Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательная власть в субъектах Российской Федерации. Монография
.pdf
- принятие решений об одобрении законов Российской Федерации о по-
правках к главам 3–8 Конституции Российской Федерации;
- обращение к Президенту Российской Федерации для разрешения споров
в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами;
- согласование проектов федеральных законов по предметам совместного
ведения.
Следует отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих прин-
ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются как с
законодательными (представительными), так и с высшими исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1
ст. 26.4). Однако Конституция Российской Федерации правом законодательной
инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации наделяет только законодательные (представительные) органы субъек-
тов Российской Федерации (ч. 1 ст. 104). Складывается ситуация, при которой
высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации не может представлять поправки к таким законопроектам, но может
при желании блокировать выражение мнения по поводу законопроекта со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку для его выражения необходимо единогласное решение как законода-
тельного, так и высшего исполнительного органа (ч. 3 ст. 26.4).
Таким образом, региональный парламент на практике может исключаться
из федерального законодательного процесса. По нашему мнению, право согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения
следует оставить только за законодательным (представительным) органом
субъекта Российской Федерации.
Кроме того, установленный Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 26.4) трид-
цатидневный срок для представления законодательными органами субъектов
Российской Федерации отзывов на законопроекты по предметам совместного
ведения явно недостаточен. Поскольку данные законопроекты поступают в региональные законодательные органы спустя 10–15 дней после их рассмотрения
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, а в
большинстве субъектов Российской Федерации очередные заседания парламента проводятся один раз в месяц, а то и больше, то на рассмотрение таких зако-
91
нопроектов уже не остается времени. Поэтому следует увеличить срок для
представления законодательными (представительными) органами субъектов
Российской Федерации отзывов и поправок к проектам федеральных законов по
предметам совместного ведения с тридцати до сорока пяти дней.
Институт местного самоуправления относится к основам конституци-
онного строя Российской Федерации, является важным компонентом демократического государства и служит надежной гарантией обеспечения прав граждан
на участие управления делами государства и местного сообщества. Необходимо
отметить, что на территории республик Чеченской и Ингушетия только в
2009 году завершены организационные мероприятия по определению террито-
рии, установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом, формированию органов местного самоуправления и
ряд других мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством.
Одной из главных целей формирования органов местного самоуправления является то, чтобы местное самоуправление стало реальным институтом гражданского общества и способом осуществления публичной власти на территории
субъектов Российской Федерации.
По взаимодействию с органами местного самоуправления региональные
парламенты осуществляют правовую помощь, которая заключается в создании
нормативно-правовой базы организации местного самоуправления в случаях,
предусмотренных законодательством.
Законом, принимаемым парламентом субъекта Российской Федерации
устанавливается:
- административно-территориальное устройство субъекта Российской
Федерации и порядок его изменения;
- порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на тер-
ритории субъекта Российской Федерации (в пределах полномочий определенных федеральным законом), порядок подготовки и проведения местного референдума (Закон Волгоградской области «Об органах местного самоуправления
вновь образованных муниципальных образований», Закон Республики Ингуше-
тия «О местном референдуме в Республике Ингушетия»;
- наименования представительного органа муниципального образования,
главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-
распорядительного органа муниципального образования) (Закон Чеченской
Республики «О мерах по организации органов местного самоуправления вновь
образованных муниципальных образований в Чеченской Республике»;
- оказание методической помощи представительным органам местного
самоуправления в организации их работы (Закон Ставропольского края «О Ду-
ме Ставропольского края»);
92
- установление границы муниципальных образований, наделение муни-
ципальных образований статусом сельского поселения, муниципального района
и городского округа (Закон Республики Ингушетия «Об установлении границ
муниципальных образований Республики Ингушетия и наделении их статусом
сельского поселения, муниципального района и городского округа»;
- передача органам местного самоуправления права осуществления от-
дельных государственных полномочий (Закон Республики Калмыкия «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными пол-
номочиями Республики Калмыкия»);
- регулирование в пределах компетенции субъекта отношений, связанных
с поступлением на муниципальную службу, а также с ее прохождением и пре-
кращением муниципальными служащими (Закон Кабардино-Балкарской Республики «О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике»);
- регулирование вопросов обеспечения социальных гарантий лицам, за-
мещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы
(Закон Республики Северная Осетия-Алания «О некоторых социальных гаран-
тиях лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муници-
пальной службы в Республике Северная Осетия-Алания»);
- установление порядка признания граждан малоимущими для предостав-
ления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального
жилищного фонда в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (Закон Республики Дагестан «О порядке признания граждан малоимущими
для предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по
договорам социального найма») и т.д.
