Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
- неоднократное отсутствие председателя и его заместителя (заместите-
лей) на сессии Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея без уважи-
тельных причин или неоднократное несоблюдение депутатской этики на засе-
даниях Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея;
- использование служебного положения в личных целях, связанное с по-
лучением любых доходов.
Все эти меры должны оградить депутатов от непродуманных, спонтанных
решений, вызванных политическими пристрастиями или сложившейся конъ-
юнктурой.
В ряде законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации для координации законопроектной и контрольной деятельности комитетов (комиссий) и подготовки пленарных заседаний создаются коллегиальные (совещательные) руководящие органы. В региональных парламентах
они называются по-разному: Президиум (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика), Совет (Волгоградская область, Ростовская область, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика)
и т.д. В состав данных органов, как правило, входят председатель законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, его заместитель (заместители), председатели постоянных комитетов (комиссий), иногда руководители депутатских фракций и групп (Волгоградская область). В
других законодательных органах субъектов Российской Федерации президиумы и советы не создаются, а соответствующую работу выполняют председатель
законодательного органа и его заместитель (заместители).
Коллегиальный орган возглавляет председатель регионального парламен-
та, который председательствует на заседаниях этого органа. В заседаниях кол-
легиальных органов вправе участвовать без права решающего голоса представители высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, представители субъектов законода-
тельной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных
ими законопроектах. Депутаты и работники аппарата регионального парламента также вправе участвовать в заседаниях коллегиального органа без права ре-
шающего голоса.
В компетенцию коллегиального органа в основном входит решение орга-
низационных вопросов по подготовке и проведению заседаний (сессий) законодательного органа субъекта Российской Федерации. Протокольные решения
31
коллегиального органа имеют рекомендательный характер. Они не вправе решать вопросы, находящиеся в компетенции регионального парламента. Регио-
нальный парламент имеет право отменить решения коллегиального органа.
Полагаем, что в региональных парламентах, при которых созданы колле-
гиальные (совещательные) органы, работа строится более планомерно и эффективно.
Комитеты и комиссии. В каждом региональном парламенте создаются
внутренние органы для наиболее эффективной организации работы парламента.
В законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, как правило, создаются и комитеты, и комиссии, причем, они могут быть
как постоянными, так и временными. Постоянные комитеты (комиссии) формируются на весь срок полномочий регионального парламента и решают общие
вопросы законопроектной работы, временные комиссии образуются на ограниченный срок для решения определенных вопросов, после чего их деятельность
прекращается.
Порядок организации и деятельности комитетов (комиссий) региональных парламентов регулируется в конституциях (уставах), законах субъектов
Российской Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов и положениях о комитетах (комиссиях), утверждаемых постановлениями
региональных парламентов. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации самостоятельно решают вопрос о количестве постоянных комитетов (комиссий). Так, в Народном Собрании Республики Даге-
стан создано 10 комитетов, в Законодательном Собрании Ростовской области —
8 комитетов и одна постоянная комиссия, в Народном Собрании (Парламенте)
Карачаево-Черкесской Республики — 8 постоянных комитетов, в Государственном Совете-Хасэ Республики Адыгея — 11 комитетов и одна постоянная
комиссия, в Государственной Думе Астраханской области — 8 постоянных комитетов, в Парламенте Чеченской Республики — 10 комитетов и три постоянные комиссии, в Законодательном Собрании Краснодарского края —
15 постоянных комитетов и т.д.
Почти во всех региональных парламентах перечень постоянных комитетов (комиссий) устанавливается постановлением законодательного (представительного) органа, что дает региональному парламенту возможность самостоятельно изменять этот перечень в любое время, соответственно было бы целесообразно перечень комитетов (комиссий) региональных парламентов закрепить в
законодательном порядке.
