Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 148 9 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

2.3. Особенности структуры и реализации административных правоотношений при предоставлении государственных услуг

Что немаловажно, данной дефиницией из субъектного состава административного правоотношения на стороне заявителя непосредственно исключаются государственные органы и их территориальные органы, органы государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органы местного самоуправления.

Иными словами, очевидно наличие специального субъекта административных правоотношений и на стороне, предоставляющей услугу, и на стороне заявителя. Административное правоотношение выступает как конкретная, индивидуализированная юридическая связь между определенными субъектами права, которые определены максимально конкретным и исчерпывающим образом.

Однако и при такой определенности правоприменительная практика ставит ряд вопросов.

К примеру, возникает вопрос, как квалифицировать деятельность раз- личных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти. Их формирование является распространенной практикой принятия решений органами власти, поскольку создает дополнительные гарантии объективности принимаемых решений и снижает коррупционные риски. При этом такие комиссии статусом органа власти, естественно, не обладают, хотя в некоторых случаях именно решение комиссии выступает решением о предоставлении или об отказе в предоставлении услуги исходя из тех полномочий, которыми они наделены.

Пунктом 2.4.1 Административного регламента предоставления государственной услуги: «Предоставление ежегодной материальной помощи родителям и не вступив шей (-ему) в повторный брак супруге (супругу) погибшего ветерана боевых действий, а также ветеранам боевых действий, являющимся инвалидами, утвержденного Приказом Главалтайсоцзащиты от 17.08.2012 № 486 1, установлено, что решение о предоставлении материальной помощи (отказе в предоставлении) принимается комиссией при Главалтайсоцзащите в 10-дневный срок со дня поступления заявления с приложением всех документов (п. 2.4.1. Административного регламента).

Аналогично, приказ департамента труда и социального развития Приморского края от 01.04.2013 № 232 «Об утверждении Административного регламента департамента труда и социального развития

Приказ Главалтайсоцзащиты от 17.08.2012 № 486 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги «Предоставление ежегодной материальной помощи родителям и не вступившей (-ему) в повторный брак супруге (супругу) погибшего ветерана боевых действий, а также ветеранам боевых действий, являющимся инвалидами» // Сборник законодательства Алтайского края.

2012. № 196. Ч. 2. С. 372.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

Приморского края по предоставлению государственной услуги:

«Присвоение гражданам звания «Ветеран труда»1 определяет, что предоставление государственной услуги включает в себя административную процедуру: проверка документов и принятие решения о присвоении звания «Ветеран труда» либо об отказе в присвоении звания «Ветеран труда» на заседании Комиссии, созданной в территориальном отделе для принятия решения о присвоении звания «Ветеран труда» либо об отказе в присвоении этого звания, а также для проверки документов, представленных заявителем (его представителем).

Таким образом, решение о предоставлении услуги или об отказе в ее предоставлении в описанных случаях принимает непосредственно коллегиальный орган (комиссия), а не орган исполнительной власти.

Иногда и установленная административным регламентом форма заявления предусматривает его подачу в комиссию, а не в орган исполнительной власти (например, председателю аттестационной комиссии, как установлено Приказом департамента здравоохранения Приморского края от 24.05.2012 № 622-о «Об утверждении Административного регламента департамента здравоохранения Приморского края по предоставлению государственной услуги: «Присвоение, подтверждение или снятие квалификационных

категорий специалистов, работающих в системе здравоохранения Приморского края»)2.

Такая практика, на наш взгляд, является достаточно спорной по следующим основаниям.

Положениями ст. 1 Закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определено, что

данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Приказ департамента труда и социального развития Приморского края от 01.04.2013 № 232 «Об утверждении Административного регламента департамента труда и социального развития Приморского края по предоставлению государственной услуги «Присвоение гражданам звания «Ветеран труда» // Приморская газета. 2013. № 27 (758).

Приказ департамента здравоохранения Приморского края от 24.05.2012 № 622-о «Об утверждении Административного регламента департамента здравоохранения Приморского края по предоставлению государственной услуги «Присвоение, подтверждение или снятие квалификационных категорий специалистов, работающих в системе здравоохранения Приморского края» // Приморская газета.

2012. № 48 (665).

Анализ действующей нормативной правовой базы свидетельствует о наличии у органов исполнительной власти полномочий по созданию координационных и совещательных органов (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности (это прямо закреплено положениями об органах, к примеру, постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации», постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации», постановлением Правительства Кировской области от 25.03.2008 № 126/94 «Об утверждении Типового положения об органе исполнительной власти Кировской области»1 и т. д.).

