Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
К. С. Иналкаева
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Вузовское образование
Саратов • 2018
УДК 342.52
ББК 67.400
И57
Автор:
Иналкаева К. С. — кандидат юридических наук, доцент
кафедры конституционного и административного права
Чеченского государственного университета,
государственный советник Чеченской Республики 1 класса
Иналкаева, К. С.
И57 Законодательная власть в субъектах Российской Федерации [Электрон-
ный ресурс] : монография / К. С. Иналкаева. — Электрон. дан. и прогр.
(6 Мб). — Саратов: Вузовское образование, 2018. — 148 с. — (Высшее об-
разование).
ISBN 978-5-4487-0231-0
В основе монографии — анализ правовых документов самых последних
лет: федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, регламентов законодательных органов, решений Конституционного Суда РФ, материалов правоприменительной практики. В книге раскрывается весь спектр взаимоотношений между законодательным органом, его ру-
ководством, комитетами и комиссиями, аппаратом, депутатскими объеди-
нениями, а также иными органами, участвующими в законотворческом процессе. Прослеживается хронология и логика развития регионального законодательства, в частности большое внимание уделяется работе Парламента Чеченской
Республики.
Предназначена для студентов и преподавателей вузов, научных и практи-
ческих работников.
Научное электронное издание
© Иналкаева К. С., 2018
© Оригинал-макет, оформление.
ООО «Вузовское образование», 2018
Издано в авторской редакции
Технический редактор А.Д. Матлахова
Компьютерная верстка, обложка С.С. Сизиумовой
Для создания электронного издания использовано:
Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,
разработанное на основе Adobe Air
Подписано к использованию 15.03.2018. Объем данных 6 Мб.
Издание представлено в электронно-библиотечных системах
IPRbooks (www.iprbookshop.ru),
Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)
Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35
Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96
Отдел продаж и внедрения ЭБС:
доб. 206, 213, 144, 145
E-mail: sale@iprmedia.ru
Отдел комплектования ЭБС:
доб. 224, 227, 208
E-mail: mail@iprbookshop.ru
По вопросам приобретения издания обращаться:
доб. 208, 201, 222, 224
E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru
Моему сыну Имрану, пропавшему без вести
во время военных действий в Чечне,
посвящается эта работа
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. Законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации
и особенности их развития .................................................................................. 9
1.1. Основы конституционно-правового статуса
законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации ..................... 9
1.2. Структура законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации ................... 27
1.3. Формы деятельности законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации ................................................................................. 45
ГЛАВА 2. Компетенция законодательных
(представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации ................................................................... 65
2.1. Полномочия законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации ................... 65
2.2. Анализ состояния и тенденций развития законодательства
субъектов Российской Федерации ............................................................... 95
2.3. Эффективность осуществления депутатской деятельности
в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъектов Российской Федерации» ................ 109
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................. 125
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .......................................................... 128
5
ВВЕДЕНИЕ
Подавляющее число современных историков и политологов не только в
нашей стране, но и за рубежом, сходятся во мнении, что в 1991–1993 годах в
России произошла революция. Все ее признаки налицо: изменение политиче-
ского режима, экономической модели развития страны и, самое главное, —
миллионы россиян получили совершенно иное представление о жизни, о мире
и, в конечном счете, о себе, ощутили себя по-новому. Подобно Великой фран-
цузской революции и Великой октябрьской революции 1917 года, события
начала 1990-х годов в России прошли в два этапа: праздничное начало и драма-
тическое противостояние. Одной из причин кризиса 1993 года стало то обстоятельство, что после августа 1991 года представительные органы власти всех
уровней по своей структуре и функциональной организации остались ориентированными на работу в прежней системе, в то время как принципы организации
власти в корне изменились. Новая Конституция страны, принятая в декабре
1993 года, позволила разрешить это противоречие. Одновременно с ее приняти-
ем был сформирован парламент страны — Федеральное Собрание, и начался
процесс формирования региональных представительных органов власти, которые Конституцией Российской Федерации наделялись полномочиями полно-
ценных парламентов.
В 1994 году во всех субъектах Российской Федерации были сформирова-
ны представительные органы, за исключением Чеченской Республики. В 1991–
1999 годах в Чеченской Республике, в силу известных причин, не были созданы
государственно-правовые институты соответствующие основам конституционного строя Российской Федерации.
В 1999 году руководством Российской Федерации были приняты меры по
возвращению Чеченской Республики в правовое поле Российской Федерации.
8 июня 2000 года согласно Указу Президента Российской Федерации «Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике»
были созданы Администрация и Правительство Чеченской Республики. Глава
Администрации Чеченской Республики исполняет обязанности высшего долж-
ностного лица. Создание этих органов способствовало подготовке проектов:
Конституции Чеченской Республики, Закона «О выборах Президента Чечен-
ской Республики» и Закона «О выборах в Парламент Чеченской Республики»,
которые были опубликованы в республиканских СМИ, всенародно обсуждены
и 23 марта 2003 года приняты на общенародном референдуме Чеченской Рес-
публики.
6
Принятие Конституции Чеченской Республики положило начало возращению республики в конституционное поле Российской Федерации и созданию
в республике органов власти: назначение исполняющего полномочия Президента Чеченской Республики; создание судебной власти, пока в лице федеральных судов (Верховного Суда Чеченской Республики, районных судов и Арбит-
ражного Суда Чеченской Республики).
19 июня 2003 года создан представительный орган в лице Государственного Совета Чеченской Республики. Он был призван решать вопросы, требующие законодательного регулирования, в частности, о республиканском бюдже-
те и административно-территориальном устройстве, подготовке и рассмотре-
нии проектов законов Чеченской Республики для последующего внесения их в
установленном порядке в Парламент Чеченской Республики и др.
