Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Заинтересованные лица в административной процедуре и в административном процессе. Научно-практическое пособие
.pdf
для поиска новых решений и т. д. Иными словами, происходит
(создается) нечто новое, что не имело бы места без участия заинтересованных лиц. Контрольнаяфункция обеспечивается за
счет того, что большее количество лиц (уже не только непосредственный адресат административного акта, но и заинтересованные лица) получают право обжаловать принятое решение, т.е.
инициировать его проверку. Таким образом, плотность контроля
за административным органом значительно увеличивается1.
В известной мере данный институт способствует процедур-
ной экономии, поскольку в рамках одной процедуры могут быть
рассмотрены или несколько вопросов, или вопросы, которые касаются большого количества лиц. В противном случае может понадобиться проведение дополнительных процедур.
Институт заинтересованных лиц позволяет также минимизировать случаи принятия противоречивых решений и обеспечивает более высокий уровень последующего исполнения принятых
административным органом решений. Последнее связано с тем,
что лица, которые принимали участие в обсуждении решения
и согласились с ним, скорее всего, исполнят его без лишних возражений и заминок2.
Кроме того, необходимо вспомнить и о том, что публичное
управление на сегодня может выходитьза рамкиодногогосу-
дарства, например в случае реализации крупных инфраструктурных проектов на пограничных территориях, которые могут приводить к наступлению негативных экологических последствий
для соседних государств и их граждан. Права последних тоже
должны быть защищены и учтены, что может быть реализовано
в рамках института заинтересованных лиц. Иными словами, названный институт выполняет (может выполнять) как национальные, так и наднациональные задачи.
Публичное управление часто ориентировано на объекты,ко-
торыенепринадлежаткому-токонкретно; они представляют
собой собственность всего народа, что опять-таки свидетель-
1
Homann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle Grundlagen des Verwaltungs-
rechts. Band II. 2. Auage, 2012. S. 661.
2
Мельник Р.С. Заинтересованные лица в административных процедурах:
понятие и характеристика. // Zanger, 2023, № 9. С. 12-14.
11
ствует о необходимости учета интереса большого количества лиц
в процессе принятия соответствующих решений. Это обеспечивается также за счет института заинтересованных лиц.
ВАЖНО!
Несмотря на большое значение института заинтересованных лиц, тем
не менее его применение подлежит ограничению, так как безоснователь-
ноепривлечениевпроцедуру«дополнительных»лиц может негативно
сказаться на оперативности и эффективности управленческой деятельности.
Очевидно, что статусом заинтересованного лица должен наделяться лишь
тот субъект, чьи права, свободы или законные интересы действительно затронуты или с высокой долей вероятности могут быть затронуты будущим
административным актом (действием). Расширительное толкование категории «заинтересованное лицо» обречет административный орган, а впоследствии и административный суд (если будет инициировано судебное
обжалование) на бессмысленные заслушивания, исследование материалов
и рассмотрение ходатайств лиц, которые на самом деле не имеют никакого
отношения к соответствующей процедуре.
1.2. Краткая характеристика заинтересованных лиц,
принимающих участие в административной процедуре
Для более полного понимания категории «заинтересованное
лицо» сформулируем несколько исходных положений, которые
раскрывают ее содержание.
1. Заинтересованное лицо не выступает непосредственным
адресатом административного акта или административного действия. Административный орган всегда принимает административный акт (совершает действие), адресуя его «основному» участнику
процедуры (например, заявителю в рамках процедуры принятия
благоприятного административного акта). Права, свободы или законные интересы заинтересованного лица в таких ситуациях затрагиваются лишь «по касательной». Административный орган не
желает наступления правовых последствий для заинтересованных
лиц. Последствия для этих лиц представляют собой лишь побочный
(дополнительный) эффект от административного акта (действия).
2. Не во всех административных процедурах присутствуют за-
интересованные лица. В связи с этим их можно рассматривать
в качестве факультативного(необязательного)участника ад-
министративной процедуры.
12
3. Заинтересованное лицо чаще всего вступает в уже начатую
административную процедуру. Оно не было участником первичного административно-правового отношения, поэтому возможно
говорить о постфактумномучастии заинтересованных лиц в ад-
министративной процедуре.
4. Поскольку заинтересованные лица могут как добиваться при-
нятия административного акта (совершения действия), так и выступать против этого, то их целесообразноразделятьнагруппы и говорить о: 1) заинтересованных лицах на стороне основного участника административной процедуры и 2) заинтересованных лицах на
стороне административного органа. У данных групп заинтересованных лиц, как следствие, будут противоположные позиции и требования, учитывание которых может иметь важное значение.
