Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 146 7 8 9 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

2.1. Государственные услуги в системе административно-правовых функций органов исполнительной власти

государственного управления.1 При этом автор подчеркивает, что понимание услуги как управленческой деятельности органов публичной власти положено в основу различных методических рекомендаций, разра- батываемых различными исследовательскими группами2 и характерно для административного права зарубежных стран, откуда, собственно, и заимствован термин «государственная услуга». На сегодняшний день государственное управление не предполагает обязательность государственно-властного воздействия, следовательно, не всегда один субъект властен относительно другого3. Таким образом, делает вывод автор, на данном этапе развития науки административного права можно вести речь о формировании стройной адекватной теории предоставления государственных услуг как одного из видов позитивного государственного управления.

В поддержку позиции «позитивного управления» можно отметить еще и то, что Указ Президента 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определил одним из основных направлений совершенствования последнего повышение качества и доступности предоставления государственных услуг, т. е. деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг рассматривается в контексте данного Указа как часть государственного управления.

Попытка проанализировать и конкретизировать функции (полномочия) исполнительной власти, предусмотренные российским административным законодательством, была предпринята Правительственной комиссией по проведению административной реформы, образованной Правительством РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Основным материалом для этой работы стали тексты более чем 300 федеральных законов, положения о федеральных органах исполнительной власти, результаты самоанализа федеральных

Мицкевич Л. А. Предоставление публичных услуг как вид государственного

управления. М., 2007. С. 21.

Методика разработки стандартов государственных услуг, разработанная в рамках реализации проекта «обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятий административной реформы», поддержанного Трастовым фондом ММР Великобритании по техническому содействию реформе государственной службы в Российской Федерации.

Мицкевич Л. А. Административно-правовые отношения («Лазоревские чтения») //

Государство и право. 2009. № 2. С. 9.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

ведомств, результаты работы экспертов. В своей работе1 комиссия использовала принятую в последнее время в российском экспертном сообществе классификацию функций: 1) политические — определение политики, приоритетов, разработка программ, концепций, стратегических планов, прогнозов; 2) международные — разработка и заключение международных (для субъектов федерации — и межрегиональных) договоров, направление своих представителей для участия в переговорах и в международные (межрегиональные) организации, реализация этих договоров и контроль за их соблюдением другими участниками; 3) нормативно-регулятивные — подготовка законопроектов, издание нормативных правовых актов; 4) исполнительно-распорядительные — принятие конкретных распорядительных решений, выполнение функций государственного заказчика, издание распорядительных актов; 5) контрольно-надзорные — надзор за соблюдением законодательства, деятельностью организаций (в широком смысле этого слова), аккредитация организаций, выполнение функций заказчика в области экспертизы и аттестации, лицензирование, учет; 6) управления государственным имуществом — реализация полномочий собственника (учредителя); оказания услуг — государственные услуги, оказываемые внешним пользователям; 7) обеспечивающие функции — функции обеспечения работы самого ведомства.

По итогам проведенного анализа все функции административных органов были классифицированы на три основополагающие группы: группа правоустанавливающих функций; группа правоприменительных функций; группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом2.

Таким образом, в результате проведенной в ходе административной реформы работы появилась новая классификация, которая нашла дальнейшее нормативное закрепление в административном законодательстве и была положена в основу формирования современной системы федеральных органов исполнительной власти.

Как следствие проделанной работы, Президентом РФ был подписан Указ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов

Административная реформа и проблемы государственного управления. Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета — Высшей школы экономики. М., 2008.

Там же. С. 14.

2.1. Государственные услуги в системе административно-правовых функций органов исполнительной власти

исполнительной власти», во исполнение которого все федеральные органы исполнительной власти были преобразованы в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Предоставление государственных услуг было отнесено к функциям федеральных агентств, отраслевое управление и нормативное регулирование — к функциям министерств. За федеральными службами закреплены полномочия по осуществлению контроля и надзора за соблюдением обязательных требований законодательства в соответствующих сферах.

Следует отметить, что подобный функциональный подход к типологии федеральных органов исполнительной власти, отчасти реализованный при построении ранее действующих структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле «новаторским», главным образом в части появления понятия «государственная услуга» и создания федеральных агентств.

Более того, именно понятие «государственной услуги» поставлено сегодня во главу концептуальной основы определения системы административных полномочий. Таким образом, «в рамках административной реформы в Российской Федерации объем государственных полномочий классифицирован на государственные функции и государственные услуги»1.

