Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 149 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

3.1. Особенности оптимизации услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг

3. Запрет требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в перечни необходимых и обязательных услуг, а также предоставления документов, выдаваемых по результатам оказания таких услуг.

Составить несколько более полное представление о сущности необходимых и обязательных услуг нам позволяет Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы. Здесь изложена проблематика, позволяющая определить смысловую нагрузку регулирования процедур, связанных с обращением заявителей в различные организации для получения документа, требуемого органом исполнительной власти для предоставления услуги. Как указано в Концепции, организации часто используют непрозрачные механизмы ценообразования на услуги, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, и занимают монопольное положение на рынке оказания услуг, что создает возможность злоупотребления данными полномочиями. Основным инструментом решения указанных проблем видится формирование перечней услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг. При формировании указанных перечней согласно Концепции применяются следующие принципы: 1) перечни включают как услуги,

оказываемые бесплатно для заявителя, так и услуги, оказываемые за счет средств заявителя; 2) перечни не включают услуги по выдаче документов и предоставлению информации, находящихся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; 3) перечни включают услуги, оказываемые всеми организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы; 4) услуги могут быть платными для заявителя только в том случае, если это предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подраздел 6 Раздела IV Концепции).

Собственно говоря, все вышеприведенное исчерпывает нормативный материал по вопросу понятия необходимых и обязательных услуг. В дополнение к этому существует еще один рекомендательный документ — Методические рекомендации по формированию перечней необходимых и обязательных услуг, одобренные Правительственной комиссией

Глава 3. Административно-правовые аспекты повышения эффективности процедурной регламентации деятельности по предоставлению государственных...

по проведению административной реформы (далее — Методика)1, которые будет использованы нами при дальнейшем анализе.

В научной литературе существуют разные подходы к определению

сущности необходимых и обязательных услуг в правовом поле.

Так, Е. А. Григорьева полагает целесообразным рассматривать последние как перечень юридически значимых действий, направленных на сбор и предоставление необходимых документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих права конкретных субъектов, которые являются обязательными для представления государственных и муниципальных услуг2.

Позволим себе не согласиться с указанным утверждением в полной мере, а именно: в части интерпретации автором понятия юридически значимых действий.

Действительно, исходя из самой сути необходимых и обязательных услуг совершенно логично следует, что данные услуги являются юридически значимыми действиями, поскольку обращение за их получением предопределяется волевой направленностью на достижение определенного правового результата (получения государственной услуги). Однако вытекающее из этого обращение к теории юридических фактов требует уяснения того, что, собственно, следует понимать под понятием «юридический факт». И здесь необходимо хотя бы кратко проанализировать дефиниции, встречающиеся в современной литературе. Точки зрения авторов относительно данного явления условно можно разделить на две.

Первая группа ученых связывает юридический факт с динамикой правового отношения. Это наиболее распространенное определение юридического факта, когда под ним понимаются определенные жизненные обстоятельства, наступление которых вызывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений (субъективных прав и обязанностей участников)3. Подобный подход мы видим и у Е. А. Григорьевой при определении необходимых и обязательных услуг.

Методические рекомендации по формированию перечней необходимых и обязательных услуг. Одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23.11.2010 № 109.

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный) / Под ред. С. Ю. Наумова. М., 2011. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

Лукьянова Е. Г. Теория государства и права. Введение в естественно-правовой курс: Учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 94.

Сторонники второй точки зрения придают более широкое значение юридическим фактам в правовом регулировании, что, на наш взгляд, является более правильным. Отмечается, что юридические факты не всегда соотносятся с правоотношением. Они могут быть предпосылкой приобретения правосубъектности1 или выступать в качестве фактов-доказательств, поскольку очевидно, что «существуют такие юридические факты, которые, не прибавляя ничего с фактической стороны, могут привнести нечто со стороны юридической»2.

Представляется, что в рамках данной полемики заслуживает поддержки позиция, что «целесообразно также выделить правоподтверждающие юридические факты как самостоятельный вид. К их числу можно отнести нотариальные действия, административные акты, поскольку действия компетентных государственных органов и должностных лиц лишь свидетельствуют о наличии и отсутствии права у лица в силу иных фактических обстоятельств»3. Следует согласиться, что если рассматривать каждый правовой акт под углом «фактической прибавки», то необходимо будет отрицать юридическое значение за теми актами, принадлежность которых к юридическим фактам никем еще не оспаривалась.

