Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
края; подготовка научно-аналитических и методических материалов по вопро-
26
27
26
27
сам, отнесенным к компетенции Совета.
Волгоградская областная Дума — единственный представительный орган
в Российской Федерации, где создан и успешно функционирует Совет по социальной безопасности
. В его состав, помимо областных законодателей, вошли
руководители структурных подразделений администрации области и муниципальных образований, правозащитники и общественные организации. В цели и
задачи Совета входят анализ и прогнозирование социальной ситуации в области, подготовка нормативных актов в сфере социальной, экономической и пра-
вовой защиты населения.
При ряде законодательных органов субъектов Российской Федерации со-
зданы молодежные парламенты (советы) (Народное Собрание Республики Дагестан, Парламент Чеченской Республики, Законодательное Собрание Ростов-
ской области, Волгоградская областная Дума, Государственный Совет-Хасэ
Республики Адыгея и т.д.). Так, в Законодательном Собрании Ростовской области работа Молодежного парламента строится по аналогии с работой комитетов. В заседаниях комиссий Молодежного парламента участвуют председатели
профильных комитетов и молодые депутаты, проводятся выездные заседания.
Члены Молодежного парламента выступают независимыми экспертами областных законов, которые планируется принять Законодательным Собранием в
ближайшее время. Молодежный парламент при Законодательном Собрании Ростовской области стал не только площадкой для обсуждения острых молодежных проблем, но и серьезной общественной организацией, которая вырабатывает конкретные рекомендации органам государственной власти, участвует в
формировании молодежной политики Ростовской области.
В целях решения актуальных проблем молодёжной политики и укрепления связей с представителями молодежного движения целесообразно было со-
здание межпарламентского молодежного союза.
При Парламенте Чеченской Республики
создана комиссия по противо-
действию коррупции, которая является совещательным органом. Основными
задачами комиссии являются: выявление коррупциогенных факторов, разработка рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия
таких факторов; устранение условий, порождающих коррупцию; предупреждение коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за корруп-
сайт Волгоградской областной Думы (www.volganet.ru).
сайт Парламента Чеченской Республики (www.parlament.ru).
Утв. постановлением Волгоградской областной Думы от 1 июня 2006 года № 10/220 // Официальный
Постановление Парламента Чеченской Республики от 09.12. 2010 года № 447-2с // Официальный
41
ционные правонарушения во всех случаях, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами; обеспечение защиты прав и законных интересов
граждан, организаций, общества и государства от угроз, связанных с коррупци-
ей; формирование нетерпимости по отношению к коррупционным действиям.
Именно парламент как законодательный орган должен нормативно обеспечивать противодействие коррупции и как орган народного представитель-
ства — обеспечивать эффективный контроль в этой сфере.
Было бы весьма актуальным создание совещательного органа, как комис-
сия по противодействию коррупции при всех региональных парламентах.
Аппарат. Он является вспомогательным рабочим органом регионального
парламента и образуется в целях организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации, его комитетов, комиссий, депутатов, председателя и заместителя (заместителей) председателя парламента.
Срок деятельности аппарата не связан со сроком легислатуры регионального
парламента. Аппарат — это постоянно действующий орган, который переходит
от одного состава законодательного органа к другому. Организация и деятельность аппарата регулируются законами субъектов Российской Федерации, регламентами законодательных (представительных) органов, положениями об аппаратах, должностными регламентами и др.
Аппараты региональных парламентов имеют свою структуру. Например,
в состав аппарата Народного Собрания Республики Дагестан входят следующие
подразделения: секретариат руководства Народного Собрания, организацион-
ный отдел, государственно-правовой отдел, информационно-аналити-ческий
отдел, управление делами, сектор кадров, сектор писем и приема граждан, бухгалтерия. Каждое из структурных подразделений аппарата выполняет свои спе-
цифические функции и задачи.
Общее руководство аппаратом осуществляет председатель законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, а по его по-
ручению или в его отсутствие — заместитель председателя регионального пар-
ламента. Председатель определяет штатное расписание, размеры заработной
платы работников аппарата и расходы на его содержание в пределах средств,
выделяемых из бюджета субъекта на содержание аппарата регионального пар-
ламента. Аппарат имеет своего руководителя, который либо назначается на
должность председателем законодательного (представительного) органа (Волгоградская область) либо избирается всем составом регионального парламента
(Республика Дагестан) и т.д.
