Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Заинтересованные лица в административной процедуре и в административном процессе. Научно-практическое пособие
.pdf
права на изменение основания или предмета иска, отзыв иска, признание
иска или заключение соглашения о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры».
Сопоставление двух этих статей из разных процессуальных
кодексов позволяет увидеть практическую схожесть института третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на
предмет спора в гражданском процессе, и заинтересованного
лица в административном судопроизводстве. Однако, несмотря
на это, законодатель решил не использовать в АППК терминологию гражданского процесса, чтобы, очевидно, не путать правоприменителей и не прерывать задуманную связь между административной процедурой и процессом, заложенную в АППК.
Тогда как, к примеру, по АПК Германии такие лица называются
«третьими лицами»1.
В первой главе уже было дано подробное объяснение важ-
ности привлечения заинтересованных лиц в административную
процедуру, так как принятие административными органами административных актов и/или совершение административных
действий может затронуть не только их адресатов, но и иных
лиц.
Определение заинтересованного лица в административном
судопроизводстве практически не отличается от содержания п. 1
ст. 23 АППК, определяющего правовой статус заинтересованного
лица в административной процедуре. Только если в административной процедуре заинтересованным лицом признается лицо,
чьи права, свободы или законные интересы затронуты или могут
быть затронуты административным актом, административ-
ным действием (бездействием).То в административном судопроизводстве говорится о возможном затрагивании прав, свобод
и законных интересов судебнымактом.
Но, учитывая, что посредством судебного акта перепроверяет-
ся правильность совершения административной процедуры административным органом, должностным лицом, то те лица, которые
были признаны заинтересованными лицами в административной
процедуре, должны присутствовать как таковые и в администра-
1
Kopp/Schenke,VwGO.Kommentar, S. 63.
51
тивном судопроизводстве. Однако, на наш взгляд, автоматического переноса статуса из процедуры в процесс не может быть, так
как процессуальным правом наделения таким статусом обладает
только суд, а не участники административной процедуры. В этой
части стоит обратить внимание на то, что в административной
процедуре может быть допущена ошибка по наделению (не наделению) лиц статусом заинтересованности, которая позже может
быть исправлена судом.
Несмотря на то, что в названных выше статьях имеется прак-
тическая схожесть в определении заинтересованного лица как
в процедуре, так и в процессе, на наш взгляд, в судопроизводстве
к данному вопросу предъявляются более жесткие требования.
В первой главе при сравнительном анализе регулирования
данного института в Германии и Казахстане указывалось на его
превентивно-защитную функцию, а также на задачу обеспечения
справедливого, публичного управления, при котором административный орган должен «считаться» со всеми лицами, которые
находятся в орбите его решений и действий.
Однако четкие пределы такого определения отсутствуют
и возможно, что административный орган может слишком «широко» определить, с кем нужно «считаться», по принципу: лучше
«больше», чем «меньше». Поэтому в начале пособия и обращалось внимание на то, что расширительное толкование категории
«заинтересованное лицо» обречет административный орган,
а впоследствии и административный суд (если будет инициировано судебное обжалование) на бессмысленные заслушивания, исследование материалов и рассмотрение ходатайств лиц, которые
на самом деле не имеют никакого отношения к соответствующей
процедуре.
Институт же заинтересованного лица в административном
процессе регламентирован намного жестче, так как допуск к судебному процессу в качестве заинтересованного лица должен
быть связан с установлением четкой взаимосвязи между вынесенным судебным актом и его правовыми последствиями, влияющими или могущими повлиять на заинтересованное лицо, затрагивая его права, свободы и законные интересы.
52
ВАЖНО!
Несмотря на то, что с введением в действие АППК в стране был создан
новый самостоятельный вид судопроизводства, процессуальная часть Кодекса содержит в себе очень много бланкетных норм, отсылающих к нормам
Гражданского процессуального кодекса.
Согласно ч. 3 ст. 1 АППК, в административном судопроизводстве применяются положения Гражданского процессуального кодекса Республики
Казахстан, если иной порядок не предусмотрен настоящим Кодексом.
На взгляд авторов, конкретный вид судопроизводства должен сопровождаться самостоятельным процессуальным нормативным правовым актом,
с исключением какой-либо бланкетности. В противном случае в правоприменении возникает множественность вопросов: действительно ли АППК
по-иному регулирует тот или иной вопрос, а может, он дополняет норму
ГПК и не противоречит ей и др.
АППК содержит порядка 80 статей, определяющих те или иные процессуальные вопросы рассмотрения административных дел в суде (не считая
норм, раскрывающих основные принципы административной процедуры
и судопроизводства). Тогда как общее количество статей в ГПК, регламентирующем порядок судопроизводства в судах, – 505, т.е. практически в шесть
раз больше.
