Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
тов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Поскольку
82
82
вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности в том виде, в каком он был решен в соответствующих статьях Временного положения, затрагивал не только организацию системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и принципы, основные
положения и институты административного права, т.е. по сути, относился к ос-
новам административного права, установленным действующим федеральным
законодательством, Суд сделал вывод, что Временное положение нарушает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъек-
тов, установленное Конституцией Российской Федерации.
Суд признал неконституционными соответствующие нормы Временного
положения. Кроме того, как отмечает Б.С. Эбзеев, в Постановлении содержатся
общие выводы, имеющие принципиальное значение при осуществлении правового регулирования иммунитета региональных депутатов на современном эта-
пе, суть которых можно свести к следующему. «Во-первых, «особый порядок
осуществления правосудия и судопроизводства» в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации вполне правомерен, хотя и не предусмотрен прямо Кон-
ституцией; во-вторых, установление такого «особого порядка» должно быть
оправдано необходимостью обеспечения конституционно значимых целей, в
данном случае гарантий беспрепятственного и эффективного осуществления
депутатских полномочий как условий функционирования представительных
(законодательных) органов субъектов Федерации; в-третьих, такой «особый по-
рядок» может и должен быть установлен федеральным законом, а субъекты
Федерации не вправе, в том числе в порядке опережающего регулирования,
предусматривать его не только в сфере уголовного, но и административного
судопроизводства; в-четвертых, субъекты Федерации не вправе устанавливать
«особые полномочия и порядок деятельности» федеральных органов, действующих на территории субъектов, поскольку полномочия, организация и порядок
деятельности этих органов определяются федеральным законом, что, однако, не
препятствует взаимодействию этих органов с органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, формы которого также определяются федеральным законом»
зеев. В 2 т. М.: Юрист, 2001. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. С. 473.
Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эб-
.
121
И, наконец, Конституционный Суд четко определил необходимость при-
83.
83
нятия соответствующего федерального закона, постановив, что «Федеральному
Собранию в соответствии со статьей 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного
(представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полно-
мочий».
В связи с этим весьма спорной представляется позиция И.П. Окулича, по-
лагающего, что органы законодательной (представительной) власти субъектов
Российской Федерации, в рамках действующих федеральных и региональных
нормативных актов, могут быть наделены правом самостоятельно регламентировать юридические вопросы, связанные с неприкосновенностью представите-
лей депутатского корпуса, однако при этом необходимо, во-первых, исключе-
ние возможности возникновения противоречий между региональными норма-
тивными актами и федеральным законодательством, а, во-вторых, обеспечение
более тесного взаимодействия законодательной власти с органами исполнительной и в особенности судебной ветвей власти
Как представляется, позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу об уровне (федеральном или региональном) правового регулирования иммунитета депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации выражена в назван-
ном Постановлении достаточно четко и однозначно.
На федеральном уровне закреплен общий порядок, согласно которому в
случае привлечения депутата к уголовной или административной ответствен-
ности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовнопроцессуальных или административно-процессуальных действий, проведения
оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата... применяется осо-
бый порядок производства по уголовным или административным делам, уста-
новленный федеральными законами (ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об об-
щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации принимается руководителем следственного органа Следственного
государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск: Изд-во «Околица», 2003. С. 155.
Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа
122
комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации (ст. 448
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).
Думаю, процедура преследования регионального депутата за правонарушения должна быть установлена по месту нахождения соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. Однако применение мер обеспечения производства по
делу об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности депутата законодательного органа в региональном законо-
дательстве отсутствует, хотя практически в каждом субъекте приняты законы,
регулирующие административную ответственность, к примеру, Закон Чечен-
ской Республики «Об административных правонарушениях в Чеченской Рес-
публике», Кодекс «Об административных правонарушениях в Республике Дагестан», Областной закон Ростовской области «Об административных правона-
рушениях» и т.д.
Кроме того, федеральный законодатель допускает возможность снятия
неприкосновенности со всех депутатов регионального парламента. Соответствующая норма, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», может быть преду-
смотрена конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст. 16).