42
К функциям аппарата законодательного (представительного) органа субъ-
28
екта Российской Федерации относится организационное, методическое, право-
вое, информационно-аналитическое, техническое и иное обеспечение деятель-
ности регионального парламента, его руководства, депутатов, комитетов, комиссий. В целях обеспечения гласности, открытости деятельности
региональных парламентов целесообразно образование в составе аппаратов законодательных (представительных) органов всех субъектов Российской Феде-
рации пресс-службы и введение должности пресс-секретаря. Например, в соот-
ветствии с Положением об аппарате Законодательного Собрания Ростовской
области пресс-служба регулярно знакомит журналистов с деятельностью Законодательного Собрания, проводит брифинги и встречи с журналистами.
В условиях немногочисленного состава парламентов некоторых субъектов Российской Федерации, а также непрофессионального характера работы
значительного числа депутатов деятельность аппарата приобретает особо важ-
ное значение. Аппарат парламента не наделен властными полномочиями по от-
ношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и
гражданам28. Вместе с тем его роль в обеспечении организационной обособленности законодательного органа субъекта трудно переоценить. Именно на аппа-
рат ложится обязанность правового, информационного, материально-
технического и иного оснащения деятельности региональной легислатуры. Независимость служащих аппарата парламента от воздействия иных органов гос-
ударственной власти обеспечивается самостоятельным определением его
структуры самим законодательным органом, посредством принятия регламента,
определяющего в том числе порядок работы аппарата. Еще одна составляющая
независимости аппарата регионального парламента — назначение на должность и освобождение от должности служащих аппарата должностными лицами
и структурными подразделениями парламента без участия в этой процедуре
иных органов власти.
В аппаратах законодательных (представительных) органов сосредоточены
квалифицированные кадры, способные обеспечить осуществление региональными парламентами возложенных на них функций. Поэтому необходимо всячески развивать и стимулировать деятельность аппаратов региональных парламентов, поощрять их работников. Силами профессионального аппарата необходимо осуществлять систематический учет и анализ законодательства,
информационное обеспечение деятельности региональных парламентов, со-
«О Парламенте Чеченской Республики» // СПС КонсультантПлюс Регион.
Статья 20 Конституционного закона Чеченской Республики от 31 декабря 2010 года № 5-РКЗ
43
ставление программ законопроектных работ, а также выполнять иную важную
работу, связанную с необходимостью разработки и принятия законов.
На основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы и
предложения:
1. Законодательство субъектов Российской Федерации должно тщательно
регламентировать парламентские процедуры.
Наиболее предпочтительным является порядок, когда кандидатуру заместителя (заместителей) председателя законодательного (представительного) органа представляет депутатам непосредственно председатель регионального
парламента.
В законодательстве парламентов субъектов Российской Федерации следует закрепить конкретные основания для освобождения от должности председателя законодательного (представительного) органа и его заместителя (заме-
стителей):
- превышение председателем и его заместителем (заместителями) полно-
мочий, установленных регламентом;
- неоднократное отсутствие председателя и его заместителя (заместите-
лей) на сессии без уважительных причин или неоднократное несоблюдение де-
путатской этики на заседаниях;
- использование служебного положения в личных целях, связанное с по-
лучением любых доходов.
2. В региональных парламентах, при которых созданы коллегиальные
(совещательные) органы работа строится более планомерно и эффективно.
3. Во всех региональных парламентах необходимо создать депутатские
фракции и (или) группы и правовую базу для их деятельности. Создание депутатских фракций повышает ответственность депутатов региональных парламентов перед избирателями, которые голосовали за соответствующее избирательное объединение, и перед политической партией, включившей данного де-
путата в свой избирательный список.
4. В целях решения актуальных проблем молодёжной политики жела-
тельно создание молодежных парламентов при всех региональных парламентах, а также создание межпарламентского молодежного союза для укрепления
связей с представителями молодежного движения, как эффективного механиз-
ма развития правовой культуры молодых граждан.
5. Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотворческой деятельностью, целесообразно создание в региональных парламентах общественных советов, а также совещательных органов, таких как: комис-
44
сии по противодействию коррупции для принятия мер по предупреждению
коррупционных правонарушений; совета по социальной безопасности; совета
по мониторингу социально-экономического развития региона; комиссии по
правовому мониторингу в целях применения единых методологических подходов, совершенствования законодательства и обеспечения законности в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Российской
Федерации.
6. Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотворческой деятельностью представляется целесообразным создание в регио-
нальных парламентах общественных советов.
1.3. Формы деятельности законодательных
(представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации
Под формами деятельности законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации понимаются мероприятия, на которых рассматриваются и решаются вопросы, отнесенные к их ведению. Формы деятельности парламентов субъектов Российской Федерации регулируются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, но основное ре-
гулирующее воздействие на них оказывают регламенты парламентов.
К основным формам деятельности парламентов субъектов Российской
Федерации относятся: заседания парламента; заседания постоянных комитетов
(комиссий) парламента; парламентские (депутатские) и публичные слушания.
Заседания парламента. Это — основная организационная форма работы
законодательного органа. Все решения, которые находятся в компетенции парламента, принимаются на заседании всей коллегии депутатов. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что правомочность заседания законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации определяется законом
субъекта Российской Федерации, т.е. относит решение этого вопроса к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. При этом заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присут-
ствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов (ч. 11 ст. 4). В регла-
45
ментах парламентов субъектов Российской Федерации данный вопрос решается
по-разному. В одних субъектах кворум для признания заседания парламента
правомочным установлен в виде большинства от установленного числа депутатов (Республика Адыгея, Волгоградская область), в других (Республика Даге-
стан, Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края) — не менее
двух третей от установленного числа депутатов, согласно ст. 73 Конституции
Республики Ингушетия Народное Собрание Республики Ингушетия является
правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленно-
го числа депутатов и т.д.
Думается, представительная природа регионального парламента требует
участия в его заседаниях наибольшего количества депутатов, или, по крайней
мере, их значительного большинства. От установленного кворума правомочности заседания законодательного (представительного) органа зависит степень
представительности принимаемых им решений. И если она окажется недостаточной, то ставится под вопрос легитимность самих решений. Поэтому, по
нашему мнению, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо установить кворум
для признания правомочности заседания законодательного (представительного)
органа субъекта Российской Федерации в количестве не менее двух третей от
установленного числа депутатов. В этой связи представляются спорными по-
ложения регламентов Законодательного Собрания Краснодарского края (ст. 43)
и Думы Ставропольского края (ст. 47), согласно которым в случае, если на сес-
сии (заседании) законодательного органа присутствует менее двух третей от
общего числа депутатов, то сессия (заседание) переносится на другое время.
Однако повторно созванная сессия (заседание) уже правомочна при наличии
большинства от общего числа депутатов законодательного (представительного)
органа. Таким образом, в результате неисполнения отдельными депутатами
возложенной на них обязанности, т.е. участие в работе законодательного (представительного) органа, понижается уровень представительности принимаемых
парламентом решений.
Депутат законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации обязан участвовать в заседаниях регионального парламента,
его органов, в состав которых он избран. Регламенты парламентов субъектов
Российской Федерации должны устанавливать ответственность депутатов за
неучастие в работе регионального парламента, как это установлено Регламен-
том Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея. В случае двукратного
46
отсутствия депутата Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея на сес-
29
29
сии без уважительных причин, в том числе в момент голосования, ему не возмещаются месячные расходы, связанные с депутатской деятельностью. Об отсутствии депутата на сессии по неуважительным причинам может сообщаться в
средствах массовой информации
.
Как представляется, данные меры должны дополняться возможностью
отзыва таких депутатов избирателями соответствующего округа по инициативе
регионального парламента, который, наряду с другими субъектами, должен
быть наделен правом возбуждать вопрос об отзыве депутатов, не выполняющих
свои обязанности в парламенте. Другой момент — это утрата доверия населе-
ния. Утрата доверия населения, как основание отзыва депутата должна давать
возможность населению, не дожидаясь очередных выборов, досрочно прекратить
полномочия выборного лица, не пользующегося более поддержкой избирателей.