5. Важнейшей предпосылкой для наделения субъекта правоот-
ношения статусом заинтересованного лица выступает факт того,
что его права, свободы или законные интересы затронуты или мо-
гутбытьзатронуты административным актом (действием). Однако отдельно стоит говорить и о том, что статус заинтересованного
лица должен получить и тот субъект, чьи обязанности вследствие
принятия административного акта могут претерпеть расширение
(увеличение). Таким образом, в данном случае речь должна идти
об изменении правового статуса заинтересованного лица.
6. В административной процедуре может принимать участие
большое количество заинтересованных лиц, что позволяет говорить о множественностизаинтересованныхлиц. Множественность заинтересованных лиц может быть как на стороне основного участника административной процедуры, так и на стороне
административного органа.
7. Заинтересованные лица, согласно части 2 ст. 23 АППК, об-
ладают следующими правами в рамках административной процедуры:
• получить от административного органа, должностного лица
разъяснение о его правах и обязанностях по вопросам, связанным
с осуществлением административной процедуры;
• быть заслушанным перед принятием решения по админи-
стративной процедуре, за исключением случаев, предусмотренных АППК;
13
• ознакомиться с административным делом, делать выписки
и снимать копии как в ходе, так и после рассмотрения административного дела;
• заявлять ходатайства;
• подавать жалобу на административный акт, административ-
ное действие (бездействие);
• подать повторное обращение по уже рассмотренному адми-
нистративным органом, должностным лицом вопросу в порядке,
установленном АППК;
• в ходе обжалования представлять доказательства и участво-
вать в их исследовании, в том числе давать объяснения, представлять вещественные доказательства и иные документы;
• выступать в административной процедуре на родном языке
или языке, которым владеет, пользоваться услугами переводчика;
• заявлять отводы в случаях, предусмотренных АППК;
• иметь представителя;
• требовать выплату компенсации в случаях, предусмотрен-
ных АППК.
ВАЖНО!
Данное право в настоящее время носит декларативный характер, поскольку частные лица, включая и заинтересованных лиц, не имеют юридических (нормативных) оснований для того, чтобы требовать выплаты компенсации от административного органа во внесудебном (административном
порядке). Такие требования могут возникать, например, в результате принятия административным органом незаконного административного акта,
в результате реализации которого возник материальный ущерб. Подобные
вопросы, согласно действующему законодательству, разрешаются исключительно в судебном порядке.
Вместе с тем стоит обратить внимание на существование и иного подхода к решению подобных ситуаций. Так, еще в 1984 г. на уровне Комитета
министров Совета Европы была принята Рекомендация № R (84) 15, посвященная вопросам публично-правовой ответственности административных
органов за причиненный частным лицам вред. Согласно данному документу, странам, входящим в Совет Европы, рекомендовалось разработать оперативные, в том числе и внесудебные механизмы возмещения вреда, причиненного физическим и юридическим лицам как незаконными, так и законными актами (действиями). Многие европейские страны имеют сегодня
подобные механизмы.
• пользоваться другими правами, установленными АППК
и иными законами Республики Казахстан.
14
8. Заинтересованные лица могут иметь правопреемников в ад-
министративной процедуре. Это допустимо в том случае, если
право, свобода или законный интерес, которые затрагиваются или
могут быть затронуты, не носят исключительный личный характер
(например, право на занятие индивидуальной медицинской деятельностью или право на управление транспортным средством и т.
п.) и могут быть таким образом унаследованы правопреемником.
Так, по наследству может быть передано право пользования земельным участком, выделенным для осуществления производственной
деятельности, и следовательно, правопреемник заинтересованного
лица после вступления в наследство имеет право принять участие
в административной процедуре, связанной с принятием административного акта, который затрагивает или может затронуть право
пользования земельным участком.
1.3. Отдельные вопросы участия заинтересованных
лиц в административной процедуре
1.3.1. Как определить, были ли затронуты права,
свободы или законные интересы субъекта,
претендующего на статус заинтересованного лица?
В качестве правовой основы для данного вопроса и ответа
на него выступает часть 1 ст. 23 АППК, где сказано, что заинтересованным лицом признается лицо, чьи права, свободы или
законные интересы затронуты (выделено мной. – Р.М.) или могутбытьзатронуты (выделено мной. – Р.М.) административным
актом, административным действием (бездействием).
Термин «затрагивание», на наш взгляд, включает в себя все
возможные негативные формы воздействия на права, свободы
и законные интересы частного лица, что может проявляться в отказе в реализации, ограничении, прекращении права участника
административной процедуры или возложении на него обязанности, а также в ином ухудшении его правового положения. Подобный подход к толкованию термина «затрагивание» позволяет
согласовать его с определением обременяющего административного акта, что представляет логичным и последовательным.