Относительно категории необходимых и обязательных услуг теоретические разработки в сфере юридических фактов приобретают конкретные видовые особенности. Известно, что в зависимости от способности самостоятельно или в определенной законом совокупности порождать правовые последствия юридические факты можно подразделить на самостоятельные и несамостоятельные. Если для возникновения правового последствия достаточно одного юридически значимого факта, то его следует считать самостоятельным. В тех случаях, когда правовое последствие может быть порождено двумя и более юридически значимыми обстоятельствами, перед нами несамостоятельные юридически значимые факты4. Еще одно уточнение можно сделать по способу их объективирования. В зависимости от формы выражения вовне юридические фак-

Налоговое право: Учебник / Отв. ред. Ю. А. Крохина. М., 2007. С. 211.

Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.,

1958. С. 135.

Косарева И. А., Косарев А. А. К вопросу о понятии и видах юридических фактов в семейном праве // Семейное и жилищное право. 2009. № 6. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

Минненбаев Р. Х. К вопросу о понятии юридических фактов // Юридический мир. 2011. № 3.

ты делят на оформленные и неоформленные. В первом случае конкретная жизненная ситуация не может быть признана юридическим фактом без надлежащей фиксации1, во втором случае это не требуется. Говоря о необходимых и обязательных услугах, мы, конечно же, имеем в виду (применительно к процедуре предоставления государственных услуг): несамостоятельные юридические факты, поскольку обязательным условием начала процедуры предоставления государственных услуг является наличие запроса заявителя; объективированные юридические факты, т. е. выраженные в документе.

В ГОСТ ИСО 15 489-1-2007 определение документа выглядит более

развернуто: документ —

цируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или физическим лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности.

зафиксированная на материальном носителе идентифи-

Число реквизитов, характеризующих документы, определяется целями создания документа, его назначением, требованиями к содержанию и форме данного документа, способом документирования.

Исходя из вышесказанного, в спектре теории юридических фактов, необходимые и обязательные услуги можно определить как объективированные несамостоятельные правоподтверждающие юридические факты, образующие в совокупности с действием по подаче (направлению) запроса на предоставление государственной услуги юридический состав, порождающий правовые последствия в виде правоотношения заявителя с органом государственной власти.

Реалии правоприменения показывают, что недостаточно точное выделение юридических фактов, неправильная их правовая оценка ведут к тому, что одним обстоятельствам не придается должного значения, а другие, напротив, приобретают несвойственные им качества. Как из массы признаков социальной ситуации выбрать именно те, которые являются юридическими фактами?

Возьмем такой распространенный пример, как услуги фотографа. Само собой разумеется, что в ряде случаев в комплекте документов, необходимых для предоставления услуги, заявителем представляется фотография (для получения паспорта, охотничьего билета, удостоверения и т. п). В связи с этим в формируемые перечни необходимых и обязательных услуг

Косарев И. А., Косарев А. А. К вопросу о понятии и видах юридических фактов

в семейном праве.

включены услуги по изготовлению и выдаче фотографий1, хотя, к примеру, тот же федеральный перечень необходимых и обязательных услуг2 их не содержит. С точки зрения целесообразности и необходимости дополнительного регулирования процедур получения фотографии включение их в перечень необходимых и обязательных услуг, на наш взгляд, выглядит несколько надуманно. Полагаем, что ключевым моментом в решении данного вопроса должны быть указанные выше определения юридического факта и документа. Очевидно, что фотография сама по себе как таковая не обладает признаками юридического факта во всем их видовом разнообразии. Не подлежит сомнению, что не обладает она и реквизитами документа, не выступая в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности, в связи с чем включение услуг фотографа в перечень необходимых и обязательных услугах очень спорно.

Наиболее подробно процедура формирования перечней необходимых

и обязательных услуг отражена в Методике.

1. Для формирования перечня необходимых и обязательных услуг по каждой из государственных услуг необходимо определить перечень документов, необходимых для представления заявителем в орган власти при обращении в целях ее получения, затем следует проанализировать данные перечень на предмет наличия тех сведений и документов, для представления которых предварительно следует обратиться в какую-либо иную организацию с целью их получения или подтверждения.

Перечень подобных услуг, обращение за которыми обусловлено исключительно желанием гражданина или юридического лица обратиться в административно-публичный орган для получения государственной услуги, и образует комплекс необходимых и обязательных услуг.

2. Перечень необходимых и обязательных услуг должны быть определен норма-

тивным правовым актом и должен быть исчерпывающим. Орган, предоставляющий

Постановление Правительства Хабаровского края от 29.07.2011 № 247-пр «Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Хабаровского края государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг» // Собрание законодательства Хабаровского края.

2011. № 7 (108) (часть 1).

Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание».

государственную услугу, или должностное лицо такого органа не вправе требовать от заявителя представления сведений и документов, услуги по предоставлению которых не включены в перечень необходимых и обязательных.