Положения об отзыве должны быть закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Примерные сроки проведения очередных заседаний и вопросы, вносимые
на рассмотрение, определяются перспективными и текущими планами работы
региональных парламентов и их органов. Федеральным законом «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» уста-
новлено (ч. 11 ст. 4), что правомочное заседание законодательного (представи-
тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца. В одних парламентах субъектов
Российской Федерации заседания проходят в рамках сессии, причем, периодичность их проведения в различных субъектах Российской Федерации уста-
новлена разная — не реже одного раза в месяц (республики Адыгея и Даге-
стан), не реже одного раза в два месяца (Республика Калмыкия), не реже одного
раза в квартал (Краснодарский край). В других парламентах субъектов Россий-
ской Федерации заседания проходят регулярно с различной периодичностью —
не реже одного раза в месяц (Волгоградская область), не реже одного раза в
квартал (Карачаево-Черкесская Республика). Заседание Законодательного Собрания Краснодарского края созывается председателем на очередные сессии четыре раза в год: во второй половине марта, июня, сентября и декабря (ст. 15
Постановление Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея от 26.07.2006 № 135-ГС // Официальный
сайт Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея (www.gshra.ru).
Части 3 и 4 ст. 59 Регламента Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея (ред. от 27.10.2010):
47
Ре-
гламента Законодательного Собрания Краснодарского края). Очередные заседания Парламента Чеченской Республики созываются в соответствии с графиком проведения заседаний Парламента, утверждаемым распоряжением Предсе-
дателя Парламента или решением Совета Парламента (ст. 49 Регламента Парламента Чеченской Республики).
Для обеспечения гарантий эффективности, постоянства деятельности ре-
гионального парламента представляется наиболее адекватным проведение заседаний парламентов субъектов Российской Федерации по мере необходимости,
но не реже одного раза в месяц.
Помимо очередных заседаний в регламентах парламентов субъектов Российской Федерации предусматривается возможность созыва внеочередных,
чрезвычайных, организационных заседаний.
Организационное заседание созывается после проведения выборов в парламент субъекта Российской Федерации. На организационном заседании проводится избрание председателя законодательного (представительного) органа,
его заместителя (заместителей); образование комитетов (комиссий) и избрание
их председателей (заместителей), коллегиальных (совещательных) руководя-
щих органов и т.д.
Внеочередные заседания созываются, как правило, по письменному требованию с указанием причин созыва внеочередного заседания не менее одной
трети от установленного числа депутатов парламента субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего органа исполнительной власти), а также по инициативе
председателя парламента (ст. 28 Регламента Законодательного Собрания Ро-
стовской области).
Чрезвычайные заседания созываются председателем парламента субъекта
Российской Федерации в случае возникновения экстраординарных ситуаций:
введения чрезвычайного и военного положения, массовых нарушений общественного порядка, возникновения эпидемий, стихийных бедствий и других си-
туаций, требующих принятия экстренных решений (ст. 31 Регламента Волгоградской областной думы).
В большинстве регламентов парламентов субъектов Российской Федера-
ции отрегулирован процесс проведения закрытого заседания (ч. 6 ст. 50 Регламента Чеченской Республики, ст. 26 Регламента Законодательного Собрания
Краснодарского края и т.д.)
Важнейший принцип проведения заседаний региональных парламен-
тов — это их гласность и открытость. Федеральный закон «Об общих принци-
48
пах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-
30
31
32
33
нов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что
заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением
случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а
также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавли-
вающим порядок его деятельности (ч. 12 ст. 4). Так, например, заседания парламента субъекта Российской Федерации проводятся открыто и гласно (п. 4
ст. 48 Регламента Парламента Чеченской Республики», ст. 33 Регламента Волгоградской областной Думы и т.д.)
Необходимо, чтобы заседания парламентов субъектов Российской Федерации широко освещались в средствах массовой информации, где также отражались бы сведения о порядке работы парламентов, повестка дня ближайших
заседаний, выносимые решения по каждому вопросу в повестке дня, отчеты де-
путатов о проделанной работе и т.д.