При этом следует отметить, что в главе 1 данного пособия такие
положительные стороны института заинтересованных лиц в административной процедуре, как: процедурная экономия и минимизация случаев принятия противоречивых решений, обеспечивающая более высокий уровень последующего исполнения принятых
административным органом решений, указаны как желательные
и предпочтительные. Это связано не в последнюю очередь с тем,
что непривлечение в административную процедуру заинтересованных лиц не является при последующем обжаловании принятого в результате нее акта (действия), основанием для признания его
недействительным. Тогда как, согласно подп. 4 ч. 4 ст. 427 ГПК,
в случае, если суд разрешил вопрос о правах и обязанностях лиц,
не привлеченных к участию в деле, то решение суда первой инстанции подлежит отмене в любом случае. И хотя в данной статье
не говорится о том, что это непосредственно относится к случаям
непривлечения в процесс заинтересованных лиц, однако на практике именно этим обосновываются процессуальные решения1.
1
Конечно, применение этой статьи в административном процессе, на взгляд
авторов, возможно и в случае неправильного определения истцом ответчика
и невыполнения судом требований ч. 4 ст. 29 АППК, согласно которой, если
истец не согласен на замену ответчика другим лицом, суд может без согласия
истца привлечь это лицо в качестве второго ответчика.
53
То есть если в административной процедуре можно говорить
о достижении процедурной экономии по принятию решения
в связи с привлечением заинтересованных лиц как желательного
элемента, то в административном судопроизводстве это обязательное процессуальное действие суда, связанное с исключением
нарушением процессуальных прав участника процесса, который
должен участвовать в рассмотрении административного иска.
С помощью такого инструмента суд может или обязан привлечь заинтересованное лицо к процессу, «для того чтобы можно
было принять единое решение по отношению ко всем участвующим сторонам, которое затем также действует и вступает в законную силу в отношении всех», включая заинтересованное лицо.
«Например, к процессу по вопросу о допустимости строительства нового многоэтажного здания, которое владелец земельного
участка ведет со строительным ведомством, привлекается сосед
по данному земельному участку, чтобы он мог выдвинуть любые
возможные возражения против строительства сразу в этом процессе, но вынесенное по данному процессу решение будет действительным также и для него»1.
2.2. Краткая характеристика заинтересованных
лиц, принимающих участие в административном
судопроизводстве
Исходные положения, раскрывающие содержание понятия
«заинтересованное лицо в административном судопроизводстве»,
имеют схожие характеристики, данные в п. 1.2 данного пособия.
1. Заинтересованное лицо в административном процессе является участником процесса, однако оно неявляетсяинициатором
возбужденияадминистративногодела, каковым является истец
(он же непосредственный адресат административного акта или
административного действия). Поэтому его появление в процессе
связано с наличием уже возбужденного административного дела.
1
Йорг Пуделька. Участники административных процедур и административного процесса. // Ежегодник публичного права 2020. Участники административной процедуры и административного процесса. – М.:Инфотропик Медиа, 2020.
С. 10.
54
2. Не во всех административных делах в суде привлекаются
и присутствуют заинтересованные лица. В связи с этим их можно
рассматривать так же, как и в административной процедуре, в качестве факультативного(необязательного)участника админи-
стративного судопроизводства. Это связано с тем, что основными являются истец и ответчик, так как спор происходит именно
между ними. Заинтересованные же лица имеют определенную
степень заинтересованности в исходе дела, так как это может повлиять на их права и обязанности1.
3. Заинтересованные лица в зависимости от своего интереса
могут выступать на стороне истца или ответчика, однако в процессуальном плане это никак не фиксируется и не обозначается,
в отличие, к примеру, от правового статуса третьих лиц в гражданском процессе, которые должны быть отнесены по интересу
либо к стороне истца, либо к стороне ответчика.
Возможно, они могут иметь и свой самостоятельный интерес
к предмету спора либо не проявлять его вообще. Но в отличие
от третьих лиц в гражданском процессе, обладающих правом выдвинуть самостоятельные требования в гражданском деле, в административном процессе заинтересованные лица таким правом
не наделены2.
В отношении заинтересованного лица, выступающего на стороне истца, вопросов не возникает. Но когда заинтересованное
лицо выступает против интересов истца, а это, как правило, другие субъекты (граждане и юридические лица), то в публично-правовой спор закрадываются элементы частноправовых отношений.
4. Как и в административной процедуре, при рассмотрении
административного дела в суде может принимать участие большое количество заинтересованных лиц, что позволяет говорить
1
Халилулин, Д.Ш., Капцинель М.В. Актуальные проблемы участия третьих
лиц в гражданском процессе. // Новый юридический вестник, 2023, № 3 (42).