5 октября 2003 года выборами Президента Чеченской Республики завер-
шилось создание одной из ветвей власти — исполнительного органа. На основе
Закона «О выборах в Парламент Чеченской Республики» 27 ноября 2005 года
состоялись выборы в Парламент Чеченской Республики первого созыва.
В 2000 году в России было создано семь федеральных округов, назначены
полномочные представители Президента Российской Федерации, учрежден
Государственный совет при Президенте Российской Федерации. Принятый Фе-
деральный закон о реформе Совета Федерации определил принципы его фор-
мирования.
На сегодняшний день во всех российских регионах уже сложилась собственная система организации государственной власти. Одним из необходимых
и обязательных элементов этой системы в каждом субъекте Российской Федерации является законодательный (представительный) орган государственной
власти. Организация законодательных (представительных) органов государственной власти, сложившаяся в субъектах Российской Федерации, достаточно
разнообразна, поскольку отражает их специфические региональные особенности. При этом необходимо стремиться к тому, чтобы разнообразие устройства
этих региональных органов не выходило за рамки принципов, закрепленных на
федеральном уровне. Однако приходится констатировать, что региональное законодательство не всегда соответствует стандартам, заданным Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами. Вместе с тем, федеральное
законодательство тоже не всегда учитывает и отражает в своих нормах дости-
жения конституционно-правовой науки и практики, которые могли бы способствовать его совершенствованию и эффективности.
7
Не менее важна законотворческая функция. Законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает законы соответствующего субъекта. В
законодательном процессе участвуют и другие властные структуры субъекта
Российской Федерации, в частности, высшее должностное лицо (руководитель
высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и др. Законодательный орган являет-
ся ведущим участником законодательного процесса, кроме него никто не может
принять закон субъекта Российской Федерации. Следует также отметить, что
законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют некоторые функции парламентского контроля, прежде всего, за деятельностью
органов исполнительной власти. Контрольные полномочия законодательных
органов существенно различаются в субъектах Российской Федерации, поскольку конституции (уставы) принимаются в каждом субъекте и отражают волеизъявление населения соответствующего субъекта Российской Федерации.
Если функции народного представительства и законотворчества являются
неотъемлемой частью парламента и не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам применения, то можно сказать, что контрольная
функция закреплена в законодательстве субъектов Российской Федерации неодинаково. В тех субъектах Российской Федерации, в которых законодательные
органы участвуют в назначении должностных лиц исполнительной власти, соответствующие лица подотчетны им и могут быть отправлены в отставку в связи с выраженным им недоверием законодательного органа. Необходимо отметить, что в ряде регионов немногочисленные законодательные органы зависят
от высшего должностного лица или высшего исполнительного органа через систему неформальных связей по причине того, что в руках последних находятся
основные властные и материальные ресурсы.
Как представляется, все это, несомненно, актуализирует потребность
концептуального осмысления с конституционно-правовых позиций усиления
представительной функции законодательных органов субъектов и их контроль-
ных функций.
8
ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ)
1
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОСОБЕННОСТИ
ИХ РАЗВИТИЯ
1.1. Основы конституционно-правового статуса законодательных
(представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации
Основы конституционно-правового статуса законодательных (представи-
тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, а
также в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации используется как термин «орган
законодательной власти», так и термин «представительный орган», что свидетельствует об отсутствии у законодателя единого подхода к данному вопросу.
Например, в части 2 статьи 66 устанавливается право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации принимать законы,
определяющие статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В части 1 статьи 77 речь идет о представительных органах государственной власти, система которых устанавливается
субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При закреплении порядка формирования Совета Федерации определено,
что в его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской
Федерации, в том числе один — от представительного органа государственной
власти (ч. 2 ст. 95). Правом обращения с запросом в Конституционный Суд
Российской Федерации наделены органы законодательной власти субъектов
Российской Федерации (ч. 2 ст. 125). В статье 136 Конституции России право
субъектов Российской Федерации решать вопрос об одобрении принятых Фе-
государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от
07.06.2013) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
9
деральным Собранием Российской Федерации поправок к главам 3–8 Консти-
туции Российской Федерации также закреплено за органами законодательной
власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодатель-
ной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 4). Такой порядок
организации работы позволяет использовать депутатам при реализации своих
функций целый комплекс организационно-правовых форм — через сессии, дея-
тельность постоянных и временных комитетов и комиссий, проведение парла-
ментских (депутатских) и публичных слушаний.
На основании легального определения, данным Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вслед за Конституцией Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в конституциях и уставах формулируют понятия своих парламентов.
Формулировки региональных парламентов, аналогичные формулировке, использованной в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», содержатся в Конституции Чеченской Республики (ст. 78), в уставах Ростовской области (ст. 31) и Ставрополь-
ского края (ст. 24). В Республике Адыгея Государственный Совет-Хасэ (ст. 63)
и в Астраханской области Дума (ст. 15) названы постоянно действующими
высшими и единственными законодательными (представительными) органами
государственной власти. В Конституции Карачаево-Черкесской Республики
Народное Собрание (Парламент) является постоянно действующим высшим за-
конодательным и представительным органом (ст. 78). В конституциях Республики Северная Осетия-Алания (ст. 66) и Кабардино-Балкарской Республики
(ст. 91) парламентам дана характеристика представительного и законодательного органа государственной власти. В Конституции Республики Дагестан (ст. 59)
Народное Собрание — Парламент определен как постоянно действующий за-
конодательный (представительный) орган государственной власти, в Уставе
Краснодарского края (ст. 24) Законодательное Собрание является постоянно
действующим законодательным и представительным органом государственной
власти и т.д.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]