Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
занностей на срок работы в законодательном органе. Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что, условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности)
устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской
Федерации (ст. 11). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, должно устанавливаться законом субъекта Российской Федера-
ции (ч. 6 ст. 4). Так, в Законодательном Собрании Ростовской области на профессиональной постоянной основе работают 11 депутатов из общего числа
50 депутатов (ст. 3 Закона Ростовской области «О Законодательном Собрании
Ростовской области»), в Ставропольском крае — 40 депутатов из общего числа
50 депутатов (ст. 12 Закона Ставропольского края «О Думе Ставропольского
края»), в Кабардино-Балкарской Республике 18 депутатов работают на профессиональной постоянной основе (ст. 1 Закона Кабардино-Балкарской Республики
«О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики»), в Республике Ингушетия
15 депутатов работают на профессиональной постоянной основе из общего
числа 27 депутатов (ст. 1 Закона Республики Ингушетия «О статусе депутата
Народного Собрания Республики Ингушетия». Только в Чеченской Республике
депутаты Парламента Чеченской Республике работают на профессиональной
постоянной основе (ст. 6 Закона Чеченской Республики «О статусе депутата
Парламента Чеченской Республики) и т.д.
Очевидно, что в наибольшей степени навыками парламентской работы
обладают депутаты, работающие в региональных парламентах на профессиональной постоянной основе. Они определяют основные направления законодательной работы и несут на себе основную нагрузку по подготовке законопроектов и других правовых актов к обсуждению. Что касается деятельности депутатов, работающих в парламентах субъектов Российской Федерации на
полупрофессиональной основе, то, как представляется, невозможно эффективно решать вопросы государственного управления, участвуя в работе парламен-
та в течение 3–5 дней в месяц.
Депутаты, работающие в региональных парламентах без отрыва от основной деятельности и участвующие в принятии законов, являются руководителями либо сотрудниками тех структур, интересы которых напрямую затрагиваются данными законами. Такое положение может привести к тому, что депутат начнет отстаивать в парламенте субъекта Российской Федерации частные
111
интересы данных структур. Пожалуй, стоит согласиться с мнением И.А. Мака-
71
71
рова о том, что «следует увеличить число депутатов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, работающих на постоянной основе, либо вообще отказаться от наличия депутатов на непостоянной основе (совмещающих депутатскую деятельность с выполнением трудовых
обязанностей по месту основной работы). Представляется, что в связи с повсеместным увеличением и усложнением региональной законодательной базы затруднительно, а подчас и невозможно осуществлять эффективную законотворческую деятельность лицам, совмещающим ее с иной трудовой деятельностью,
кроме преподавательской, научной и иной творческой. Более того, помимо
непосредственно законотворческой деятельности депутаты регионального парламента должны вести постоянную работу с избирателями, участвовать в работе комитетов и комиссий парламентов, повышать уровень своей правовой культуры и грамотности».
Кроме того, это обстоятельство создаст определенные
препятствия для вхождения во власть региональной олигархической элиты.
На данном этапе государственного строительства, на котором находится
Россия, когда идет интенсивная и напряженная работа по формированию нового российского законодательства, в том числе и регионального, необходима
профессиональная деятельность депутатов парламентов субъектов Российской
Федерации аналогично федеральному парламенту. В связи с этим представляется необходимым закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» норму о том, что
депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют депутатскую деятельность
на профессиональной постоянной основе. Запрет на совмещение должностей
позволяет депутату сконцентрироваться на своей депутатской работе, на деятельности в парламенте и в избирательном округе. Это способствует реализации принципа разделения властей, суть которого состоит в запрете на совмещение функций законодательной и исполнительной власти одними и теми же ор-
ганами и лицами.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» установлено, что в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, ука-
органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Воронеж, 2009.
Макаров И.А. Законность в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных
112
занный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
72
72
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное
не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства,
если иное не предусмотрено международным договором Российской Федера-
ции или законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 12). Данная норма
продублирована и в законодательстве субъектов Российской Федерации, так,
например, депутат Народного Собрания Республики Ингушетия, «в случае, ес-
ли деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если
иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом
преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства,
если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации»
. Данное правило позво-
ляет обеспечить независимость представительной власти от иных ее ветвей,
прежде всего исполнительной власти. Кроме того, запрет совмещения осуществления представительной власти на разных уровнях является существенной гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной (в том числе представительной) власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов
государственной власти по предметам совместного ведения.