Парламенты субъектов Российской Федерации должны обеспечивать
единство правового пространства государства, поддерживать необходимые связи в системе органов власти всех уровней, а в необходимых случаях участво-
вать в разрешении противоречий между элементами этой системы.
И, наконец, региональные парламенты осуществляют полномочия по ор-
ганизации своей деятельности (внутриорганизационные полномочия). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательный (представительный)
орган субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (ч. 8 ст. 4), а также внутреннего распорядка своей деятельности (п. «а» ч. 3 ст. 5).
93
К внутриорганизационным полномочиям региональных парламентов от-
носятся:
- принятие регламента законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации;
- избрание председателя законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации и его заместителя (заместителей) (конститу-
ции Республики Адыгея, Карачаево-Черкесской Республики; Устав Астрахан-
ской области, Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Крас-
нодарского края»);
- образование комитетов (комиссий), избрание председателей комитетов
(комиссий) и их заместителей, изменение состава комитетов (комиссий), за-
слушивание отчетов об их работе;
- утверждение структуры законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации, его аппарата, утверждение положения об ап-
парате законодательного органа;
- досрочное прекращение полномочий законодательного (представитель-
ного) органа субъекта Российской Федерации в результате самороспуска (досрочно с 27 июня 2008 года прекратил полномочия Парламент Чеченской Рес-
публики 1-го созыва в связи с приятием депутатами палат Парламента Чеченской Республики решения о самороспуске.).
Перечень полномочий региональных парламентов не является исчерпывающим, поскольку наделение полномочиями этих органов носит первичный
характер, они как бы резервируют право в случае необходимости раздвинуть
рамки своих правовых возможностей. Однако при последующем изменений
компетенции следует строго придерживаться принципа разделения властей.
Подытоживая сказанное, можно сделать следующие выводы и предложения.
1. Важное значение имеет широкое обсуждение проекта конституции или
устава субъекта Российской Федерации, оно позволяет учесть мнение тех, кто
будет прямым пользователем и исполнителем основного закона субъекта Российской Федерации; кто, применяя его нормы, призван обеспечить нормальное
функционирование и развитие политических, экономических, социальных, ду-
ховно-культурных отношений в субъекте.
2. В последнее время наблюдается тенденция к усилению полномочий региональных парламентов Российской Федерации. Однако в то же время требуется укрепление представительской и контрольной функций региональных парламентов, функции по участию в формировании государственного аппарата.
Уровень развитости этих функций демонстрируют степень участия регионального парламента в управлении важнейшими делами соответствующего субъек-
94
та, его способность выражать волю и интересы народа, реальное место в систе-
ме органов государственной власти.
3. Целесообразно отразить в основных законах субъектов Российской Федерации полномочия парламентов субъектов Российской Федерации в области
контроля за соблюдением прав и свобод человека на подведомственной терри-
тории. Полноценная реализация контрольной функции высшего законодатель-
ного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации — одна из основ стабильности отношений между ветвями власти в
государстве, развитии демократии и возможности достижения состояния пра-
вового государства.
4. Наделение правом законодательной инициативы прокуроров на уровне
субъектов Российской Федерации противоречит Конституции Российской Федерации и концепции Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-
рации».
5. Подлежат усовершенствованию правовые нормы о взаимодействии региональных парламентов с федеральными органами государственной власти, в
частности, нормы об участии парламентов субъектов Российской Федерации в
федеральном законотворческом процессе.
2.2. Анализ состояния и тенденций развития законодательства
субъектов Российской Федерации
За последние два десятилетия в Российской Федерации существенным
образом изменилось содержание и характер законотворчества. Во многом это
связано с перераспределением полномочий между Российской Федерацией и
входящими в ее состав субъектами. В субъектах Российской Федерации весьма
динамично развивается собственное законодательство. В среднем, в каждом
субъекте Российской Федерации уже принято и действует несколько сотен законов. Для законотворческой, как в целом и правотворческой, практики субъектов Российской Федерации характерны позитивные процессы и достижения. В
частности, осуществляется планирование законодательных работ, определены
приоритеты законотворчества, осуществляется экспертная деятельность зако-
нопроектов и мониторинг действующих нормативных правовых актов.
Законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, безусловно, связан с теми изменениями, которые происходят в политической, экономи-
ческой и социальной сферах в целом по России.
