Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
клад. В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского
расследования, а также предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли возникновение фактов
и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского
(депутатского) расследования, или действия (бездействия), которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского (депутатского) расследования, носили неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных
органов, а также органов местного самоуправления (Закон КабардиноБалкарской Республики «О парламентском расследовании», Закон Чеченской
Республики «О парламентском расследовании»).
Статьей 129 Регламента Народного Собрания Республики Дагестан установлено, что по инициативе органов Народного Собрания, а также депутатов
может назначаться депутатское расследование. Решение о назначении депутат-
ского расследования принимается Народным Собранием Республики Дагестан.
Согласно статье 13 Закона Волгоградской области «О статусе депутата
Волгоградской областной Думы» по требованию группы депутатов численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов, а также по решению комитетов, постоянных комиссий Дума назначает депутатское расследование. Все
органы государственной власти Волгоградской области и должностные лица
органов государственной власти Волгоградской области обязаны оказывать необходимое содействие в проведении депутатского расследования, беспрепятственно предоставлять необходимые для объективного изучения вопроса сведения и документы в соответствии с федеральным законодательством о государственной тайне. Никто не вправе уклониться от дачи объяснений депутатам,
ведущим депутатское расследование. Результатом депутатского расследования
является мотивированное заключение, решение по которому принимает Дума.
Изучение различных точек зрения, собственный опыт парламентария
убеждают, что парламентский контроль и такая его форма, как парламентское
расследование, играют чрезвычайно важную роль. Однако закрепленный порядок проведения парламентского расследования не в полной мере предусматривает все возможности законодательного органа и нуждается в совершенствовании. Функции высшего законодательного органа власти в вопросе парламент-
61
ского расследования необходимо расширить. Также, на федеральном уровне
необходимо урегулировать вопрос парламентского расследования в регионах.
Ведь это не только парламентский, но и государственный процесс, и на всех
уровнях власти к нему должно быть соответствующее отношение.
Отметим, что вышеперечисленные формы деятельности региональных
парламентов не являются исчерпывающими.
Мероприятия в парламенте субъекта Российской Федерации. По инициативе председателя регионального парламента, его заместителей, комитетов и их
председателей, депутатов в помещениях регионального парламента могут проводиться совещания, конференции, «круглые столы», семинары, прессконференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью. Так, например, по решению комитета Волгоградской областной Думы могут проводиться круглые столы и иные мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Думы (ст. 80 Регламента Волгоградской областной Думы).
По инициативе Председателя Законодательного Собрания Ростовской области, его заместителей, комитетов и их председателей, депутатов в помещениях Законодательного Собрания могут проводиться совещания, конференции,
«круглые столы», семинары, пресс-конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Законодательного Собрания (ст. 95
Регламента Законодательного Собрания Ростовской области). При Законодательном Собрании Ростовской области также образован круглый стол, который
стал организационной формой обеспечения взаимодействия государственной
власти с партиями, общественными объединениями. Это взаимодействие осуществляется через всесторонние консультации по важнейшим для населения
области социальным, экономическим, нравственным, правовым, культурным и
другим вопросам. Основная задача круглого стола состоит в выработке на основе консенсуса рекомендаций по обсуждаемым проблемам, а также в доведе-
нии их до законодательных и исполнительных органов власти.
Волгоградской областной Думой на сайте Интернета с целью изучения
общественного мнения по совершенствованию законодательства Волгоградской области проводится мониторинг (оценка эффективности) действующего
законодательства области. У каждого гражданина есть возможность высказать
свое мнение, внести предложения по изменению и дополнению действующих
законодательных актов.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы и
предложения.
62
1. Одной из важнейших задач законодателя является обеспечение макси-
мальной представительности, коллегиальности и гласности в деятельности ре-
гиональных парламентов.
Для обеспечения гарантий эффективности, постоянства деятельности ре-
гионального парламента представляется наиболее адекватным проведение заседаний парламентов субъектов Российской Федерации по мере необходимости,
но не реже одного раза в месяц
2. Необходимо максимальным образом привлекать депутатов к исполнению своих обязанностей по выражению интересов народа, установить ответственность депутатов региональных парламентов за ненадлежащее исполнение
ими возложенных на них обязанностей, в первую очередь, по участию в работе
парламента и его органов, в состав которых они избраны.
3. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации» необходимо:
- установить кворум для признания правомочности заседания законода-
тельного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в коли-
честве не менее двух третей от установленного числа депутатов;
- предоставить субъектам Российской Федерации право по своему усмот-
рению дополнять перечень вопросов о принятии парламентом постановлений
квалифицированным большинством голосов;
- закрепить положения об отзыве избирателями соответствующего округа
по инициативе регионального парламента депутатов, не выполняющих своих
обязанностей в парламенте. Утрата доверия населения, как основание отзыва
депутата должна давать возможность населению, не дожидаясь очередных выборов, досрочно прекратить полномочия выборного лица, не пользующегося
более поддержкой избирателей;
4. Необходимо законодательно установить регулярность проведения заседаний постоянных комитетов (комиссий) парламентов субъектов Российской
Федерации, так же, как и заседаний законодательных органов, периодичностью
не менее одного раза в месяц.
5. В регламентах парламентов субъектов Российской Федерации необходимо установить правило об обязательной регулярности проведения парламентских (депутатских) и публичных слушаний. Поскольку злободневных вопросов в общественной жизни всегда достаточно и такая регулярность может
стимулировать как депутатов, так и общественность к поиску наиболее опти-
мальных путей решения важных государственных проблем.
63
Рекомендации парламентских (депутатских) и публичных слушаний
должны публиковаться в официальных печатных изданиях субъектов Россий-
ской Федерации.
6. Региональным парламентам нужно предусмотреть в своих регламентах
определенную процедуру для получения гражданами разрешения на участие в
заседаниях парламента.
7. Эффективными формами контроля законодательного органа за деятельностью исполнительной властью являются парламентский и депутатский
запросы, обращение, правительственный час. Необходимо, чтобы этот важный
институт парламентского контроля нашел отражения в законодательстве субъ-
ектов Российской Федерации.
8. Во всех региональных парламентах одной из основных форм депутатской деятельности установить парламентское (депутатское) расследование для
расследования фактов грубого или массового нарушения гарантированных
Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта прав
и свобод человека и гражданина на территории субъекта Российской Федера-
ции.
64
ГЛАВА 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Полномочия законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации
В теории конституционного права и в конституционно-правовом законо-
дательстве полномочия региональных парламентов подразделяются на различные группы. Прежде всего, это группа конституционных полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, установленных в Конституции Российской Федерации. Можно выделить четыре
конституционных полномочия парламентов субъектов Российской Федерации.
Во-первых, законодательным (представительным) органам субъектов Россий-
ской Федерации предоставлено право принимать конституции (уставы) данных
субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 ст. 66). Во-вторых, региональные
парламенты наделены правом законодательной инициативы в Государственной
Думе Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 1 ст. 104). В-третьих,
парламенты субъектов Российской Федерации участвуют в формировании одной из палат Парламента России, а именно Совета Федерации, делегируя в него
по одному своему представителю (ч. 2 ст. 95). В-четвертых, региональные за-
конодательные (представительные) органы имеют право одобрения поправок к
главам 3-8 Конституции Российской Федерации (ст. 136).
Основные полномочия парламентов субъектов Российской Федерации
также закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5). Данный закон отдельно
выделил полномочия региональных парламентов по принятию конституций
(уставов) субъектов Российской Федерации и поправок к ним, по законодательному регулированию вопросов, относящихся к предметам ведения субъектов
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федера-
ции и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Закон выделил в отдельную группу основные контрольные
полномочия региональных парламентов (ч. 4 ст. 5). Помимо этого, Федераль-
ный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-
65
сийской Федерации» разделил основные полномочия парламентов субъектов
36
36
Российской Федерации на две группы по форме их нормативно-правового регулирования: 1) регулируемые законами субъекта Российской Федерации (ч. 2
ст. 5); 2) регулируемые постановлениями законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).