15
Ответ на вопрос, были ли затронуты права, свободы или законные интересы субъекта, претендующего на статус заинтересованного лица, предполагает, в свою очередь, формулирование
ответов на ряд других подвопросов, поскольку «затрагивание»
может иметь различные проявления и особенности, которые
должны быть учтены и изучены. Рассмотрим данные аспекты более детально.
1.3.1.1. Действительно ли существуют право, свобода
и законный интерес, которые могут быть затронуты?
Для ответа на этот вопрос необходимо установить наличие
нормыправа, которая закрепляет соответствующее право, сво-
боду, законный интерес за частным лицом. Невозможно претендовать на защиту права, если оно (право) не получило своего нормативного закрепления.
Норма, фиксирующая право, свободу или законный интерес,
может содержаться как в законодательных, так и в подзакон-
ных нормативных правовых актах. Главное, чтобы норма была
сформулирована с достаточной степенью четкости и из нее было
понятно содержание соответствующего права, свободы, законного интереса. Иными словами, норма права, закрепляющая соответствующее право, свободу, законный интерес, должна пройти
тест на юридическуюопределенность.
ПРИМЕР
Конституционный Совет РК в одном из своих решений подчеркнул:
«…закон, ограничивающий конституционные права и свободы человека
и гражданина, должен соответствовать требованиям юридической точ-
ности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны быть
сформулированы с достаточной степенью четкости и основаны на понятных
критериях, позволяющих со всей определенностью отличать правомерное
поведение от противоправного, исключая возможность произвольной интерпретации положений закона…»
1
О проверке конституционности частей первой и четвертой статьи 361 Уголовного кодекса Республики Казахстан по обращению Капшагайского городского суда Алматинской области: нормативное постановление Конституционного
Совета Республики Казахстан от 27 февраля 2008 г. № 2. // Казахстанская правда. 2008. 5 марта. № 49 (25496).
1
16
Таким образом, на этом этапе проверке необходимо найти нормативный правовой акт, в котором зафиксировано то или иное
право, свобода или законный интерес, которые, по мнению потенциально заинтересованного лица или административного органа
(если от него исходит инициатива по привлечению в процедуру
такого лица), были затронуты или могут быть затронуты административным актом, административным действием (бездействием).
При этом нельзя упускать из виду и того, что административным актом, административным действием (бездействием) могут
быть затронуты и конституционные права и свободы, т.е. которые
закреплены в нормах Конституции РК. Будучи нормамипрямо-
го действия1, конституционные нормы гарантируют частным
лицам защиту наиболее важных и значимых ценностей, которые,
как следствие, не должны нарушаться и административными органами.
Помочь разобраться с содержанием того или иного конституционного права, свободы или интереса призваны, прежде всего,
комментарии к Конституции, а также решения Конституционного
Совета (до 01.01.2023) и Конституционного Суда РК, посвященные толкованию норм, содержащихся в Разделе 2 Конституции.
В случаях же трудностей с определением конституционного
права или свободы, которые могут быть затронуты административным актом (действием), целесообразно смотреть на часть 1 ст.
16 Конституции РК (правоналичнуюсвободу). Это право явля-
ется одним из наиболее широких и универсальных по своему содержанию. Под него могут подпадать самые разнообразные формы поведения частных лиц, которые потенциально могут быть
ограничены государством. Иными словами, право на личную свободу охватывает собой все те права и свободы, которые не закреплены в иных статьях Конституции РК, определяющих правовой
статус человека и гражданина. При этом не следует данное право
сводить лишь к свободе в прямом смысле этого слова – свободе
от задержания, ареста, незаконного лишения свободы. Об этой
части данного конституционного права сказано в ч. 2 ст. 16 Кон-
1
Детальнее об этом см.: Мельник Р.С. Общее административное право Республики Казахстан: учебник: в 3 томах. / Р.С. Мельник. – Алматы: LEM, 2022.
С. 98-99.
17
ституции РК. Часть же первая данной статьи говорит о свободе
совершенно иного порядка. На наш взгляд, для определения свободы, которая гарантируется названной частью ст. 16 Конституции, подходит дефиниция, сформулированная Фридрихом Августом фон Хайеком, который под ней понимает состояниечелове-
ка,вкоторомоннеподвергаетсяпринуждениюнаосновании
произвольныхрешенийдругогоилидругих1. Таким образом,
речь в данном случае идет об общей свободе действий человека
в самом широком смысле этого слова2.
Поэтому в тех ситуациях, когда сложно определиться с нормативной основной того или иного права, свободы или законного
интереса, но при этом есть понимание того, что затрагивание правового статуса частного лица имело место, допустимой, на наш
взгляд, представляется ссылка на часть 1 ст. 16 Конституции РК
как на нормативную основу затронутого права, свободы, законного интереса.
ВАЖНО!