Федеральным законодательством устанавливаются следующие обязанно-
сти и ограничения:
- депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей по-
литической партии, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти
субъекта Российской Федерации, входит в данную фракцию и не вправе выйти
из нее;
Народного Собрания Республики Ингушетия» (принят Народным Собранием РИ 24.06.2004) // СПС КонсультантПлюс Регион.
Закон Республики Ингушетия от 8 июля 2004 года № 18-РЗ (ред. от 01.12.2012) «О статусе депутата
113
- депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не свя-
занной с осуществлением депутатских полномочий;
- депутат ежегодно не позднее 1 апреля представляет в комиссию законо-
дательного органа, выполняющую задачи контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
представляемых депутатами данного органа, сведения о своих доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные
сведения своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Информация о
представлении депутатом заведомо недостоверных или неполных соответствующих сведений, выявленная комиссией, подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного органа и размещению на официальном
сайте;
- депутат не вправе входить в состав органов управления, попечительских
или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Россий-
ской Федерации;
- депутат не может участвовать в качестве защитника или представителя
(кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному
делу либо делу об административном правонарушении.
Несоблюдение требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.
Одна из обязанностей установлена в Федеральном законе «О противодей-
ствии коррупции»: в случае если владение лицом, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации (к которым относятся депутаты, работающие на постоянной основе), приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему
ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах
организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским зако-
нодательством Российской Федерации (ст. 12).
В современный период нарушение депутатами коррупционного законодательства является серьезной угрозой безопасности России. Коррупция не только разлагает структуры законодательной власти, но и наносит серьезный ущерб
экономическим и социальным преобразованиям в обществе. Поэтому исполнение региональными депутатами всех норм в сфере противодействия коррупции
является гарантией стабильности политической системы и важнейшим сред-
114
ством реализации Конституции Российской Федерации в части формирования
73
73
законодательной базы в субъектах Российской Федерации.
Основными гарантиями депутатской деятельности, предусмотренными
законодательством субъектов Российской Федерации являются: право законодательной инициативы; право решающего голоса по всем вопросам, рассматри-
ваемым парламентом; право на депутатский запрос; депутатская проверка; пра-
во на обращение к члену правительства на заседании парламента; право на безотлагательный прием должностными лицами; право на получение и
распространение информации; право на неприкосновенность; обязанность
должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления,
давать ответ на обращение депутата или предоставить запрашиваемые им до-
кументы. Так, например, Закон Карачаево-Черкесской Республики «О статусе
депутата Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республи-
ки»
устанавливает; «…депутат имеет право законодательной инициативы, ко-
торое осуществляется в форме внесения в Народное Собрание (Парламент) Ка-
рачаево-Черкесской Республики: а) законопроектов и поправок к ним в пись-
менном виде; б) предложений о разработке и принятии новых законопроектов;
в) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы
и нормативные акты республики, либо о признании этих законов и норматив-
ных актов утратившими силу…» (ст. 10); «Депутат пользуется правом решаю-
щего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Народным Собранием (Пар-
ламентом) Карачаево-Черкесской Республики, а также комитетом, постоянной
комиссией, членом которого он является. По вопросам, рассматриваемым Пре-
зидиумом Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республи-
ки, депутат, не избранный в его состав, пользуется правом совещательного голоса…» (ст. 11); «Депутат, группа депутатов вправе направить депутатский за-
прос любому должностному лицу Карачаево-Черкесской Республики, а также
руководителям расположенных на территории республики государственных органов и организаций, предприятий, учреждений и руководителям органов мест-
ного самоуправления по вопросам входящим в их компетенцию…» (ст. 13);
«Депутат, группа депутатов вправе обращаться с вопросом к Главе Карачаево-
Черкесской Республики, Председателю Правительства, его заместителям, руководителям министерств, ведомств на заседании Народного Собрания (Парла-
мента) Карачаево-Черкесской Республики…» (ст. 14); «По вопросам своей депутатской деятельности депутат пользуется правом на прием в первоочередном
«О статусе депутата Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики» (принят Народным Собранием
(Парламентом) КЧР 07.09.1995) // СПС КонсультантПлюс Регион.