3. Перечень не должен включать услуги по выдаче тех документов и информации, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также подведомственные им организации при реализации ими полномочий и осуществлении уставной деятельности.

Исключением из этого правила являются документы, включенные в определенный ч. 6 ст. 7 Закона № 210-ФЗ специальный перечень так называемых «лично предоставляемых документов». Он включает в том числе и документы, сведения о которых имеются в различных органах публичной власти, однако по каналам межведомственного взаимодействия они не запрашиваются в силу прямого указания закона.

Так, лично предоставляемыми на сегодняшний день являются: ре-

шения, заключения и разрешения, выдаваемые органами опеки и попечительства, документы воинского учета, документы Архивного фонда Российской Федерации и другие архивные документы, переданные на постоянное хранение в государственные или муниципальные архивы; документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства и месту пребывания; документы на транспортное средство, в том числе регистрационные документы; решения, постановления, приговоры и определения судов и др.

Иными словами, весь пакет документов или сведений, необходимых для предоставления государственной услуги, разделен на две группы: документы, представляемые лично заявителем; документы (сведения о них), находящие в распоряжении административно-публичных органов и подведомственных им организаций, запрашиваемые органом, предоставляющим государственную услугу, в рамках межведомственного информационного взаимодействия (например, сведения о постановке на налоговый учет, сведения о размере получаемой пенсии и т. д.). Требовать представления данных документов от заявителя запрещено.

В случае, если для получения «лично представляемого» документа заявителю необходимо предварительно обратиться в специализированную организацию (например, для получения проектной документации или экспертного заключения), речь идет о необходимых и обязательных услугах.

Основные спорные процедурные моменты, возникающие при формировании перечней необходимых и обязательных услуг и выраженные в противоречивой практике правоприменения, сводятся, на наш взгляд, к следующим.

1. Вопрос соотношения и пересечения перечней документов, прямо отнесенных Федеральным законом № 210-ФЗ к числу «лично предоставляемых» заявителем, и документов, получаемых в результате предоставления необходимых и обязательных услуг.

С точки зрения юридической техники данные перечни разъединены. Кроме того, если проанализировать перечень документов, отнесенных Федеральным законом № 210-ФЗ к числу лично предоставляемых заявителем, то нетрудно заметить, что данный перечень включает в основном документы (сведения), находящиеся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций, но не включенные в поле межведомственного взаимодействия на данный момент. Основной тенденцией изменения данного перечня в перспективе будет выступать поэтапное его сокращение с целью максимального снижения нагрузки на заявителя по сбору документов.

В то же время этот перечень включает и документы, которые заявитель может получить только обратившись в соответствующую организацию, например: получение справок, заключений и иных документов в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. В соответствии с Методикой перечень необходимых и обязательных услуг должен включать услуги, оказываемые всеми организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы, за которыми должен обратиться заявитель, в том числе услуги бюджетных, автономных и казенных учреждений, организациями иных организационно-правовых форм.

В итоге на практике складывается сложная ситуация системного толкования данных норм, когда одни и те же услуги — возьмем те же услуги учреждений здравоохранения — в одном случае включены в перечень необходимых и обязательных услуг, а в других — нет.

которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, утвержденный постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 (далее — Федеральный перечень), включает такую услугу, как «выдача федеральным учреждением здравоохранения выписного эпикриза из медицинской карты стационарного больного с указанием сведений о состоянии здоровья». А перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Московской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, утвержденный постановлением Правительства Московской области от 26.12.2011 № 1635/53, услуг учреждений системы

К примеру, перечень услуг,

здравоохранения не включает1. В то же время можно утверждать, что данные услуги необходимы заявителю: в соответствии с административным регламентом предоставления Министерством социальной защиты населения Московской области государственной услуги по направлению граждан пожилого возраста (мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет) и инвалидов на стационарное социальное обслуживание в стационарные отделения для граждан пожилого возраста и инвалидов государственных учреждений социального обслуживания Московской области, утвержденный распоряжением Минсоцзащиты МО от 13.09.2013 № 57-р2, включает в перечень представляемых заявителем документов справку (заключение) лечебно-профилактического учреждения.

Во избежание подобного двойственного толкования было бы целесообразным, на наш взгляд, изменить редакцию ч. 6 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ, исключив из перечня лично предоставляемых документов те из них, которые в принципе не могут быть запрошены в порядке межведомственного взаимодействия (например, документы, выдаваемые медицинскими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, или, например, документы о трудовой деятельности, выдаваемые работодателями). Подобные услуги, на наш взгляд, было бы правильнее расценивать как необходимые и обязательные. К числу же «лично предоставляемых» относить только те документы, сведения о которых имеются в распоряжении органов власти и подведомственных им организаций, но в отношении которых действует норма об их представлении непосредственно заявителем.