С. 47-55.
2
Возможно, в этом есть определенная логика, так как судебное разбирательство является фактически продолжением административной процедуры, а наделение заинтересованного лица, который в таковой не участвовал, правом постановки самостоятельного вопроса по отношению к предмету спора, возможно,
нарушит принцип компетентности принятия решения именно административным органом, который должен сначала разрешить этот вопрос в административной процедуре, а не сразу в суде.
55
о множественностизаинтересованныхлиц. Множественность
заинтересованных лиц может быть как на стороне истца, так и на
стороне административного органа.
2.3. Отдельные вопросы участия заинтересованных
лиц в административном судопроизводстве
2.3.1. Как определить, затрагиваются ли права,
свободы или законные интересы лица, претендующего
стать заинтересованным лицом?
Как и в случае разрешения этого вопроса в административной
процедуре, дефиниция части 1 ст. 30 АППК определяет, что заинтересованным лицом признается лицо, чьи права, свободы и законные интересы затрагиваются или могут быть затронуты
судебным актом.
Сравнительный анализ содержания определения заинтересованного лица в административной процедуре, определенной ч. 1
ст. 23 АППК и вышеприведенной нормы, указывает на некоторое
различие. В процедуре права уже «затронуты», а в процессе – «затрагиваются». Возможно, это не имеет какого-либо существенного значения в правоприменении, но для судебного процесса такой
термин соответствует, так как связь последствий наступает от судебного акта, который еще не принят.
В первой главе давался подробный анализ содержанию термина «затрагивание», который в полной мере относится и к заинте-
ресованным лицам в административном процессе.
Ответ на вопрос, были ли затронуты права, свободы или законные интересы субъекта, претендующего на статус заинтересованного лица, предполагает, в свою очередь, формулирование
ответов на ряд других подвопросов, поскольку «затрагивание»
может иметь различные проявления и особенности, которые
должны быть учтены и изучены.
Все те аспекты, которые были изучены и определены в первой главе, определяющей, каким образом можно определить, затрагиваются ли права, интересы других лиц административным
56
актом, на наш взгляд, применимы и в административном процессе.
На некоторых, не повторяясь с положениями, изложенными
в главе 1, хотим остановиться подробнее. Вопросы определения
правовой возможности вступления в процесс в качестве заинтересованного лица: как субъекта, обладающего соответствующей
правоспособностью и дееспособностью; наличия нормы права,
которая определяет степень нарушения или затрагивания и др.
признаки, в судопроизводстве объединяются в одно понятие, как
допустимость иска. И здесь те действия, которые суд проводит
в отношении истца, устанавливая признаки допустимости иска
к принятию производства суда, можно применить и к процедуре
определения лица заинтересованным.
ВАЖНО!
Вопросы допустимости иска не следует отождествлять с понятиями административной процессуальной правоспособности и административной
процессуальной дееспособности (ст. 27 АППК), которая определяется как
способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве. Административная процессуальная правоспособность же признается в равной степени за всеми физическими и юридическими лицами, административными органами, должностными лицами, если они, согласно настоящему Кодексу, обладают правом на
судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов.
А способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю,
и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве, является административной процессуальной дееспособностью, которая принадлежит физическим лицам, достигшим восемнадцати лет и не
признанным недееспособными, юридическим лицам, административным
органам, должностным лицам.
При этом правоспособность и дееспособность в административной процедуре несколько отличаются от редакции таковых в административном судопроизводстве (ст. 19 АППК).
В административном суде административное дело возбужда-
ется на основании иска, сразу с момента поступления иска в суд.
Для заявителей это большое преимущество, по сравнению с
гражданским судопроизводством, где суд в течение пяти рабочих
дней с момента поступления иска имеет процессуальное право
возвратить иск для доработки в связи с допущенными ошибками,
не принимая его к своему производству (ст. 150 ГПК).
57
Однако АППК предъявляет определенные требования
к оформлению иска, которые косвенно могут быть применены
и к процедуре определения статуса заинтересованного лица.
Согласно подп. 4) ч. 2 и ч. 3 ст. 131 АППК, в иске должны
быть указаны, помимо содержания исковых требований (предмет
иска), еще и суть нарушения или угрозы нарушения прав, свобод
и законных интересов истца, а именно обоснованное мнение истца о нарушении ответчиком его прав, свобод и законных интересов, об установлении препятствий к их осуществлению либо
о незаконном наложении на него какой-либо обязанности.
Из содержания данного требования следует, что заявитель
должен указать, что действиями ответчика нарушаются его права,
свободы и законные интересы, либо установлены препятствия к
их осуществлению, либо на него незаконно наложена какая-либо
обязанность.
