
23
Политология: учеб. пособие / под ред. А.С. Тургаева, А.Е. Хренова. С. 151.
16
1) глава государства (он же – глава правительства) несет всю
ответственность за деятельность своего кабинета министров; таким образом,
избирателю ясно, кто несет ответственность за деятельность правительства;
2) избиратель еще до окончания избирательной кампании может
предвидеть состав будущего правительства и его вероятный курс;
3) четко выстроена система «сдержек и противовесов» между
президентом и парламентом.
Недостатки президентской республики:
1) в случае серьезного конфликта президента с парламентом глава
государства фактически лишается возможности для реализации своей
предвыборной программы;
2) система «сдержек и противовесов» сильно затрудняет разрешение
затянувшегося конфликта между президентом и парламентом (президент
лишен права роспуска парламента, а парламент не может отстранить
президента от власти, если он совершил преступления);
3) поскольку правительство формирует президент, то в его составе, как
правило, оказываются представители лишь одной политической партии;
оппозиция оказывается не представленной в исполнительной власти;
Достоинства парламентской республики:
1) высокая степень представительства интересов разных политических
сил в правительстве; правительства, когда ни одна из партий не набирает
больше 50 % голосов избирателей, формируются на коалиционной основе;
2) правительство в случае его неудовлетворительной работы может быть
отправлено в отставку;
3) обеспечивается большая устойчивость демократического режима.
Недостатки парламентской республики:
1) возможна слишком частая смена правительства24; правительственный
кризис может быть вызван искусственно партнерами по коалиции;
24
Например, в Италии с 1947 по 2008 г. сменилось 55 правительств. См.: Конституции зарубежных государств:
Великобритания, Франция, Германия, Италия, США, Япония, Бразилия: учеб. пособие /сост. В.В. Маклаков. 7-е
изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 255.
17
2) коалиционный состав правительства может затруднять определение
ответственного за его неудовлетворительную работу;
3) ослаблен механизм «сдержек и противовесов»25.
Смешанная республика (часто ее называют полупрезидентской) имеет
черты как президентской, так и парламентской республики. Данная форма
правления достаточно часто встречается в Западной Европе (Австрия,
Ирландия, Польша, Португалия). Российская Федерация также может
рассматриваться как государство со смешанной формой правления. Самым
ярким примером государства со смешанной формой правления является
Франция. Во Франции президент, избираемый всенародно, назначает премьерминистром лидера самой большой парламентской фракции. Считается, что при
такой форме правления президентская власть функционирует как бы в
«двухфазовом» режиме. «Сильная фаза» встречается тогда, когда
на парламентских выборах наибольшее число голосов получила
пропрезидентская партия. В этом случае главой правительства становится
однопартиец президента и глава государства, таким образом, получает
возможность эффективно влиять на работу как правительства, так
и парламента. «Слабая фаза» встречается тогда, когда на парламентских
выборах побеждают противники президента. В этом случае правительство
может возглавить человек, являющийся политическим противником
президента26. При этом полномочия президента достаточно широки:
он является верховным главнокомандующим, обладает правом вето, правом
выносить на референдум законопроекты, может председательствовать в Совете
министров и т. д. Вместе с тем, правительство несет ответственность не перед
президентом, а перед парламентом.
25
Политология: учеб. пособие / под ред. А.С. Тургаева, А.Е. Хренова. С. 151–153.
26
Во Франции не требуется утверждения кандидатуры премьер-министра Национальным собранием, но так как
последнее может объявить правительству вотум недоверия, президент вынужден считаться с раскладом сил
в парламенте и назначать, в конечном счете, того, кто будет пользоваться поддержкой парламента. Например,
так было в годы президентства социалиста Франсуа Миттерана, когда правительство возглавляли голлисты Ж.
Ширак и Э. Балладюр.
18
Похожая картина наблюдается и в нашей стране. Президент РФ назначает
с согласия Государственной думы Председателя Правительства Российской
Федерации (ст. 83, пункт «а» Конституции РФ). Однако если
в Государственной думе преобладают противники главы государства, то у него
резко снижаются шансы на проведение кандидатуры своего премьера27.
Различают три основные формы территориального устройства
государства: унитарную, федеративную и конфедеративную.
Унитарное государство (от лат. unus – «один») состоит
из административно-территориальных единиц (департаменты, области,
районы), не обладающих политической самостоятельностью. Другие
особенности унитарного государства: единая конституция и гражданство,
централизованная судебная система и система органов государственной власти.
Унитарная форма территориального устройства чаще встречается
в моноэтнических государствах, абсолютное большинство населения которых
составляют представители одной этнической группы (Польша, Венгрия, Дания,
Швеция, Норвегия, Ирландия, Япония и т. д.). Но это не строгое правило,
а, скорее, тенденция. В многонациональных государствах унитарная форма
территориального устройства также может быть (Испания, Украина, Турция,
Македония, Китай). Вместе с тем, сочетание полиэтничности с унитаризмом
влечет риски распада государства по причине сепаратизма28. Парламент (если
это не абсолютная монархия) в унитарном государстве однопалатный29.
27
В Государственной думе II созыва (1995–2000) самой крупной парламентской фракцией была фракция
КПРФ, находящаяся в оппозиции президенту Б.Н. Ельцину. В силу этого противостояния президенту Б.