Закон Карачаево-Черкесской Республики от 27 сентября 1995 года № 26-XXII (ред. от 31.07.2013)
115
порядке руководителями и другими должностными лицами территориальных
74
органов федеральных органов исполнительной власти по Карачаево-Черкесской
Республике, органов исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики, иных государственных органов находящихся на территории КарачаевоЧеркесской Республики, органов местного самоуправления в КарачаевоЧеркесской Республики, а также находящихся на территории КарачаевоЧеркесской Республики или зарегистрированных в Карачаево-Черкесской Республике организаций независимо от организационно-правовых форм и форм
собственности. Депутат по предъявлении депутатского удостоверения имеет
право беспрепятственно посещать территориальные органы федеральных орга-
нов исполнительной власти по Карачаево-Черкесской Республике, органы исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики, иные государственные органы, находящиеся на территории Карачаево-Черкесской Республики,
органы местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике, присутствовать на заседаниях и совещаниях их коллегиальных органов, информация о
которых официально распространена, а также беспрепятственно посещать
находящиеся на территории Карачаево-Черкесской Республики или зарегистрированные в Карачаево-Черкесской Республике организации независимо от
организационно-правовых форм и форм собственности, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством» (ст. 15); «Депутат в
установленном порядке обеспечивается документами, принятыми Народным
Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики, а также доку-
ментами, другими информационными и справочными материалами, официаль-
но распространяемыми Главой Карачаево-Черкесской Республики, иными рес-
публиканскими органами и общественными объединениями, а также другими
информационными и справочными материалами...» (ст. 16); «Депутат имеет
преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в
республиканских государственных средствах массовой информации…» (ст. 17).
Депутатский иммунитет действует в течение всего срока полномочий.
Согласно Закону Кабардино-Балкарской Республики «О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики», депутат Парламента Кабардино-
Балкарской Республики в течение всего срока его полномочий обладает непри-
косновенностью в соответствии с федеральным законом (ст. 16). Депутатская
неприкосновенность распространяется на его жилье, служебное помещение, ба-
гаж, используемые им средства связи, транспорт, документы… (ст. 28–34)74.
тусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики» (принят Советом Республики Парламента КБР
14.07.1994) // СПС КонсультантПлюс Регион.
Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ (ред. от 10.07.2013) «О ста-
116
Депутатский иммунитет действует в течение всего срока полномочий. Консти-
75
75
туция Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с Федеральным зако-
ном «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает не только сам принцип депутатской неприкосновенно-
сти, но и его гарантии.
Следует отметить, что основанием наделения депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правовым иммунитетом является признание представительной природы регионального парламента и соответственно депутатского мандата и особых
функций представительства, которые выполняют депутаты.
Как отмечает В.А. Лебедев, типичные характеристики любого парламен-
та — выборность, представительный характер, принадлежность законодатель-
ной власти наиболее полно раскрываются в конституционном статусе законодательных органов субъектов Федерации
.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 2002 года «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и
14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а
также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного
Собрания Красноярского края» отметил, что, в соответствии со статьями 1
(часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73 и 77 (часть 1), 134 и 136
Конституции России, в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (со-
ответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации),
осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и
его функциями, как законодательного (представительного) органа государственной власти, обусловлены его самостоятельность в системе разделения
властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты
связаны лишь конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата). Как полагает Суд, из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих
ской Федерации. Челябинск, 1999. С. 68.
Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Россий-
117
полномочий. К числу таких гарантий, «обусловленных природой парламента и
76
78
76
77
78
депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-
правовой институт парламентской неприкосновенности
.
В отношении правового иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и
без того сложный и дискуссионный вопрос о возможности и допустимости
установления изъятий из общего принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленным в статье 19 Конституции Российской Федерации, усложня-
ется поиском оптимальной модели такого иммунитета, поскольку каких-либо
правил и критериев в отношении депутатов региональных парламентов Конституция Российской Федерации не содержит. Это подтверждает мнение ряда
авторов, что в России становление нового правового пространства осложнено
особенностями федеративного устройства, большим количеством субъектов
федерации, законодательные (представительные) органы государственной вла-
сти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициа-
тивы по проектам федеральных законов77. При этом задачей стратегического
характера является обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, поскольку «федеративное
государство, где территории живут по законам, противоречащим федеральной
конституции, федеральным законам, неуправляемо и, следовательно, обречено
на развал»
.