Как представляется, координационные и совещательные органы не обладают и не могут обладать какими — либо государственно-властными полномочиями. Пунктом 12.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», определено, что координационные органы образуются заинтересованными орга-

нами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Таким образом, признавая правомерность и целесообразность формирования коллегиальных органов при осуществлении процедур, связанных с предоставлением государственных услуг, считаем правильным исходить из посылки, что выносимое ими решение не может иметь статус решения о предоставлении или отказе в предоставлении государственной услуги. Протокол комиссии должен выступать только основанием для принятия органом власти соответствующего правоприменительного акта (решения), выступающего результатом предоставления услуги.

Примеры такой практики тоже есть. Так, административным регламентом предоставления департаментом социального развития Тюменской области государственной услуги по оказанию адресной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденным распоряжением департамента социального развития Тюменской области от 28.06.2012 № 11-р «Об утверждении и внедрении административных

Режим доступа: Официальный информационный сайт Правительства Кировской

области. URL: http://www.kirovreg.ru.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

регламентов»1,

предусмотрена процедура рассмотрения комплекта документов комисси ей по рассмотрению вопросов оказания адресной социальной помощи и предоставления материальной помощи. При этом комиссия выдает рекомендацию о назначении или об отказе в назначении социального пособия, в соответствии с которой должностное лицо, ответственное за прием и регистрацию заявления и документов, в течение 3 рабочих дней готовит проект решения о предоставлении или об отказе в предоставлении государственной услуги.

Еще одна коллизионная ситуация возникает, когда решение о пре-

доставлении услуги принимается руководителем органа исполнительной власти, действующим как должностное лицо. В частности, Управлением

Министерства юстиции РФ по Кировской области была проведена экспертиза проекта административного регламента по предоставлению услуги по выдаче разрешений на оформление ветеринарных сопроводитель ных документов, в результате которой установлено его несоответствие нормам Закона № 210-ФЗ по следующим основаниям.

В соответствии с п. 2.7 приказа Минсельхоза России от 16.11.2006 № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов»2 при неблагополучии территории Российской Федерации по карантинным болезням животных ветеринарные документы выдаются с разрешения руководителя органа в области ветеринарии. В данном случае начальник Управления ветеринарии Кировской области, являясь должностным лицом Управления, самостоятельно осуществляет возложенную на него приказом функцию по выдаче разрешений по выдаче разрешений на оформление ветеринарных сопроводительных документов. Учитывая, что начальник Управления является должностным лицом, а не государственным органом, то его действия не являются государственной услугой.

Интересной с позиции научного исследования является также ситуация, когда выполнение ряда административных процедур при предоставлении государственной услуги осуществляется подведомственным органу власти учреждением. По мнению Верховного Суда РФ, такой способ оформления отношений не изменяет их публично-правовой сути — учреждение оказывает государственную услугу (то есть выполняет публичную функцию) как в интересах услугополучателей (конечных потребителей продукции), так и общества в целом3.

Распоряжение департамента социального развития Тюменской области от 28.06.2012 № 11-р «Об утверждении и внедрении административных регламентов» // Тюменская область сегодня. 2012. № 113.

Приказ Минсельхоза России от 16.11.2006 № 422 «Об утверждении Правил орга-

низации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов».

Определение ВАС РФ от 26.09.2013 № ВАС-9139/13 по делу № А08-4971/2012.

СПС «КонсультантПлюс».

Толкование термина «заявитель» осуществляется правоприменитель-

ными органами тоже неоднозначно.

К примеру, Административный регламент предоставления региональной службой по тарифам Кировской области государственной услуги по установлению наценки на продукцию (товары), реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профессиональных технических училищах, средних специальных и высших учебных заведениях, утвержденный постановлением Правительства Кировской области от 18.09.2012 № 171/5461, определяет,

что основанием для начала административной процедуры является письменное заявление не менее 30 % от общего количества расположенных на территории Кировской области соответствующих заявителей в службу с комплектом документов, необходимых для установления наценки, по перечню согласно п. 2.6 Административного регламента.