С этой точки зрения административно-правовые функции следует разделить на две группы: 1) допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя — гражданина или юридическое лицо; 2) не связанные с оказанием государственных услуг»2.

По нашему мнению, такой подход к вопросу определения термина «административно-правовая функция органа исполнительной власти» и его соотношения с понятием «государственная услуга» требует уточнения и более глубокого научного и теоретического анализа.

Как известно, в отечественной теории права функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью и содержанием, а также стоящими

Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

перед ним на том или ином этапе его развития целями, задачами и его социальным назначением1.

Будучи основными направлениями деятельности по управлению делами общества, функции государства характеризуются тем, что они: непосредственно выражают и предметно конкретизируют его сущность и служебную роль; очерчивают предметные границы деятельности государства в той или иной сфере общественной жизни; появляются и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства и существуют с целью претворения их в жизнь; реализуются в определенных формах и особыми методами2.

Формы осуществления функций государства — способы упорядочения деятельности органов государства, посредством которых реализуются его функции. Выделяют два вида такого рода форм: правовые и организационные.

Правовые формы осуществления функций государства — деятельность органов государства, связанная с изданием и реализацией юридических актов. К ним относится правотворческая и правоприменительная деятельность. Последняя в свою очередь делится на оперативно-исполнительную и правоохранительную3.

Сохраняя преемственность в развитии научного знания, считаем правильным и при определении административно-правовых функций органов исполнительной власти разграничивать диалектически связанные категории «содержание» и «форма» осуществления административноправовых функций органов власти.

Само понятие «административно-правовая функция» мы предлагаем определять по критерию предметности, т. е. исходя из тех общественных отношений, которые охватываются определенным направлением деятельности государства.

Поскольку не любая функция, осуществляемая органами исполнительной власти, является управленческой по своей природе, хотя и предполагает определенное воздействие на конкретные сферы общественных отношений с целью их упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, с нашей точки зрения, как указано выше, постольку было бы правильным определить административно-правовые функции органа исполнительной власти как определенные нормами административного права направления деятельности органа исполнительной власти, определяемые поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административно-правовой сфере задачами.

Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 327.

Власенко Н. А. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2011.

Там же.

2.1. Государственные услуги в системе административно-правовых функций органов исполнительной власти

Интересен тот факт, что при проведении административной реформы в ряде регионов Российской Федерации были приняты кодификаторы функций органов исполнительной власти, при разработке которых проведена классификация функций региональных органов исполнительной власти, уточнена форма их реализации, проведен анализ с использованием критериев избыточности1. Структура данных кодификаторов построена именно по указанному отраслевому принципу, что свидетельствует об удобстве такого подхода в правоприменении.

С понятием «административно-правовая функция органа исполнительной власти» тесно связано, но не тождественно ему, понятие «форма осуществления функции». Форма отражает внутреннюю организацию той или иной функции государства, порядок совершения определенных действий и операций, а также используемые при этом государственными органами средства и способы2.

Следуя методологии науки административного права, необходимо выделить 3 формы реализации функций органов исполнительной власти:

правотворческая

форма

→ соответствующим образом оформленные действия специ ально на то уполномоченных административно-публичных органов по подготовке, принятию и изданию правовых актов (а также по их изменению или отмене), которыми определяется политика государства в регулируемых им сферах общественной жизни

Республика Татарстан (постановление КМ РТ от 02.05.2006 № 220 «Об утверждении Кодификатора функций органов исполнительной власти Республики Татарстан); Удмуртская республика (постановление Правительства УР от 23.05.2005 № 85 «Об утверждении Кодификатора функций государственного управления в Удмуртской Республике»); Амурская область (постановление Губернатора Амурской области от 13.04.2007 № 242 «Об утверждении кодификатора функций органов исполнительной власти Амурской области»); Кировская область (постановление Правительства Кировской области от 30.08.2011 № 118/407 «О кодификаторе государственных функ ций, осуществляемых органами исполнительной власти Кировской области»).

Туманов С. Н. Формы, методы и способы осуществления внешних функций Российского государства: проблема понятия и соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 25–28.