В основных законах всех субъектов Российской Федерации содержится
отдельная глава о законодательной власти или глава о законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. В этих главах фиксируются полномочия региональных парламентов. Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации полномочия законодательных (представительных)
органов дополнительно конкретизированы в специальных законах об этих ор-
ганах. Такие законы приняты в республиках Адыгея, Калмыкия, в Карачаево-
Черкесской Республике, в Волгоградской и Ростовской областях, в Краснодар-
ском и Ставропольском краях и т.д.
Объем полномочий региональных парламентов, соотношение их групп
разнятся в различных субъектах Российской Федерации. В некоторых из них
(Республика Адыгея и Карачаево-Черкесская Республика) полномочия законо-
дательных (представительных) органов подразделяются на несколько групп в
зависимости от сферы общественной жизни, в которой они осуществляются.
Так, Закон Республики Адыгея «О Государственном Совете-Хасэ Республики
Адыгея»
(ст. 21–26) разделил полномочия парламента на следующие группы:
а) в сфере государственного развития; б) обеспечения прав и законных интере-
сов человека и гражданина, гарантий местного самоуправления; в) социальноэкономического развития; г) социально-культурного развития; д) административно-правового развития; е) организации деятельности.
Следует отметить, что при закреплении отдельных групп полномочий региональных парламентов в законах устанавливается открытый их перечень, поскольку предусмотреть исчерпывающим образом все полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в одном
нормативном правовом акте затруднительно. Остальные полномочия региональных парламентов закрепляются отсылочным способом. Они содержатся в
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Фе-
дерации.
Адыгея» (ред. от 25.07.2012) // СПС КонсультантПлюс Регион.
Закон Республики Адыгея от 10 июля 2006 года № 15 «О Государственном Совете-Хасэ Республики
66
Основным критерием классификации полномочий региональных парламентов является функциональный признак. В соответствии с ним полномочия
законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федера-
ции можно разделить на семь основных групп:
1) законодательные;
2) представительские;
3) контрольные;
4) учредительские;
5) по участию в формировании государственного аппарата;
6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти
и органами местного самоуправления;
7) внутриорганизационные.
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному
лицу (главе исполнительной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме названных «обязательных» субъектов конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право
законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — предста-
вителям от законодательного и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Федерации, общественным объединениям, а также граж-
данам, проживающим на территории этого субъекта Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ соответствующих норм конституций
(уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует, что региональными законодателями установлены весьма обширные как по количеству, так и по
составу перечни субъектов права законодательной инициативы. Например, правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ростовской об-
ласти наделены 10 субъектов, Кабардино-Балкарской Республике — 16, Ставропольском крае — 9 и т.д. Следует заметить, что существенное влияние на
общее количество субъектов права законодательной инициативы оказывает количество органов местного самоуправления на территории данного субъекта,
поскольку согласно указанной норме федерального закона представительные
органы местного самоуправления наделяются таким правом в обязательном порядке. Помимо «обязательных» и «факультативных» субъектов права законодательной инициативы, предусмотренных федеральным законом, региональные
67
законодатели наделяют таким правом: должностных лиц, например главу му-
37
38
37
38
ниципального образования (Ростовская область), Уполномоченного по правам
человека в субъекте РФ (Республика Ингушетия, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика); комитеты и комиссии (Республика Калмыкия,
Кабардино-Балкарская Республика), территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции (Кабардино-Балкарская Республика) и т.д.
Следует отметить, что наделение правом законодательной инициативы
отдельных субъектов как в доктрине, так и на практике оценивается неоднозначно. Например, в отношении наделения этим правом прокуроров субъекта,
действующих на территории субъекта Российской Федерации, имеются прямо
противоположные точки зрения: от признания их необходимыми участниками
регионального законодательного процесса
стия
. Вместе с тем в настоящее время в ряде субъектов Российской Федера-
до недопустимости такого уча-
ции, прокурор наделен правом законодательной инициативы, так, например: в
Ставропольском крае (ст. 24 Устава Ставропольского края), Ростовской области (ст. 46 Устава Ростовской области), Республике Адыгея (ст. 71 Конститу-
ции Республики Адыгея), Кабардино-Балкарской Республике (ст. 106 Конституции Кабардино-Балкарской Республики), Республика Ингушетия (ст. 81 Кон-
ституции Республики Ингушетия). Однако наделение прокуроров правом
законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации противоречит Конституции Российской Федерации и концепции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В числе других полномочий,
установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федера-
ции», прокуратура Российской Федерации наделена правом на участие в правотворческой деятельности в форме внесения прокурором в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных
нормативных правовых актов (ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), но не правом законодательной инициативы. Поскольку
на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение
функций, не предусмотренных федеральным законодательством (ст. 3 Феде-
№ 3. С. 10.
деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С. 86.
Тузов Н.А. О праве судебной законодательной инициативы // Законодательство и экономика. 2005.
Руденко В.Н. Законодательная инициатива в субъектах Российской Федерации // Право творческая
68
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации»),39 основной закон
39
субъекта Российской Федерации не вправе возложить на прокурора субъекта
Российской Федерации, нижестоящих прокуроров, а также прокуратуру выпол-
нение какой-либо функции, в том числе наделить правом законодательной ини-
циативы. Кроме того, исходя из централизованной системы прокуратуры Российской Федерации, нижестоящий прокурор не может быть наделен большим
объемом правомочий, чем Генеральный прокурор Российской Федерации.
Основным предназначением регионального парламента является законотворчество, которое осуществляется посредством законодательных полномочий. Обобщенная модель законодательных полномочий региональных парламентов, полученная в результате суммирования этих полномочий, закреплен-
ных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», конституциях (уставах) и законах
субъектов Российской Федерации, может быть представлена следующим обра-
зом. К законодательным полномочиям региональных парламентов относятся:
- принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и по-
правок к ним;
- толкование конституции (устава) и законов субъекта Российской Феде-
рации (Конституционный закон Чеченской Республики «О Конституционном
суде Чеченской Республики»);
- утверждение символики субъекта Российской Федерации (законы Чеченской Республики «О Государственном флаге Чеченской Республики»;
«О Государственном гербе Чеченской Республики»; «О Государственном гимне
Чеченской Республики»);
- установление порядка проведения выборов в законодательный (предста-
вительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (За-
кон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского
края»);
- установление статуса, порядка формирования, деятельности и назначе-
ния членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (Закон
Астраханской области «О территориальных избирательных комиссиях Астра-
ханской области»);
Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 (ред. от 07.05.2013) «О прокуратуре Российской
69
- установление порядка назначения и проведения референдума субъекта
Российской Федерации (Областной закон Ростовской области «Об областном
референдуме»);
- установление статуса, полномочий, порядка назначения на должность и
освобождения от должности, а также порядка деятельности Уполномоченного
по правам человека в субъекте Российской Федерации (Закон Республики Даге-
стан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан»);
- установление общего порядка осуществления социальной защиты насе-
ления, поддержки семей, развития здравоохранения, образования (Закон Рес-
публики Северная Осетия-Алания «О социальном обслуживании населения в
Республике Северная Осетия-Алания», законы Чеченской Республики «О соци-
альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Чеченской
Республике», «О мерах социальной поддержки малоимущих слоев населения»);
- установление в пределах ведения субъекта Российской Федерации по-
рядка проведения выборов в органы местного самоуправления, порядка деятельности этих органов (законы Республики Дагестан «О муниципальных выборах в Республике Дагестан», «О местном самоуправлении в Республике Да-
гестан»);
- установление порядка назначения на должность мировых судей и судей
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (Закон
Республики Адыгея «О Конституционном суде Республики Адыгея», Закон Че-
ченской Республики «О мировых судьях в Чеченской Республике»);
- согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта Российской Федерации (конституции Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской
и Чеченской республик);
- согласование кандидатуры на должность начальника управления судеб-
ного департамента субъекта Российской Федерации (Закон Волгоградской области «О порядке согласования кандидатуры на должность начальника управления Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации в
Волгоградской области»);
- принятие решений по разделению полномочий между органами госу-
дарственной власти и органами местного самоуправления субъекта Российской
Федерации (Устав (Основной закон) Волгоградской области);
- установление порядка реализации права законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации
представительными органами местного самоуправления (конституции Кабар-
дино-Балкарской и Чеченской республик);
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]