Таким образом, как отмечают А.Ф. Малый и М.А. Гмырин, анализ положений Закона позволяет сделать вывод, что при решении вопроса о введении
института правового иммунитета депутата у законодательного (представитель-
ного) органа субъекта есть выбор: либо следовать положениям Федерального
закона, определяющим содержание данного института, либо отказаться от
неприкосновенности своих депутатов вообще, также закрепив это в своем уста-
ве. Вносить какие-либо изменения в установленную Законом процедуру обеспечения неприкосновенности либо менять содержание нормы нельзя.
Такой вывод основывается на закрепленном Конституцией Российской
Федерации распределении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и основывается на исключительном праве Российской Фе-
дерации принимать и вносить изменения в уголовно-процессуальное законода-
тельство (ст. 71, п. «о»). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти Российской Федерации» установил правила привлечения к уголовной ответственности депутата, и любое воспроизведение этих норм
123
в региональном законе с какими-либо изъятиями или дополнениями следует
84
85
84
85
расценивать как вторжение в компетенцию федерального законодателя
.
Региональный законодатель зачастую повторяет в своих нормативных
правовых актах без каких-либо изменений положения федерального законодательства.
Анализируя закрепленный в законодательстве порядок лишения неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государ-
ственной власти субъекта Российской Федерации, Л.А. Нудненко приходит к
обоснованному выводу, что отдельные проблемы депутатской неприкосновенности еще «нуждаются в обсуждении и требуют более детальной регламентации». К числу таких проблем относятся, в частности, вопросы о том, подлежит
ли положение о задержании на месте преступления расширительному толкованию (если, например, депутата не задержали на месте автотранспортного
столкновения, но очевидцы, в том числе потерпевший, прямо указывают на депутата как на лицо, совершившее наезд на потерпевшего); подлежит ли депутат
законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации задержанию, если на нем или в его жилище будут обнаружены следы преступления
.
Не отрицая существования нерешенных и требующих разрешения вопросов иммунитета регионального депутата, необходимо отметить, что в целом
модель правового иммунитета депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации, получившая
отражение в действующем законодательстве, отвечает, на наш взгляд, общим
принципам Конституции Российской Федерации, а также целям установления
правового иммунитета как изъятия из общих правил в сфере юридической ответственности.
власти в Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр пресс», 2004. С. 323.
Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. Архангельск, 2001.
Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной
124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящей работе региональные парламенты рассмотрены как единственные законодательные и высшие представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На основе анализа законодатель-
ных источников, трудов современных ученых-правоведов, затрагивающих про-
блемы организации и деятельности законодательных органов государственной
власти, поставлена задача — обосновать положение о том, что без постоянного
развития и укрепления представительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации Российское государство не сможет стать
подлинно демократическим.
Современные региональные парламенты возникли на месте разрушенной
системы Советов и стали органами народного представительства, проявляющими себя, прежде всего, в области законотворчества. Региональные парламенты аккумулируют волю народа, выражают ее в правовых актах и таким образом
претворяют ее в жизнь. Это делает их общественно необходимой, социально
значимой структурой. Одной из важнейших задач законодателя является обес-
печение максимальной представительности, коллегиальности и гласности в де-
ятельности региональных парламентов.
Мощный резерв укрепления региональных парламентов находится, в
первую очередь, в сфере восстановления единой системы представительных ор-
ганов власти в России. Необходимо формирование единой вертикали предста-
вительных органов, начиная с уровня местного самоуправления и заканчивая
Федеральным Собранием Российской Федерации; обеспечение подчиненности
и подконтрольности нижестоящих органов этой системы вышестоящим и федеральному парламенту, который должен оказывать методическую и иную помощь в осуществлении парламентами своих функций, осуществлять координа-
цию их деятельности.
В настоящее время, когда реальное положение дел в стране свидетельствует об усилении исполнительной власти, ее органов и структур, нельзя забывать о том, что именно представительные органы выражают волю и интересы народа, ради благополучия которого и существует государство. Поэтому ни
в коем случае нельзя принижать роль представительных органов, а, наоборот,
нужно содействовать их развитию, поскольку они являются единственными
властными органами, имеющими право принимать законы — высшие по юри-
дической силе правовые акты. От качества законов в значительной степени за-
висит успех проводимых в России реформ.