32
Постоянные комитеты (комиссии) законодательных (представительных)
20
20
органов субъектов Российской Федерации формируются по функционально-
отраслевому принципу. Например, в Парламенте Чеченской Республики по
функциональному признаку образованы следующие комитеты (ст. 26 Регламента Парламента Чеченской Республики): по регламенту, межнациональным и
межконфессиональным отношениям, внешним связям и информационной политике; по вопросам законодательства, государственного строительства, мест-
ного самоуправления; по вопросам законности, правопорядка и безопасности;
по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; по бюджету, банкам и
налогам; по вопросам экономической, инвестиционной политики и имуще-
ственных отношений; по социальной политике; по вопросам промышленности,
энергетики, транспорта и связи; по вопросам АПК, экологии и природных ре-
сурсов; по поиску лиц, без вести пропавших в период проведения контртеррористической операции на территории Чеченской Республики. В соответствии с
решением Парламента Чеченской Республики (ст. 32 Регламента Парламента
Чеченской Республики) созданы постоянные комиссии Парламента (мандатная,
счетная комиссия и комиссия по Регламенту).
Определенной спецификой Парламента Кабардино-Балкарской Респуб-
лики является наличие в его составе Комитета по межнациональным отношениям, который формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской,
русской национальностей на паритетной основе. Комитет рассматривает вопросы, затрагивающие национальные проблемы, относящиеся к ведению Парла-
мента Кабардино-Балкарской Республики. Для вынесения вопроса на рассмот-
рение комитета необходимо обращение не менее половины депутатов Парламента кабардинской, балкарской либо русской (и иных) национальностей.
Решение комитета принимается большинством голосов от установленного числа его членов. По согласованным с комитетом проектам актов Парламент принимает решения большинством голосов от числа избранных депутатов Парла-
мента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 104 Конституции КабардиноБалкарской Республики).
Отличительной особенностью
Думы Ставропольского края является
наличие в ее составе такого структурного подразделения, как Контрольно-
счетная палата, действующая на правах комитета. Для сравнения отметим, что в
остальных субъектах Российской Федерации контрольно-счетные (счетные) па-
26.04.2012 № 181-V ДСК «О Регламенте Думы Ставропольского края» // Официальный сайт Думы Ставропольского края (www.dumask.ru).
Статья 30 Регламента Думы Ставропольского края: Постановление Думы Ставропольского края от
33
латы действуют в качестве самостоятельных органов государственного финансового контроля, хотя и подотчетных региональным парламентам. В состав
Контрольно-счетной палаты Думы Ставропольского края входят председатель,
аудиторы и эксперты-консультанты. Председатель палаты избирается на долж-
ность из числа депутатов Думы Ставропольского края на срок ее полномочий.
Председатель осуществляет свою деятельность на профессиональной постоян-
ной основе. Аудиторы и эксперты-консультанты являются государственными
служащими государственной службы Ставропольского края.
В Республике Адыгея Государственный Совет-Хасэ Республики образует
комиссию по статусу, регламенту и депутатской этике, счетную комиссию, секретариат, редакционную комиссию, другие комиссии (статья 20 Регламента).
Народный Хурал (Республика Калмыкия) из числа своих депутатов избирает
следующие комитеты и комиссию Народного Хурала: комитет по вопросам законодательства, законности, государственного устройства и местного само-
управления; комитет по бюджету, экономической политике, предприниматель-
ству и собственности; комитет по образованию, здравоохранению, культуре и
социальной защите в составе пяти депутатов; комитет по аграрным вопросам и
природопользованию; комитет по делам молодежи и спорту; мандатную комис-
сию (статья 16 Регламента).
Статья 14 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края
устанавливает возможность образовывать из числа депутатов постоянные комитеты для ведения законотворческой работы, предварительного рассмотрения
и подготовки к рассмотрению на пленарном заседании вопросов, относящихся
к ведению Законодательного Собрания, осуществления его контрольных полномочий, организации и проведения парламентских слушаний, при этом пере-
чень комитетов Регламентом не предусмотрен.