Полагаем, что данная норма также вступает в противоречие с п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона № 210-ФЗ, не предусматривающей форму коллективного обращения за предоставлением услуги.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что в каждой из ситуаций, описанных выше, допущено отступление от буквального толкования текста. С точки зрения общих правил правоприменения, безусловно, нужно оценивать процедуру предоставления услуги исходя из точной формулировки используемых терминов, имея в виду, что решение о ее предоставлении или отказе в предоставлении должно приниматься непосредственно органом власти.

Приведенный нами вывод также основан на легальном определении государственной услуги. Согласно специальным нормам Закона № 210-ФЗ субъектный состав на стороне исполнителя государственный услуги и ее потребителя (заявителя) ограничен. Сказанное позволяет сделать вывод, что в этой части формулировка закона является исчерпывающей и, следовательно, не допускает расширительного толкования.

Лексическое значение используемой Законом № 210-ФЗ категории «заявитель» с очевидностью свидетельствует нам о юридическом основании возникновения правоотношений при предоставлении государственных услуг.

К основаниям возникновения правоотношений относятся:

Официальный информационный сайт Правительства Кировской области. Ре-

жим доступа: http://www.kirovreg.ru.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

юридические факты юридические составы

→ сформулированные в гипотезах правовых норм жизненные обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. По волевому признаку юридические факты делятся на действия, зависящие от воли людей, и события, не зависящие от воли людей.

→ система юридических фактов, необходимых для наступления юридических последствий (возникновения, изменения, прекращение правоотношения)

Сформулированная в Законе № 210-ФЗ дефиниция позволяет нам судить о том, что основанием возникновения правоотношения по предоставлению государственной услуги является запрос о ее предоставлении, поданный заявителем в устной, письменной или электронной форме.

В свете положений общей теории права это означает, что основанием возникновения правоотношения является юридический факт, действие. И только.

Но может ли выступать им и юридический состав, к примеру, когда для возникновения правоотношения необходим еще один юридический факт — признание победителем конкурса и аукциона? Здесь можно привести разную практику, в том числе практику принятия административных регламентов предоставления услуг, предусматривающих проведение конкурсных и аукционных процедур. Она отлична не только на муниципальном и региональном уровнях, но и на федеральном и остается очень противоречивой по сей день. По-разному оценивается она и органами специальной компетенции. Так, Управлением Министерства юстиции по Кировской области в официальном отзыве на проект административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства указано, что заключение данного договора не носит заявительного порядка, предусмотренного Законом № 210-ФЗ, поскольку является результатом проведенного конкурса за заключению указанного договора.

С данным подходом, на наш взгляд, следует согласиться. Из анализа приведенного Законом № 210-ФЗ определения ясно, что законодатель не обусловливает право заявителя на получение государственной услуги каким-либо еще дополнительным условием, помимо соответствия самого заявителя и представленных им документов установленным требованиям.

При квалификации тех или иных полномочий как деятельности по предоставлению услуг в каждом конкретном случае следует исходить не только из формального признака заявительного характера ее

предоставления, но и из правовой природы данных правоотношений. В частности, такая позиция выражена Верховным Судом РФ, которым при рассмотрении дела о признании противоречащим Закону № 210-ФЗ отдельных норм Правил расходования субвенций для предоставления субсидий гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сделан вывод о том, что несмотря на заявительный характер предоставления субвенций, на данные правоотношения нормы Закона № 210-ФЗ не распространяются, поскольку они урегулированы Бюджетным кодексом РФ1.

Специфичность субъектного состава определяет и особую направленность государственной услуги, о чем мы уже говорили: в ее основе лежит взаимодействие частного и публичного интереса.

Это в свою очередь предопределяет то обстоятельство, что правоотношения при предоставлении услуг, будучи административными по своей природе, обладают рядом особенностей, в них сочетаются частный и публичный интерес.

Конечно, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте наиболее показательны, поскольку предполагают подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле. Но ведь властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности в любом виде регулируемых правовых отношений. Административно-правовые отношения, на наш взгляд, по своей сути являются не столько apriori властными, сколько организационными. В этом отражается функциональное назначение органов исполнительной власти, обеспечивающих исполнение и претворение в жизнь норм законодательства, а в конечном счете — организацию социальной жизни общества, государства, обусловленные его природой и назначением.

При предоставлении государственных услуг, как и реализации других функций органа исполнительной власти, присутствует интерес публичный, однако в данном случае он сочетается с частным интересом, реализуемым в публичных правоотношениях.

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 16.03.2016 № 44-АПГ16-1.