125
Качественные законы могут принимать только хорошо подготовленные
для этой работы депутаты, для которых законотворчество является единственной профессией. Поэтому в России необходима полная профессионализация
деятельности региональных парламентов. На данном этапе государственного
строительства, на котором находится Россия, когда идет интенсивная и напряженная работа по формированию нового российского законодательства, в том
числе и регионального, необходима профессиональная деятельность депутатов
парламентов субъектов Российской Федерации аналогично федеральному пар-
ламенту. В связи с этим представляется необходимым закрепить в Федеральном
законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» норму о том, что депутаты законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществ-
ляют депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.
Требуется изменение избирательного законодательства с тем, чтобы в региональные парламенты избирались лица, имеющие достаточный жизненный
опыт, образование, квалификацию и, что самое главное, навыки работы в сфере
правотворчества. В настоящее время созданием законов занимается в основном
аппарат парламентов субъектов Российской Федерации. Однако аппарат региональных парламентов должен лишь обеспечивать процесс правотворчества, а
для того чтобы делать это эффективно, он должен быть укомплектован профес-
сионалами высокого класса.
Чрезвычайно важно обеспечить реальную ответственность депутатов за
ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, чему будет способствовать
восстановление императивного мандата депутата с его непременными атрибу-
тами: наказами, отчетами и отзывом.
Огромное значение в обеспечении высокого качества принимаемых законов имеет их независимая правовая экспертиза, осуществляемая учеными, специалистами в различных областях знаний. Поэтому в субъектах Российской
Федерации при законодательных (представительных) органах необходимо создать специальные научные советы для разработки законопроектов и их правовой экспертизы. Но при этом нужно помнить, что одно лишь принятие качественных, с правовой точки зрения, законов не гарантирует их исполнение. По-
мимо правовых факторов, важно учитывать и другие — экономические,
политические, психологические и т.д.
Целесообразно отразить в основных законах субъектов Российской Федерации полномочия парламентов субъектов Российской Федерации в области
контроля за соблюдением прав и свобод человека на подведомственной терри-
126
тории. Полноценная реализация контрольной функции высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации — одна из основ стабильности отношений между ветвями власти в
государстве, развитии демократии и возможности достижения состояния пра-
вового государства.
В каждом законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации должны существовать свои социологические и иные аналитические службы. Они должны исследовать общественное мнение, анализировать
информацию, содержащуюся в средствах массовой информации, научных трудах для того, чтобы обеспечить постоянную связь между народом и парламентом, знать, как работает конкретный принятый закон, и в случае установления
существенных недостатков принять меры к внесению в него поправок. Региональные парламенты обязаны максимально использовать интеллектуальный
потенциал общества, который должен привлекаться к правотворческой дея-
тельности.
Требует совершенствования и более четкой регламентации организация
взаимодействия федерального и региональных законодателей, что поспособствует как оптимизации законотворческого процесса в России, так и повышению качества и консолидации российского законодательства. Организованное и
регулярное взаимодействие федеральных и региональных законодателей не
только повышает эффективность законодательного процесса, но и позволяет
совместно федеральным и региональным органам решать социальноэкономические, политико-правовые и иные задачи.
Важным контрольным инструментом в руках региональных парламентов
должна стать возможность выражения недоверия проводимой руководством
исполнительной власти региона экономической политике, вплоть до отставки
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти). Как вариант, полномочия по определению дальнейшей судьбы руководителя исполнительной
власти региона (после выражения ему недоверия со стороны регионального
парламента) следует предоставить главе государства.
Законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации — чрезвычайно значимый институт демократии и государственности. Поэтому совершенствование их деятельности — ак-
туальная задача как для государства, так и для граждан. Ее решение позволит
региональным парламентам стать подлинными институтами народного пред-
ставительства, служащими народу и исполняющими его волю.
127
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
I. Нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосова-
нием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных законами РФ о по-
правках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6 ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ,
от 05.02. 2014 № 2-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.
2. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ
Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 (ред. от 10.01.2003 г.) // СПС
КонсультантПлюс.
3. О реформе представительных органов власти и органов местного само-
управления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 9 октября
1993 года № 1617 // СПС КонсультантПлюс.
4. Об основных началах организации государственной власти в субъектах
Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723
(ред. от 22.12.1993, с изм. от 02.03.1996 г.) // СПС КонсультантПлюс.