Аналогично поступили законодательные органы Астраханской и Волгоградской областей. При этом в регламенте Волгоградской областной Думы
(статья 10) определены основные задачи комитетов Думы, которыми являются:
разработка и предварительное рассмотрение законопроектов Волгоградской
области; предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к
ведению Думы; осуществление контрольных функций в пределах своей компетенции и по поручению Думы; представление на заседание Думы докладов, содокладов, обзоров, аналитических и иных материалов; организация по поручению Думы депутатских расследований; проведение публичных (депутатских)
слушаний по вопросам, отнесенным к его ведению и представляющим общественный интерес; разработка и внесение на рассмотрение Совета Думы пред-
34
ложений в план законотворческой деятельности Думы и в перспективный план
21
законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; внесение предложений председателю Думы о
назначении экспертизы проектов законов и других нормативных правовых актов Волгоградской области по профилю комитета, проводимой на возмездной
основе; подготовка и внесение на рассмотрение Думы предложений по реализации Думой права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; рассмотрение, подготовка замечаний и предложений по проектам федеральных законов; сбор и анализ инфор-
мации по проблемам, относящимся к ведению комитета Думы.
Законодательное Собрание Ростовской области образует следующие комитеты: комитет по законодательству, государственному строительству, местному самоуправлению и правопорядку; комитет по бюджету, налогам и собственности; комитет по экономической политике, предпринимательству и ин-
вестициям; комитет по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству,
энергетике, транспорту и связи; комитет по социальной политике, труду, здравоохранению и спорту; комитет по образованию, науке, культуре и связям с
общественными объединениями; комитет по аграрной политике, продовольствию и природопользованию; комитет Законодательного Собрания по информационной политике, делам молодежи, работе с ветеранами, казачеством и
межпарламентскому сотрудничеству (статья 13 Регламента). Также Законодательное Собрание Ростовской области на срок очередного созыва образует ко-
миссию по мандатным вопросам и депутатской этике (статья 16 Регламента).
В необходимых случаях региональными парламентами могут создаваться
временные комиссии по вопросам, отнесенным к ведению законодательного
(представительного) органа государственной власти.21
Численный состав постоянных комитетов (комиссий) законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации различен. Региональные парламенты могут устанавливать минимальный численный предел
постоянных комитетов (комиссий). Например, В Чеченской Республике и республиках Адыгея, Ингушетия, Краснодарском крае численный состав постоянных комитетов не менее 3 человек, в Волгоградской областной Думе и Законо-
дательном Собрании Ростовской области — не менее 5 депутатов. В Ставро-
польском крае устанавливается верхний количественный предел депутатов,
ТК Велби, Изд-во Проспект, 2012.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.:
35
входящих в постоянные комитеты Думы — не более 7 депутатов, а в комитетах,
в состав которых входят подкомитеты — не более 8 депутатов и т.д.
Постоянные комитеты (комиссии) региональных парламентов по основным направлениям своей деятельности могут образовывать подкомитеты. Полномочия и порядок деятельности подкомитетов определяет комитет, их со-
здавший (п. 8 Положения о Комитетах Парламента Кабардино-Балкарской Республики).
Состав постоянных комитетов (комиссий), как правило, включает председателя комитета (комиссии), его заместителя и членов комитета (комиссии). В
региональных парламентах списочный состав членов постоянных комитетов
(комиссий) утверждается решением законодательного органа.
Председатель комитета утверждается законодательным (представительным) органом или по представлению председателя законодательного (представительного) органа (Республика Дагестан), или по представлению комитета
(комиссии), который его избирает из своего состава (Волгоградская, Ростовская
области, Краснодарский край), или по представлению депутатов и депутатских
объединений (Республика Адыгея). Заместители председателей комитетов в
одних субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея) утверждаются
региональным парламентом вместе с председателями комитетов (комиссий), в
других — по представлению председателей комитетов (комиссий) (Республика
Дагестан), в третьих — избираются в комитете (комиссии) и утверждаются ре-
шением законодательного (представительного) органа (Волгоградская область,
Краснодарский край, Чеченская Республика) и т.д.
Депутаты региональных парламентов обязаны состоять членами одного
из постоянных комитетов (комиссий), за исключением председателя парламента. На период исполнения одним из заместителей обязанностей председателя
его участие в работе соответствующего комитета с правом решающего голоса
приостанавливается.
Председатель законодательного (представительного) органа и его заместитель (заместители), а также депутаты, не являющие членами данного комитета (комиссии), могут принимать участие в его работе с правом совещательно-
го голоса.