Парламенты некоторых субъектов Российской Федерации (Республики
Адыгея30, Республики Дагестан31, Чеченской Республики32, Ставропольского
края33) не установили для граждан возможность присутствовать на заседаниях
региональных парламентов. Вполне очевидно, что такая возможность ограничивается разумными пределами в связи с ограниченным количеством посадочных мест в зале заседаний законодательного (представительного) органа, необходимостью обеспечения нормального режима работы для депутатов и т.д. Однако, как представляется, региональным парламентам вполне реально
предусмотреть в своих регламентах определенную процедуру для получения
гражданами разрешения на участие в заседаниях парламента. Например, в ре-
гламентах Законодательного Собрания Ростовской области (ч. 9 ст. 29) и Законодательного Собрания Краснодарского края (абз. 2 ст. 36) для граждан уста-
новлена возможность участвовать в работе открытых заседаний законодательных органов при условии своевременной подачи в секретариат заявки на
ние Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея от 26.07.2006 № 135-ГС // Официальный сайт Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея (www.gshra.ru).
ного Собрания Республики Дагестан от 28.09.1995 // Официальный сайт Народного Собрания (www.nsrd.ru).
Чеченской Республики от 30.10.2008 № 2-2П //Официальный сайт Парламента Чеченской Республики (www.
parlamentshr.ru).
26.04.2012 № 181-V ДСК // Официальный сайт Думы Ставропольского края (www. dumask.ru).
О Регламенте Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея (ред. от 27.10.2010): Постановле-
О Регламенте Народного Собрания Республики Дагестан (ред. от 17.08.2006): Постановление Народ-
О Регламенте Парламента Чеченской Республики (ред. от 15.11. 2012): Постановление Парламента
О Регламенте Думы Ставропольского края: Постановление Думы Ставропольского края от
49
участие в заседании (работе сессии), которая удовлетворяется парламентом при
наличии условий для их размещения без ущерба для нормальной работы депу-
татов и т.д.
На каждом заседании регионального парламента утверждается повестка
дня. Формирование проекта повестки заседания парламента происходит на основании планов законопроектных работ, рекомендаций комитетов (комиссий)
парламента, с учетом иных вопросов, внесенных на рассмотрение парламента в
установленном порядке. Предложения вносятся вместе с проектами нормативных правовых и иных актов, подлежащих принятию законодательным (представительным) органом. Непосредственно на заседании парламента, как в момент утверждения повестки дня, так и в ходе его работы, могут быть внесены и
должны быть проголосованы предложения о включении в повестку дня дополнительных вопросов, но исключительно из числа тех, материалы на которые
своевременно сданы и рассмотрены в соответствующих органах регионального
парламента. В законодательном (представительном) органе подлежат рассмотрению только те вопросы, которые тщательно подготовлены соответствующими профильными комитетами (комиссиями), и материалы по которым заблаго-
временно розданы всем депутатам для ознакомления.
Помимо очередных вопросов региональные парламенты в своих регламентах устанавливают вопросы, имеющие приоритетное значение и подлежащие внеочередному рассмотрению. Например, на сессии Парламента Чечен-
ской Республики внеочередному рассмотрению подлежат:
1) послания и обращения Главы Чеченской Республики;
2) законы Чеченской Республики, отклоненные Главой Чеченской Рес-
публики;
3) вопрос о даче согласия на назначение на должности Председателя Правительства Чеченской Республики, его заместителей, а также министров, на
назначение которых, в соответствии с Конституцией Чеченской Республики,
требуется согласие Парламента Чеченской Республики;
4) вопрос о согласовании назначения на должность прокурора Чеченской
Республики;
5) вопрос о назначении на должность конституционных и мировых судей
Чеченской Республики;
6) о назначении на должность и об освобождении от должности Уполно-
моченного по правам человека в Чеченской Республике;
7) вопрос об утверждении договоров и соглашений Чеченской Республики;
8) вопрос об освобождении от должности Председателя Парламента или
его заместителей;
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]