5. Об основных положениях региональной политики в Российской Феде-
рации: Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 //
СПС КонсультантПлюс.
6. Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской
Республике: Указ Президента РФ от 8 июня 2000 года № 1071 (ред. Указа Президента РФ от 19.01.2001 г. № 52) // Российская газета. — 13 июня. — 2000.
7. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должност-
ного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 декабря
2004 года № 1603 (ред. от 11.02.2006 г.) // Российская газета. — 31 декабря. —
2004.
8. О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержден-
ный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 и в
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»: Указ Пре-
зидента РФ от 19 января 2010 года № 82 // Российская газета. — 24 января. —
2010.
9. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая
2000 года № 849 (ред. от 07.09.2010 г.) // Российская газета. — 18 мая. — 2000.
128
10. Об образовании Южно-Российской Парламентской Ассоциации: До-
говор от 25 апреля 2001 года // СПС КонсультантПлюс.
11. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный кон-
ституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2013 г.) //
Российская газета. — 23 июля. — 1994. — № 138–139.
12. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституцион-
ный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008 г.) // Российская
газета. — 23 июля. — 1994. — № 138–139.
13. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конститу-
ционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 25.12.2012 г.) // СЗ
РФ. — 1997. — № 1. — Ст. 1.
14. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации:
Федеральный конституционный закон от 26 декабря 1997 года № 1-ФКЗ (ред.
от 28.12.2010 г.) // СЗ РФ. — 1997. — № 9.
15. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституци-
онный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013 г.) // СПС
КонсультантПлюс.
16. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года
№ 145-ФЗ, в ред. федеральных законов от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ, от
27.12.2005 г. № 197-ФЗ. Принят Государственной Думой 17 июля 1998 года //
СПС КонсультантПлюс.
17. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 де-
кабря 2001 года № 174-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.) // СПС КонсультантПлюс.
18. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ (ред. от 07.05.2013 г.) // Российская газета. —
20 ноября. — 2002. — № 220.
19. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 ян-
варя 1992 года № 2202-1 (ред. от 28.12.2010 г.) // Собрание законодательства
Российской Федерации. — 1992. — № 47. — Ст. 4472.
20. О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федера-
ции: Федеральный закон от 8 января 1998 года № 7-ФЗ (ред. от 25.12.2012 г.) //
СПС КонсультантПлюс.
21. О мировых судьях в Российской Федерации: Федеральный закон
от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ (ред. от 04.03.2013 г.) // СПС КонсультантПлюс.
22. Об общих принципах организации законодательных (представитель-
ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (ред. от
07.06.2013 г.) // СЗ РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
129
23. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации: Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ
(ред. от 15.11.2010 г.) // СЗ РФ. — № 32. — Ст. 3336.
24. О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 года
№ 95-ФЗ (в ред. от 07.05.2013 г.) // СЗ РФ. — 2001. — № 29. — Ст. 2950.
25. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-
рендуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 го-
да № 67-ФЗ (ред. от 07.05.2013 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
26. Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред.
от 27.06.2013 г.). — М.: «Инфра-М», 2004.
27. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от
17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 07.05.2013) // СПС КонсультантПлюс.
28. Об органах судейского сообщества в Российской Федерации: Феде-
ральный закон от 14.03.2002 № 30-ФЗ (ред. от 04.03.2013) // СПС КонсультантПлюс.
29. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации:
Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // СПС
КонсультантПлюс.
II. Нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации
30. Конституция Республики Адыгея: Принята на XVI сессии Законода-
тельного Собрания (Хасэ) — Парламента Республики Адыгея 10 марта 1995 года (ред. от 06.06.2012) // СПС КонсультантПлюс Регион.
31. Конституция Республики Дагестан: Принята Конституционным Собра-
нием 10 июля 2003 года (ред. от 29.04.2013) // СПС КонсультантПлюс Регион.
32. Конституция Кабардино-Балкарской Республики: Принята Парламен-
том Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года (ред. от
10.07.2013) // СПС КонсультантПлюс Регион.
33. Конституция Карачаево-Черкесской Республики (ред. от 27.06.2012) //
СПС КонсультантПлюс Регион.
34. Республики Северная Осетия-Алания: Принята Верховным Советом
Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 года (ред. от 29.12.2012) // СПС
КонсультантПлюс Регион.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]