Ельцину в апреле 1998 г. только с третьей попытки (под угрозой роспуска Госдумы) удалось провести
премьером С.В. Кириенко. Однако уже в августе 1998 г. Госдума потребовала его отставки. После отставки
правительства Кириенко президент дважды предлагал в качестве премьера кандидатуру В.С. Черномырдина,
но Госдума дважды отклоняла ее. В конце концов, под давлением парламентского большинства, Ельцин
предложил в качестве главы правительства кандидатуру Е.М. Примакова, которую поддерживали коммунисты.
Ситуация резко изменилась в годы президентства В.В. Путина, когда в Государственной думе преобладала
«Единая Россия». Имея прочные позиции в парламенте, президент без проблем менял премьер-министров,
эффективно контролируя деятельность правительства.
28
В Испании эти риски находят свое проявление в требованиях независимости со стороны каталонцев и басков,
в Турции – со стороны курдов, в Македонии – албанцев, на Украине – со стороны русских жителей юговостока.
29
Во второй палате здесь просто нет необходимости, т. к. вторая палата в федеративных государствах
выполняет функцию представительства субъектов федерации. В унитарном же государстве административнотерриториальные единицы не обладают политической самостоятельностью и не нуждаются
в представительстве.
19
Федеративное государство (от лат. foedus – «договор», «союз»), или
федерация, – это государство, состоящее из региональных единиц (республик,
штатов, земель), обладающих политической самостоятельностью в пределах
компетенций, установленных законом. Федерация обычно возникает тогда,
когда отдельные части государства обладают ярко выраженными культурными,
религиозными или языковыми особенностями. Часто такая форма
территориального устройства возникает в полиэтнических государствах
(Российская Федерация, Индия, Бельгия, Канада), но встречается
и в моноэтнических государствах (Австрия, Швейцария, ФРГ). Особым случаем
является трансформация конфедерации в федерацию. Через этот переход
прошли Швейцария и США. Между федеральным центром и субъектами
федерации распределяются и законодательно закрепляются функции
государственного управления. Субъекты федерации могут иметь свои законы
(не противоречащие конституции страны). Парламент в федеративном
государстве двухпалатный, одна из палат представляет интересы различных
слоев общества, а другая – интересы регионов. Право субъектов на выход
из состава федерации (сецессия) может быть закреплено в конституции
(например, в Конституции СССР 1977 г.), но может и отсутствовать30. История
знает примеры, когда субъекты федерации пытались воспользоваться правом
на сецессию. Например, в Канаде в 1980 и 1995 гг. проходил референдум
по отделению Квебека от Канадской Федерации31. В 1861 г. попытку выхода
из состава США предприняли 13 южных штатов. Закрепленное в Конституции
Советского Союза право республик на выход из состава государства сыграло
свою роль в распаде СССР.
Считается, что популярности федеративной формы территориального
устройства способствуют процессы глобализации32. По мнению некоторых
30
Более того, часто встречается законодательно закрепленный иммунитет на сецессию. Например, Конституция
РФ 1993 г. не предусматривает право выхода субъектов Федерации. Не предусматривала такого права
и конституция бывшей Югославии (СФРЮ). Законодательство США не предусматривает, но и не запрещает
сецессию штатов.
31
В 1995 г. сторонникам отделения Квебека от Канады не хватило 1 % голосов.
32
Захаров А.А. Федерализм и глобализация // Политические исследования. 2002. № 6. С. 116–117.
20
исследователей, федерализм превращается в политико-правовую оболочку
глобализации33. Ряд европейских государств, традиционно рассматриваемых
как унитарные, в последние десятилетия сталкивается с «ползучей»
федерализацией. К таким государствам можно отнести Испанию и Италию.
Конфедерация, редко встречающаяся форма территориального
устройства, представляет собой союз независимых государств. Члены
конфедерации полностью сохраняют свой суверенитет и передают в ведение
союзных органов власти лишь ограниченное число вопросов (чаще всего
связанных с безопасностью и торговлей). В конфедерации нет единого
гражданства, правового пространства и денежной системы. Конфедерация
существовала в США с 1777 по 1787 г., в Швейцарии с 1291 до 1848 г. В годы
Гражданской войны в США (1861–1865) существовали Конфедеративные
Штаты Америки, объединявшие 13 южных штатов. В XX в. также
существовали конфедерации – Синегамбия (союз Сенегала и Гамбии),
Объединенная Арабская Республика (союз Сирии и Египта) и т. д.
В определенной степени конфедерацией является Европейский союз.
Конфедерация является неустойчивым политическим образованием, она либо
скоро распадается (Синегамбия, ОАР), либо трансформируется в федерацию
(США). Можно согласиться с теми исследователями, которые нынешний союз
России и Белоруссии рассматривают как конфедерацию34. Современные
исследователи справедливо замечают, что если в XIX–XX вв., прошедших под
знаком гегемонии нации-государства, идея конфедерации не пользовалась
популярностью, то в современном глобализированном мире, где отдельные
территории (регионы) как в унитарных государствах, так и в федерациях все
громче требуют больших прав и самостоятельности, конфедерация начинает
привлекать к себе все больше внимания35.
33
Там же.
34
Дмитриев Ю.А., Миронов В.О. Нетипичная форма государственного устройства: конфедерация России
и Беларуси // Государство и право. 2012. № 7. С. 82–91.
35
Захаров А.А. Указ. соч., с. 121.