95
Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что в субъектах Российской Федерации сформировался собственный механизм реализации конститу-
ций (уставов). Специфика процессов осуществления конституционных норм
обусловлена наличием в субъектах Российской Федерации собственного законодательства; верховенством Конституции в правовом пространстве; относительной самостоятельностью в субъектах Российской Федерации в отношениях
с федеральным центром; правом реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и
вопросам исключительного ведения в субъектах Российской Федерации; возможностью самостоятельной организации системы региональных органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией по решению
управленческих задач.
Основными целями законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации являются: дальнейшее совершенствование законодательной базы, охватывающей наиболее значимые стороны общественной и
экономической жизни региона; обеспечение принципа гласности в работе законодательного органа; законодательное обеспечение реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; совершенствование действующего законодательства по результатам анализа практики его применения (мониторинга); приведение
регионального законодательства в соответствие с изменениями федеральных
законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской
Федерации. Задача регионального парламента создать правовые основы для
успешного функционирования хозяйственного комплекса, придать импульс его
позитивному развитию, с тем, чтобы сократить дотационность и значительную
зависимость от федерального центра.
За время функционирования Парламента Чеченской Республики 2 созыва
принято 310 законов, направленных на ускорение социально-экономического
развития республики. Проведено 209 пленарных заседаний, принято 1177 постановлений Парламента, рассмотрены 3150 проектов федеральных законов,
3141 из которых поддержаны, приняты 12 обращений Парламента Чеченской
Республики, рассмотрены 434 законодательных инициатив и 242 обращений
субъектов законодательных (представительных) органов государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации.
Большинство принимаемых законов направлены на приведение республиканского законодательства в соответствие с федеральным законодатель-
96
ством, и в этой связи объем законов о внесении изменений в действующие за-
47
47
коны Чеченской Республики превышает объем самостоятельных (базовых) за-
конов.
За время второго созыва Парламентом Чеченской Республики инициировано 16 проектов федеральных законов. Однако практически не один из них не
рассмотрен даже в первом чтении. Думаю, необходимо активнее использовать
все механизмы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации
с законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (Советом законодателей), что может стать
началом отлаженной совместной законодательной деятельности.
На основе Федерального закона от 29 марта 2010 года № 29-ФЗ «О вне-
сении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционным
законом Чеченской Республики от 23 июля 2010 года № 3-РКЗ внесено измене-
ние в Конституцию Чеченской Республики, согласно которому стала применяться такая форма контроля, как ежегодный отчет высшего органа исполнительной власти по итогам их деятельности, в том числе по вопросам, постав-
ленным Парламентом Чеченской Республики.
Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 406-ФЗ «О внесении
изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в пункт 6 статьи 18, внесено изменение о том, что наименование высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации не может содержать слов и словосочетаний, составля-
ющих наименование должности главы государства — Президента Российской
Федерации. Согласно данному федеральному закону Конституционным законом Чеченской Республики
внесено изменение в Конституцию Чеченской
Республики, где наименование должности Президента Чеченской Республики
заменено Главой Чеченской Республики.
Подписанный Президентом Российской Федерации Федеральный закон
от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-
нения в Конституцию Чеченской Республики» (принят Парламентом ЧР 02.09.2010) // СПС КонсультантПлюс
Регион.
Конституционный Закон Чеченской Республики от 2 сентября 2010 года № 4-РКЗ «О внесении изме-
97
ции» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и пра-
49
51
48
49
50
51
ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предполагает
возврат к выборному порядку возведения на должность руководителей высших
органов исполнительной власти субъектов Федерации48. На основе данного Федерального закона Конституционным законом Чеченской Республики внесены
изменения в статью 59 Конституции Чеченской Республики, согласно которым
Глава Чеченской Республики избирается гражданами Российской Федерации,
проживающими на территории Чеченской Республики и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
Внесение изменений в Федеральный закон от 11.12.2004 года «Об общих прин-
ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» как в литературе, так и в обществе вызвало немалый резонанс. «Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа госу-
.
дарственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации». Многие ученые высказывали отрицательное мнение по поводу порядка наделения полномочиями
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и критически
оценивали Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 21
декабря 2005 года № 13-П, в котором данный порядок признан соответствую-
щим Конституции Российской Федерации. По мнению Н.М. Добрынина50, далее всего от идей конституционализма Конституционный Суд Российской Фе-
дерации в Постановлении от 21 декабря 2005 года отошел по вопросу о консти-
туционности нового порядка наделения граждан Российской Федерации
полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации,
признав, что установленный порядок наделения гражданина России полномочиями главы субъекта Российской Федерации не противоречащим Конституции
Российской Федерации. Напротив, Ш.Б. Магомедов
считает, что внесенные в
ний в статью 59 Конституции Чеченской Республики» (принят Парламентом ЧР 18.10.2012) // СПС КонсультантПлюс Регион
Новосибирск: Наука, 2007. С. 303.