Из дефиниции, которая определяет, кто является заинтере-
сованным лицом в административном судопроизводстве, также
вытекает необходимость установления такого признака, как действительное затрагивание (ограничение) его права, свободы, законного интереса административной процедурой и результатами
административного процесса.
Как указывалось в первой главе, АППК не содержит четкого
определения такой процедуры и отработанных критериев. Поэтому весьма ценно и познавательно предложение обратить внимание на немецкую юридическую доктрину, в рамках которой были
выработаны теории ограничения прав частных лиц: «классическая» и «современная». Которые и предлагается применить для
решения сформулированной выше задачи (см. п. 1.3.1.3).
Следует также согласиться, если термин «затронуты» как-то
позволяет более точно определить связи между действиями административного органа и наступившими правовыми последствиями для лица, как свершившийся факт, то термин «могут быть
затронуты» в правоприменении представляет, на наш взгляд,
определенную сложность.
В первой главе приводился возможный пример наделения
административным органом лица статусом заинтересованного,
в котором должны иметься объективные доказательства того, что
58
субъект находится в таких правоотношениях, которые с достаточно высокой долей вероятности могут повлиять в будущем на его
права, свободы или законные интересы, в результате проведенной
административной процедуры.
Предложенный подход по определению заинтересованного
лица в административной процедуре исходя из необходимости
определения наличия у данного лица субъективных публичных
прав, свобод и интересов, в полной мере может быть применен
и в судебном процессе.
Для удобства считаем необходимым повторить данные крите-
рии. Субъективное публичное право возникает (имеет место)
при одновременном существовании трех обязательных условий:
1) норма, содержащаяся в законе или другом нормативном
правовом акте, указывает на обязанность или право административного органа содействовать частному лицу в реализации
его права;
2) такое право служит удовлетворению не только общих, но
и индивидуальных интересов частного лица. Наступивший эффект не должен быть лишь юридическим рефлексом; он должен
представлять собой целенаправленный результат действия нормы;
3) носитель такого права должен быть абстрактно определи-
мым1.
Также можно использовать практику немецких судов, опре-
деляющих особые основания для привлечения к участию в деле
третьих лиц. Как ранее отмечалось, это название соответствует
казахстанскому определению заинтересованного лица.
ПРИМЕР
Законодательство ФРГ предусматривает два разных вида привлечения
третьих лиц к участию в судопроизводстве: простое привлечение и обязательное.
Простоепривлечение находится на уровне усмотрения суда, который
может прибегнуть к нему или отказаться от него исключительно по соображениям процессуальной экономии. Основанием для простого привлечения является лишь «затрагивание», под которым понимают результатами
рассмотрения дела: насколько правовое положение третьего лица может
1
Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. München : C.H. Beck, 2004. S. 152.
59
улучшиться или ухудшиться в результате проигрыша истца или ответчика
в административном судопроизводстве1. Но, как указывает автор – судья
Высшего административного суда ФРГ, затрагивание интересов должно
вытекать из резолютивной части судебного акта. Сами выводы в мотивировочной части судебного акта или на основании рассмотрения возможных
предварительных вопросов не считаются достаточным основанием.
В части обязательногопривлеченияуказывается на те случаи, когда
третье лицо участвует в правовом споре таким образом, что в отношении
него судебный акт может быть принят лишь только соответствующим образом. В этих случаях суд не может принять действительный судебный акт, не
вмешиваясь при этом непосредственно в права третьего лица.
К примеру, если собственник жилого помещения вывел из жилого фонда
помещение и получил разрешение на открытие ресторана, то сособственники (жильцы) могут обжаловать такое разрешение в суде, где обязательным
будет участие первого.
Несомненно, что предлагаемые подходы в определении кри-
териев заинтересованного лица носят общий и рекомендательный характер, так как каждое конкретное дело наполняется индивидуальными особенностями, которые должны быть учтены.
Но можно полностью согласиться с озвученной в рамках первой
главы мнением о том, что «…в случае сомнений привлечение заинтересованных лиц в процедуру выглядит более желательным,
нежели отказ от такого шага со стороны административного органа».
Но в судопроизводстве данное предложение, наверное, боль-
ше применено к лицам, которые высказывают самостоятельное
желание вступить в процесс как заинтересованное лицо, чем
определенная судом необходимость привлечения как такового.
2.3.2. Инициатива и оформление привлечения
заинтересованного лица
Заинтересованное лицо может вступить в дело: добровольно
по собственной инициативе либо вынужденно (принудительно)
в результате ходатайства какой-либо из сторон или по инициативе
суда.
1
Макс Плог. Привлечение третьих лиц к участию в административном процессе. // Ежегодник публичного права 2020. Участники административной процедуры и административного процесса. – М.: Инфотропик Медиа, 2020. С. 106.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]