При этом следует обратить внимание, что потенциально заинтересованное лицо может ошибаться в части реального существования определенного
права, которое оно может считать затронутым. Поэтому этот вопрос иногда
может требовать дополнительного изучения и выяснения. Показательным
в этой части может быть пример из немецкой судебной практике, в рамках
которой, например, Федеральный Конституционный Суд Германии обосновал отсутствие у заявителя «праванаопьянение» (которое он пытался вывести из содержания права на общую свободу действий) и, как следствие,
невозможность ограничения такого права государством3.
1.3.1.2. Может ли лицо быть носителем права, свободы,
законного интереса, которые могут быть затронуты?
Вторым важным моментом в процессе оценки допустимости
наделения того или иного субъекта статусом заинтересованного
1
Хайек Ф.А. фон Конституция свободы. / Пер. с англ. – М.: Новое издатель-
ство, 2018. С. 28.
2
Детальнее об этом см.: Основні права людини: німецько-український правовий вимір : монографія / за ред. Мельника Р.С. – Одеса : Видавничий дім
«Гельветика», 2022. С. 383-387.
3
BVerfGE 90, 145 – Cannabis. URL: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv090145.
html
18
лица выступает ответ на вопрос: а может ли он (субъект) быть
в принципе носителем соответствующего права?
Как известно, все субъекты права могут быть разделены на
две большие группы: физические и юридические лица. Каждая
из этих групп, в свою очередь, допускает внутреннюю дифференциацию. Так, под физическимилицами следует понимать:
• граждан РК;
• иностранных граждан;
• лиц без гражданства.
Что же касается юридическихлиц, то под данную категорию
подпадают:
• юридические лица, созданные на основе положений Гражданского кодекса РК (ст. 34) в форме: государственного предприятия,
хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного кооператива, потребительского кооператива, фонда и т. д.
ВАЖНО!
В соответствии с ГК РК (ст. 34) юридическим лицом может быть организация, преследующая извлечение дохода в качестве основной цели своей
деятельности (коммерческая организация) либо не имеющая в качестве
такой цели извлечение дохода и не распределяющая полученный чистый доход между участниками (некоммерческаяорганизация).
Отдельную группу юридических лиц составляют государственныеуч-
реждения, т.е. те, которые не являются коммерческой организацией и содержаться только за счет государственного бюджета (часть 3-1 ст. 34 ГК РК).
Выделение из состава юридических лиц государственныхучреждений
представляется очень важным, поскольку последние принципиальным образом отличаются от иных видов юридических лиц, особенно в контексте
возможности/допустимости быть носителями определенных прав. Детальнее об этом пойдет речь ниже.
1
• общественные объединения2, в частности:
- политические партии;
- профессиональные союзы;
- иностранные и международные некоммерческие неправи-
тельственные объединения;
1
Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академи-
ческий курс. Изд. 3-е доп. С. 300-301.
2
Об общественных объединениях: закон Республики Казахстан от 31 мая
1996 г. № 3. // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996, № 8-9.
Ст. 234.
19
- союзы (ассоциации) общественных объединений;
- иные виды общественных объединений;
• религиозные объединения1.
Возвращаясь к физическим лицам, необходимо обратить внимание, что большинство прав и свобод принадлежит всем группам
физических лиц, что гарантируется пунктом 4 ст. 12 Конституции
РК, где определено, что «иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено
Конституцией, законами и международными договорами».
Но в то же время, как видим, вторая часть процитированной
конституционной нормы допускает возможность ограничения/
сокращения правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в сравнении с правовым статусом граждан РК. Такие ограничения мы можем встретить как в Конституции, так и в законах
РК. Для этого законодатель, определяя круг субъектов, которые
имеют право воспользоваться соответствующим правом, свободой или законным интересом, используя термин «гражданин»,
подчеркивает, что в данном случае только граждане РК являются
правообладателями.
ПРИМЕР
Ст. 32 Конституции РК: Граждане Республики Казахстан вправе мирно
и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации,
шествия и пикетирование. Из данной конституционной нормы, в который
использовано словосочетание «граждане Республики Казахстан», вытекает,
что только они имеют право на свободу собраний на территории государства.
Таким образом, только граждане РК могут быть затронуты
административным актом о запрете или разрешении проведения
собрания (в зависимости от обстоятельств дела), так как иностранцы не могут быть его носителем2. Из этого, как следствие,
1
О религиозной деятельности и религиозных объединениях: закон Республики Казахстан от 11 октября 2011 г. № 483-IV. // Ведомости Парламента РК,
2011, № 17. Ст. 135.
2
О допустимости/недопустимости наделения иностранцев правом на свободу собраний детальнее см.: Мельник Р.С. Право на свободу мирних зібрань:
теорія і практика. – К., 2015. С. 111.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]