оперативно-испол-

нительная форма

→ предполага-

ет действия административно-публичных органов, связанные с разрешением конкретных юридических дел и изданием правопримени тельных актов

правообеспечивающая

форма

→ решает вопросы контроля и надзора за соблюдением, исполнением и применением юридически обязательных велений, а также привлечения к юриди ческой ответственности

за возможные правонарушения

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

В настоящий момент отдельные авторы предлагают дополнить классификацию форм реализации функций государства, выделяя наряду с правотворческой, правоприменительной, правообеспечительной также договорную и распорядительную формы. К числу неправовых форм относят: организационную; экономическую; политическую; информационную; идеологическую, договорно-правовую формы1.

Е. Е. Тонков, к примеру, ввел в научный оборот еще и категорию «правоуправленческая форма государственной деятельности», которая означает способ осуществления функций по оказанию населению государственных услуг в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка, обороны страны и т. д. в соответствии с установленными административными процедурами и регламентами2.

В свете вышеуказанного становится очевидно, что типология административно-правовых функций федеральных органов, установленная Указом № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», произведена по форме их реализации.

Соответственно, предоставление государственных услуг, осуществление контроля и надзора — это не функции, а форма реализации административно-правовых функций органов исполнительной власти. Сами по себе они беспредметны, поскольку не дают представления о предмете и содержании работы конкретного органа.

2.2. Административно-правовое понимание

государственной услуги, предоставляемой

органом исполнительной власти

Многоаспектность понятия «государственная услуга» обусловлена тем, что оно используется в рамках различных направлений административной реформы: для разграничения административно-правовых функций органов исполнительной власти; в рамках бюджетирования, ориентированного на результат; в целях снижения административных барьеров, повышения уровня удовлетворенности населения деятельностью органов власти.

Тонков Е. Е. Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 3–7.

Тонков Е. Е. Методологические основания введения категории «правоуправленческая форма государственной деятельности» // Научные ведомости БелГУ. Сер. «Философия. Социология. Право». 2009. № 8. Вып. 8. С. 120.

2.2. Административно-правовое понимание государственной услуги, предоставляемой органом исполнительной власти

Последнее и выступает конечной целью реализации всего комплекса мер по совершенствованию государственного управления в России на современном этапе. Указ Президента РФ 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» на первое место ставит целевой показатель уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг — не менее 90 % к завершению 2018 года. По итогам 2017 года значение данного показателя по информации Минэкономразвития России составило 86,4 %1.

В российском законодательстве существуют три различных определения термина «государственная услуга».

1. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента № 314). Функции по оказанию государственных услуг — предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области обра-

зования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подп. «д» п. 2)

2. Бюджетный кодекс РФ. Государственные (муниципальные) услуги (рабо ты) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной

власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (ст. 6).

3. ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее Закон № 210-ФЗ). Государственная услуга —

ность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (ст. 2).

деятель-

Особенность формирования терминологического аппарата в сфе-

ре предоставления государственных услуг заключается в том, что он

URL: http://ar.gov.ru/ru-RU/presscentr/news/view/529.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

не прошел такой «классический», традиционный этап его становления в науке российского административного права. При его формировании имела место рецепция права европейских стран, в связи с чем его правовое регулирование проходит процесс адаптации методом проб и ошибок.

Как точно подметила Н. В. Путило, введение в российское законодательство понятия государственной услуги — это пример того, когда нормативное правовое регулирование опережает юридическую мысль. Правовое регулирование в этой сфере развивается самостоятельно и отдельно от теории, предоставляя науке возможность анализировать возникающие пробелы регулирования, поддерживая нововведения законодательства либо настаивая на неточности и некорректности установленных нормами права конструкций1.

Международный опыт регламентации предоставления государственных услуг показывает, что правовое регулирование услуг стало объектом особого внимания государств — членов Совета Европы. Ряд государств, включая Португалию, Бельгию, Францию, Финляндию, приняли хартии о предоставлении государственных услуг. В Великобритании развитие теории публичных услуг связано с периодом реализации «нового менеджеризма» в реформировании государственного управления при М. Тэтчер.