Депутаты законодательных (представительных) органов большинства
субъектов Российской Федерации могут быть членами только одного постоянного комитета (комиссии), однако в некоторых региональных парламентах, как
правило, малочисленных по своему составу (Волгоградская областная Дума,
Законодательное Собрание Ростовской области, Дума Ставропольского края,
36
Парламент Чеченской Республики), для депутатов предусматривается возмож-
ность быть членами двух постоянных комитетов (комиссий).
Постоянные комитеты (комиссии) ведут законопроектную работу, предварительно рассматривают и подготавливают вопросы, относящиеся к ведению
регионального парламента, осуществляют контрольные полномочия.
Комитеты (комиссии) являются вспомогательными рабочими органами
региональных парламентов, они не обладают правом принимать решения от
имени всего законодательного органа. Комитеты (комиссии), таким образом,
лишь способствуют реализации полномочий региональных парламентов. Они
ответственны перед парламентами и подотчетны им.
Региональные парламенты вправе образовывать по любым вопросам своей деятельности временные комиссии, определив их задачи, направления, по-
рядок деятельности, объем и срок полномочий.
К временным комиссиям относятся согласительные, редакционные, ревизионные, следственные и др. По результатам деятельности временная комиссия
представляет парламенту доклад по существу вопроса, в связи с которым она
была создана.
Законодательный (представительный) орган на своем заседании, председатель законодательного (представительного) органа, комитеты на своих заседаниях для организации работы над проектами законов, постановлений и подготовки иных вопросов, рассматриваемых комитетами и комиссиями, из числа
членов комитетов, комиссий и других депутатов работников аппарата, а также
представителей органов государственной власти и местного самоуправления,
учреждений и организаций, специалистов, экспертов, ученых образуют рабочие
группы. Состав каждой рабочей группы утверждается председателем законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации или за-
местителем председателя (ст. 18 Регламента Законодательного Собрания Ро-
стовской области). Задачи, направления и порядок деятельности рабочей группы, срок ее полномочий устанавливаются образовавшим ее органом или
должностным лицом. Решение об образовании рабочей группы оформляется
соответствующим правовым актом. Рабочая группа прекращает свою деятельность после выполнения возложенных на нее задач. Деятельность рабочей
группы может быть прекращена досрочно по решению образовавшего ее органа
или должностного лица.
Депутатские объединения. Они представляют собой внутрипарламентские формирования депутатов, созданные на основе общности политических
взглядов и предназначенные для выработки единой позиции, координации сов-
37
местных действий и принятия согласованных решений по различным вопросам
22
23
22
23
компетенции региональных парламентов. Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению
депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входят в депутатские объединения (во фракции)
. Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в
составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению
депутатских мандатов. Во фракцию могут также входить депутаты, избранные
по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты,
избранные в составе списков кандидатов политических партий. Порядок деятельности фракций, порядок формирования и деятельности других депутатских
объединений устанавливаются законом субъекта Российской Федерации и (или)
регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, депутаты
Законодательного Собрания Ростовской области
для совместной работы по
осуществлению своих полномочий могут объединяться в депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Фракции образуются по политическому
принципу, депутатские группы образуются по территориальному, профессио-
нальному или иному неполитическому принципу. Так, в Законодательном Собрании Ростовской области — 2 фракции, в Волгоградской областной Думе —
4 фракции, в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия — 2 фракции, в Думе Астраханской области — 3 фракции и 2 депутатские группы. Ми-
нимальная численность депутатского объединения в Законодательном Собрании Ростовской области должна составлять не менее 10 человек, в Законодательном Собрании Краснодарского края, Волгоградской областной Думы и
Думы Ставропольского края — не менее 3 человек и т.д. Депутат не может
быть одновременно членом двух депутатских объединений. Обычно вводится
уведомительный порядок их создания и прекращения деятельности.
Депутатские объединения не могут иметь одинаковые названия. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоя-
тельно.
ского края: Закон Краснодарского края от 24 апреля 1995 года 4-КЗ (ред. от 05.05.2009) // СПС КонсультантПлюс Регион.
новление Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 № 709 // Официальный сайт Законодательного Собрания Ростовской области (www.donland.ru).