Формулируя понятие необходимых и обязательных услуг, Закон № 210-ФЗ определяет, что к данным услугам относятся услуги организаций. Системное толкование данной нормы со ст. 48 ГК РФ позволяет нам говорить о том, что речь идет исключительно об услугах, оказываемых юридическими лицами.

Как указано в Методике, перечень должен включать

услуги, оказываемые всеми организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы, в том числе бюджетными учреждениями, автономными учреждениями, казенными учреждениями субъекта Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями субъекта Российской Федерации, организациями, подведомственными федеральным

Постановление Правительства Московской Области от 26.12.2011 № 1635/53 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Московской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг» // Информационный вестник Правительства МО. № 4. Ч. 1. С. 30.

Московской портал. Режим доступа: http://moscow-portal.info/tag/minsoczashhity-moskovskoj-obl/.

органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, организациями иных организационно-правовых форм.

В данном случае не совсем понятна логика законодателя при ограничении круга субъектов, оказывающих необходимые и обязательные услуги. Приведем такой пример: федеральный перечень необходимых и обязательных услуг включает такую услугу, как «проведение кадастровых работ в целях выдачи межевого плана, технического плана, акта обследования». В соответствии с ч. 1 ст. 29 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» кадастровую деятельность вправе осуществлять физическое

лицо, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (далее — квалификационный аттестат).

При буквальном толковании данная услуга в принципе не может быть включена в перечень необходимых и обязательных услуг, как услуга «не организации», а физического лица.

Возьмем другой распространенный пример: совершение нотариальных действий. Федеральный перечень необходимых и обязательных услуг подобных услуг не содержит, но в региональных перечнях примеры есть. Выполнение нотариальных действий включено в перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами администрации Владимирской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, утвержденный постановлением Губернатора Владимирской области от 06.04.2012 № 337.

Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой. При этом нотариусом в соответствии с законодательством является физическое лицо — гражданин Российской Федерации, получивший лицензию на право этой деятельности. Таким образом, услуги нотариуса также не являются услугами организации, в связи с чем не должны включаться в перечень необходимых и обязательных услуг.

По мнению Д. Ф Долгополова3, услуги нотариуса ошибочно включаются в перечни необходимых и обязательных услуг, они не соответству-

Проблемы формирования перечней услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг в регионах Сибирского федерального округа // Интернет-конференция «Проблемы реализации Федерального закона № 210-ФЗ». Режим доступа: https://docs.google.com/a/ migsu.ru/viewer?a=v&pid=sites&srcid=bWlnc3UucnV8ZmlsZXN8Z3g6NmFhMzVkOW M0ZjRiZTlhMw.

ют признакам таковых, поскольку предоставляются не организациями и их результат не является необходимым для получения основной услуги. На наш взгляд, напротив, исходя из логики законодателя при регулировании необходимых и обязательных услуг, необходимо уходить от критерия «услуги организации». Как следует из норм действующего законодательства, субъектом, предоставляющим необходимые и обязательные услуги, может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Если идти в данных рассуждениях до конца, то нельзя не отметить, что и сам термин «услуга» не в полной мере отвечает потребностям административно-процедурной регламентации. К примеру, тот же Федеральный перечень необходимых и обязательных услуг включает такую позицию, как «выполнение работ по подтверждению соответствия, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании», в связи с чем перечень необходимых и обязательных услуг было бы более правильным с точки зрения юридической техники определить как перечень необходимых и обязательных услуг (работ).

Представляется, что перечень не должен включать услуги, предоставляемые непосредственно органами государственной власти и органами местного самоуправления, поскольку такие услуги являются, соответственно, государственными и муниципальными услугами.

Анализ утвержденных перечней необходимых и обязательных услуг свидетельствует о том, что практическое применение данного тезиса также весьма проблематично. В первую очередь это связано с существованием различных подходов толкования понятия «государственная услуга». Усложняется ситуация еще большим разночтением понятия «муниципальная услуга». Учитывая наличие собственных полномочий по определению перечня государственных и муниципальных услуг у региональных органов исполнительной власти и местных администраций соответственно, прийти к единому знаменателю при формировании перечней необходимых и обязательных услуг практически невозможно.

К примеру, Федеральный перечень необходимых и обязательных услуг включает услугу «государственная экспертиза проектной документации». В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 21.03.2013 № 153-ПП «Об утверждении Административного регламента предоставления услуги «Проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» в городе

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 149 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]