Юридический вестник ДГУ, 2007. № 2. С. 76.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2274.
Конституционный Закон Чеченской Республики от 1 ноября 2012 года № 5-РКЗ «О внесении измене-
Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебное пособие.
Магомедов Ш.Б. Обеспечение единства системы государственной власти в Российской Федерации //
98
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
52
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменения от 11.12.2004 года, прежде всего,
направлены на обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, а также повышение роли и ответственности законодатель-
ных (представительных) органов при формировании высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Остается согласиться с мнением конституционалистов, считающих, что
процедура назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) игнорирует принципы народовластия и участия народа в управлении государственными делами, так как избрание данного должностного лица региональным парламентом носит формальный характер. Несомненно, выборы
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы субъекта)
являются одним из способов выражения воли и власти народа и реализации
принципа демократии, глава региона как лицо, наделяемое полномочиями
высшего должностного лица конкретного субъекта Российской Федерации,
должен избираться именно напрямую населением.
Законодательством субъектов осуществляется непосредственное регулирование представительной функции законодательных органов субъектов Российской Федерации. Например, Законом Республики Калмыкия «О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» установлено,
что депутат Народного Хурала52, представляя интересы своих избирателей:
принимает предусмотренные законодательством меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей; ведет прием граждан; изучает общественное мнение; информирует избирателей о своей деятельности во время
встреч с ними, а также через средства массовой информации (ст. 13). Здесь
необходимо отметить, в данной статье не хватает нормы о том, что «депутат
вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, а также осуществляет контроль за
ходом их рассмотрения и реализации». В данном вопросе следует согласиться с
В.А. Тюльпановым, который отмечает, что для того чтобы права и законные
интересы избирателей были действительно защищены, необходим контроль законодательного (представительного) органа государственной власти за надлежащим исполнением соответствующими органами и должностными лицами
Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» // СПС КонсультантПлюс Регион.
Закон Республики Калмыкия от 4 июля 2005 года № 212-III-З (ред. от 20.09.2013) «О статусе депутата
99
своих обязанностей. Без такого контроля представительная функция рассмат-
53
54
55
53
54
55
риваемого нами органа во многом утрачивает свою эффективность
.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации зако-
нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» (ст. 17) принят Закон Карачаево-
Черкесской Республики «О системе исполнительных органов государственной
власти Карачаево-Черкесской Республики»
, который регулирует правоотно-
шения, связанные с формированием и функционированием органов исполни-
тельной власти Карачаево-Черкесской Республики. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предполагает наличие органов
исполнительной власти общей компетенции и органов исполнительной власти
отраслевой и межотраслевой компетенции. Орган исполнительной власти об-
щей компетенции (Правительство) в Карачаево-Черкесской Республике имеет
свои особенности, его возглавляет Глава Карачаево-Черкесской Республики и
Председатель Правительства Карачаево-Черкесской Республики. Здесь необхо-
димо отметить, что конструкция исполнительной власти требует дальнейшего
совершенства, так как противоречит Федеральному закону «Об общих принци-
пах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В целях реализации учредительной функции законодательством субъектов Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов
субъектов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также для
толкования основных законов субъектов Российской Федерации созданы конституционные (уставные) суды. Согласно Конституционному закону Чеченской
Республики «О Конституционном Суде Чеченской Республики»
, Конституци-
онный Суд Чеченской Республики состоит из пяти судей, в том числе Предсе-
датель, заместитель Председателя, судья-секретарь и двое судей, назначаемых
на должности Парламентом Чеченской Республики по представлению Главы
Чеченской Республики (ст. 4). Необходима ли фигура судьи-секретаря? Если
ного) органа государственной власти субъекта РФ» // Журнал российского права. М.: Изд-во Норма, 2011.
С. 58–64.
ме исполнительных органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики» // СПС КонсультантПлюс Регион.
«О Конституционном Суде Чеченской Республики» (принят Народным Собранием ЧР 20.04.2006) // СПС КонсультантПлюс Регион.
Тюльпанов В.А. Статья «Контрольная функция в системе функций законодательного (представитель-
Закон Карачаево-Черкесской Республики от 18 мая 2006 года № 48-РЗ (ред. от 15.06.2012) «О систе-
Конституционный Закон Чеченской Республики от 24 мая 2006 года № 2-РКЗ (ред. от 31.12.2010)
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]