Статья 5 Закона Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодар-
Статья 19 Регламента Законодательного Собрания Ростовской области (ред. от 09.09.2010): Поста-
38
Так, согласно Регламенту Законодательного Собрания Ростовской обла-
сти (ст. 22) депутатские объединения вправе:
1) разрабатывать законопроекты, проекты постановлений Законодательного Собрания, а также материалы по любому вопросу, внесенному в повестку
дня заседания Законодательного Собрания или на заседание его органов, распространять указанные документы среди депутатов Законодательного собрания. На заседаниях Законодательного Собрания допускается распространение
указанных документов среди депутатов Законодательного Собрания только че-
рез председательствующего;
2) публиковать в средствах массовой информации свои программы, ин-
формационные и аналитические материалы;
3) выдвигать своего представителя для выступлений на заседании Зако-
нодательного собрания от имени депутатского объединения;
4) выдвигать своего представителя для содоклада, слово которому предоставляется, если за это проголосует большинство депутатов, присутствующих
на заседании Законодательного Собрания;
5) предварительно обсуждать кандидатуры, рассматриваемые на заседа-
нии Законодательного Собрания, а также законопроекты, проекты постановлений Законодательного Собрания и другие документы, выносимые на заседание
Законодательного Собрания;
6) обращаться на заседаниях Законодательного Собрания с вопросами к
Председателю Законодательного Собрания, к главе администрации (губернатору) Ростовской области, к руководителям государственных органов, а также к
представителям органов местного самоуправления, приглашенным на заседа-
ние Законодательного Собрания в письменной или устной форме.
В соответствии с внесенными в Федеральный закон «Об общих принци-
пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменениями,
согласно которым не менее половины состава законодательного органа субъекта Российской Федерации должна формироваться по пропорциональному
принципу из числа избирательных объединений, одержавших победу на региональных выборах и прошедших в парламенты субъектов Российской Федерации, создание депутатских фракций становится обязательной задачей депутатов
региональных парламентов. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» стимулирует создание
депутатских фракций, поскольку их деятельность дает возможность повысить
39
эффективность работы законодательного органа, обеспечить достижение согла-
25
24
25
сия по большинству рассматриваемых парламентом вопросов, в оптимальные
сроки осуществить выполнение плана законопроектных работ. Кроме того, создание депутатских фракций повышает ответственность депутатов региональных парламентов перед избирателями, которые голосовали за соответствующее
избирательное объединение, и перед политической партией, включившей дан-
ного депутата в свой избирательный список.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию
в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.
Как справедливо указывает И.А. Алебастрова «фракционная стабильность парламента как гарантия эффективности его работы и обязательность решения,
принятого на выборах, относительно персонального состава парламента, вы-
ступают конкурирующими конституционно-правовыми ценностями»24.
Законодательными органами создаются иные органы. Так, при Думе
Ставропольского края создан Совет по мониторингу социально-экономического развития Ставропольского края
в целях содействия Думе Ставрополь-
ского края в научно-экспертной оценке стратегии социально-экономического
развития Ставропольского края, программ, утверждаемых Думой Ставропольского края, а также сопровождении и наблюдении за реализацией указанных
программ. Основными функциями Совета являются: проведение научной экспертизы проектов федеральных законов, законов Ставропольского края и про-
грамм по вопросам социально-экономического развития Ставропольского края,
направляемых в Думу Ставропольского края; проведение научного аналитического мониторинга и оценка эффективности реализации законов Ставрополь-
ского края и программ по вопросам социально-экономического развития Став-
ропольского края; содействие в разработке проектов законов Ставропольского
края, направленных на реализацию программ в области социально-
экономического развития Ставропольского края; подготовка предложений по
дальнейшему совершенствованию законодательства Ставропольского края и
приоритетным направлениям законотворческого процесса Думы Ставрополь-
ского края в области социально-экономического развития Ставропольского
ров // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6. С. 76–86.
торингу социально-экономического развития Ставропольского края» // Официальный сайт Думы Ставропольского края (www.dumask.ru).
Алебастрова И.А. Фракционная организация парламента в свете демократических стандартов выбо-
Постановление Думы Ставропольского края от 27.09.2007 года № 194-IV ГДСК «О Совете по мони-
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]