Региональные законодатели в отношении собственного правового имму-
нитета фактически продублировали норму Федерального закона «О статусе
члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающую правила неприкос-
новенности депутатов общефедерального парламента.
Например, в соответствии с Законом Республики Северная ОсетияАлания «О статусе депутата Парламента Республики Северная Осетия-Алания»
депутат Парламента обладает неприкосновенностью в течение всего срока его
полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной
ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу на территории области, кроме случаев задержания
на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением
в федеральном законодательном процессе // Законодательство. 2003. № 10.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 16. С. 1601.
Ильина Н.В. Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации
Казаков А. Русское поле. Правовое // Российская газета. 2003. 30 декабря.
118
случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения без-
79
79
опасности других людей. Депутат не может быть привлечен к уголовной или
административной ответственности за высказанное мнение или позицию при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий. Для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой
в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев
задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения
безопасности других людей, прокурор республики должен внести представле-
ние в Парламент Республики Северная Осетия-Алания.
Аналогичные нормы содержатся в нормативных правовых актах ряда
других субъектов Российской Федерации, часть из которых стала предметом
рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в
Постановлении о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской Областной
Думы, утвержденного постановлением Калининградской Областной Думы
от 8 июля 1994 года,
Суд указал, что, «исключив возможность привлечения
депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в су-
дебном порядке, а также задержания, ареста, обыска, личного досмотра или допроса без согласия Калининградской областной Думы, Временное положение
установило особый, не предусмотренный Конституцией Российской Федерации
и федеральным законом порядок осуществления правосудия и судопроизводства. Между тем по смыслу статей 71 (пункты «г», «о»), 77 (часть 1), 118
(часть 3), 120 (часть 1) и 124 Конституции Российской Федерации порядок ор-
ганизации и деятельности судебной власти, осуществление правосудия относятся к исключительной компетенции Российской Федерации». Поэтому, по
мнению Суда, Калининградская областная Дума не имела права самостоятель-
но регулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их
неприкосновенности. Если же Калининградская областная Дума полагала, что
данный вопрос не урегулирован законом федерального уровня, она могла обратиться с соответствующей законодательной инициативой в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Как полагает Б.С. Эбзеев, сделанный вывод имеет немаловажное значение для адекватного восприятия позиции Суда и понимания правовой природы
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. С. 4969.
119
отечественного федерализма: «Суд исходит из того, что распределение компе-
80
81
80
81
тенции и полномочий по вертикали, т.е. между Федерацией и ее субъектами,
закрепленное Конституцией, рационально и осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма
вызывала активизацию деятельности другой его части, что в свою очередь способствует более тесному единству всех субъектов Федерации в едином федеративном государстве, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости. И, напро-
тив, неосуществление какой-либо частью государственного механизма в силу
тех или иных причин своих полномочий не должно блокировать деятельность
другой его части»
.
В названном Постановлении Конституционным Судом были рассмотрены
также вопросы привлечения депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации к административной ответственности. Суд указал, что поскольку, согласно ст. 72 (п. «к» ч. 1)
Конституции Российской Федерации, административное и административно-
процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, отсутствие соответствующего
федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной Думе принять собственный нормативный
акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции
Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. Речь в
данном случае идет о так называемом опережающем регулировании, под которым следует понимать возможность субъекта Федерации при отсутствии базового федерального закона принять собственный нормативный правовой акт при
условии, что после принятия федерального закона региональный закон будет
приведен в соответствие с федеральным
.
В то же время, признав, в принципе, возможность для субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее регулирование по вопросам совместного ведения, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что
по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в
соответствии с главой 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей
основы конституционного строя, другими положениями Конституции Российской Федерации и базирующейся на них системой федеральных правовых ак-
зеев. В 2 т. М.: Юристъ, 2001. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. С. 471.
2003. С. 60.
Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эб-
Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ,
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]