ГЛАВА 3. Административно-правовые аспекты повышения эффективности процедурной регламентации деятельности по предоставлению государственных

...

услуг

3.1. Особенности оптимизации услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг

Очевидно, что введение в российскую правовую науку и законода-

тельство понятия государственной услуги не является самоцелью.

Понятие государственной услуги было введено как базовое понятие для дифференциации функций органов исполнительной власти, в процессе реализации которых законодательно устанавливаются дополнительные гарантии прав заявителей и корреспондирующие им обязанности органов государственной власти. Тем самым создается особый правовой режим регулирования данных административных правоотношений, при котором максимально нивелируется превосходство властной (административной) стороны, а сами административные процедуры становятся открытыми и понятными для граждан.

Достижение такой глобальной цели связано с реализацией целого комплекса мер, которые в свою очередь были обозначены Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р.

Общесистемные меры снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, обозначенные данной Концепцией, позволяет нам определить комплекс таких мероприятий. Это прежде всего: 1) принятие административных

регламентов предоставления государственных услуг, определяющих стандарт предоставления услуги и все административные процедуры, начиная от порядка информирования заявителей и заканчивая порядком досудебного обжалования действий и решений, принятых при предоставлении услуги; 2) формирование реестров государственных услуг для обеспечения заявителей полной, актуальной и достоверной информацией о порядке предоставления; 3) оптимизация предоставления административно-публичными органами платных услуг; 4) оптимизация оказания услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг; 5) комплексная оптимизация государственных и муниципальных услуг; 6) мониторинг качества и доступности государственных услуг; 7) создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг для реализации принципа организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»; 8) установление административной ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за нарушение установленных порядка и сроков предоставления государственных услуг, а также порядка рассмотрения жалоб; 9) развитие механизмов досудебного обжалования; 10) оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий и др. (Раздел IV Концепции).

В числе вышеуказанного нельзя отдельно не остановиться на регулировании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг (далее — необходимые и обязательные услуги). Эта специальная категория обращает на себя внимание при анализе норм Федерального закона № 210-ФЗ, хотя ей посвящена только одна статья. С лингвистической точки зрения нетрудно догадаться, что речь идет о так называемых «сопутствующих» услугах. Что же они представляют собой с точки зрения права и каковы пределы их регулирования?

Анализ существующих перечней необходимых и обязательных услуг свидетельствует о разобщенности и разнообразии подходов при их формировании, в итоге они настолько отличаются друг от друга количественно и содержательно, что судить о понятии необходимых и обязательных услуг как таковых можно лишь относительно.

Как справедливо отмечает Д. Ф Долгополов, «в условиях неполноты, и, честно признаться, невысокого качества нормативного регулирования процессов предоставления государственных услуг, а именно в отсутствие порядков и административных регламентов предоставления услуг, задача определения перечней документов, требуемых для предоставления услуг,

Глава 3. Административно-правовые аспекты повышения эффективности процедурной регламентации деятельности по предоставлению государственных...

сама по себе сложна, не говоря уже об оптимизации состава и содержания указанных документов»1.

И это вполне закономерно. На сегодняшний день легальное определение необходимых и обязательных услуг отсутствует, а существующее правовое регулирование носит рамочный, фрагментарный характер, что существенно затрудняет формирование точного представления о предмете обсуждения. С одной стороны, это объясняется объективными факторами, поскольку первоочередной задачей является изучение исходной правовой категории, иначе может быть искажена суть вторичных понятий. С другой — предписанная Законом № 210-ФЗ обязанность утверждения перечней необходимых и обязательных услуг не позволяет откладывать вопрос научной проработки данного понятия на перспективу.

Статья 9 Закона № 210-ФЗ «Требования к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг» раскрывает сущность необходимых и обязательных услуг очень тезисно. Она определяет:

1. Обязательность утверждения нормативными правовыми актами перечней услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг.

2. Платность данных услуг только в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Размер платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными, устанавливается федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Порядок определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных услуг, устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Долгополов Д. Ф. Проблемы формирования перечней услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг в регионах Сибирского федерального округа // Интернет-конференция «Проблемы реализации Федерального закона № 210-ФЗ». Режим доступа: https:// docs.google.com/a/migsu.ru/viewer?a=v&pid=sites &srcid=bWlnc3UucnV8ZmlsZXN8Z3 g6NmFhMzVkOWM0ZjRiZTlhMw.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 148 9 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]