Внедренный в ходе административной реформы принцип «сервисного государства» связан с изменением основы административно-управленческого взаимодействия граждан и государственных органов, при котором гражданин рассматривается не в качестве подчиненного субъекта, а в статусе клиента, получателя государственной услуги. Особенно очевидно наличие таких отношений в случае, когда совершение административных действий предполагает внесение обратившимся субъектом определенной платы за совершение юридически значимых действий в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы (государственной пошлины). Психологически и экономически здесь возникает иллюзия возмездности, которая характерна для оказания услуг в гражданском обороте. Исходя из данной концепции выполнение всевозможных регистрационных действий, выдача паспорта и даже рассмотрение судами споров между гражданами и юридическими лицами, предполагающие возмездность таких административных процедур, в теории «сервисного

Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практи-

кой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007.

государства» выступают услугами, оказываемыми органами власти частным субъектам1.

Подобный подход имеет ряд существенных преимуществ с точки зрения повышения эффективности реализации административно-правовых функций, поскольку предполагает признание того, что основной целью существования государства является создание условий, обеспечивающих максимально комфортное и достойное существование общества и человека в нем как высшей ценности, приоритета прав и свобод граждан, зависимой и подчиненной роли публичных органов.

Если обратиться к проведенному российскими учеными-административистами2 анализу описания государственного (публичного) управления в Европе, то следует остановиться на следующем.

В немецком административном праве выделяют несколько критериев для характеристики понятия «государственное управление по предоставлению публичных (государственных) услуг».

1. В зависимости от целей и задач выделяют: Ordnungsverwaltung — управление, направленное на обеспечение нормальной жизнедеятельности общества и сохранение правопорядка (создание гарантий безопасности жизни и здоровья граждан, реализации их прав и свобод, защиты государственных границ, экологической и продовольственной безопасность и т. п.); Leistungsverwaltung — управление, направленное на обеспечение определенного уровня социальной защиты граждан, предоставление им публично значимых благ и услуг (здравоохранение, образование, социальная поддержка и социальное обслуживание, помощь семье и детям и т. д.).

2. В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан разграничивают: Eingriffsverwaltung — основано на властном, обязывающем характере управленческого воздействия, когда субъекту воздействия не дается свобода выбора возможного варианта поведения; Leistungsverwaltung — позитивное (предоставляющее услуги) управление, связанное со свободой реализации определенного комплекса прав и свобод, предоставленных частному лицу.

В первом случае управление выступает как должная мера поведения,

требование, несоблюдение которого влечет для субъекта неблагоприятные

Белов С. А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 71–86.

Мицкевич Л. А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 31.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

правовые последствия, вплоть до применения мер принуждения. Во втором случае субъект не принуждается к какому-либо взаимодействию с публичными органами и действует в соответствии со своими интересами в целях получения гарантированных государством благ, получения помощи в трудной жизненной ситуации.

Большинство ученых согласны с тем, что частично эти понятия совпа-

дают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в одном случае управление имеет целью создание условий для благоприятной жизни, а предоставляющее услуги позитивное управление в качестве критерия имеет не цель, а метод воздействия.

В целом, как отмечает Л. А. Мицкевич, в зарубежной доктрине

публичных (государственных услуг) выделяются следующие подходы к их определению: во-первых, в самом широком смысле — как деятельность всех государственных органов, реализующих законодательную, исполнительную и судебную власть в интересах граждан и общества в соответствии с основным законом государства. Здесь критерием выступает сама первопричина, цель создания государства как способа организации совместной жизни, при этом «сервисное» государство рассматривается как поставщик публичных услуг; во-вторых, как сфера деятельности административно-публичных органов и созданных ими организаций, обеспечивающих предоставление гражданам и организациям услуг массового характера. В таком случае лучше говорить о предо ставлении услуг в публичной сфере, которые могут предоставляться как в публично-правовой, так и в частноправовой форме. В данном случае характер взаимодействия органов власти и частных лиц и факт наличия или отсутствия такого взаимодействия значения не имеет и как услуга рассматривается, к примеру, деятельность по обороне страны, обеспечению внутренней безопасности, организации транспортного сообщения, безопасности дорожного движения, лицензированию медицинской деятельности, предоставлению социальных услуг и т. д.;в-третьих, выделяют позитивное (предоставляющее услуги) государственное управление, которое противопоставляется властно-организующему управлению по критерию метода воздействия и характеризуется личной заинтересованностью субъекта в обращении в орган власти с запросом на получение каких-либо социальных благ; в-четвертых, категорию государственной услуги трактуют исходя из критерия субъекта ее предоставления, ограничивая круг таковых административно-публичными органами (министерствами и ведомствами федерального и регионального уровня, местными

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 146 7 8 9 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]