Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 1411 12 13 14 > Следующая >>>

3.3. Совершенствование процедур административно-правовой защиты прав

и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг

регулятивные административно-правовые нормы, по сути, организуют общественные отношения, а охранительные — обеспечивают их охрану, «ведь уже сама по себе угроза негативных последствий, исходящая от них, выступает мощным профилактическим средством защиты правопорядка»1.

Пример такой взаимосвязи мы можем проследить и при анализе административно-правового регулирования отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: в 2010 г. был принят ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а чуть более года спустя в КоАП была введена ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Как известно, возможность применения мер воздействия в виде привлечения к административной ответственности является одним из важнейших правовых средств, направленных на повышение уровня исполнительской дисциплины государственных служащих. В то же время основания для привлечения должностных лиц к такой ответственности должны быть максимально конкретизированы и не допускать их неоднозначного толкования.

Важно отметить, что юридическая конструкция составов административных правонарушений за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг является бланкетной, т. е. не несет достаточной и необходимой информации о том, за нарушение каких конкретных правил предоставления государственных услуг должностными лицами органов исполнительной власти законодателем вводится административная ответственность.

Кроме того, объективная сторона состава правонарушения не позволяет определить, какие именно действия (бездействие) должностных лиц могут быть квалифицированы как непредоставление государственной услуги либо предоставление государственной услуги с нарушением установленных сроков, поскольку законодательное определение термина «непредоставление» государственной услуги отсутствует, а административными регламентами устанавливается не только общий срок предоставления услуги, но сроки выполнения отдельных промежуточных административных процедур.

К примеру, возникают вопросы, образует ли состав администра-

тивного правонарушения нарушение установленного административным

Вершинина С. И. О соотношении охранительных норм и норм принуждения //

Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 52–63.

101

Глава 3. Административно-правовые аспекты повышения эффективности процедурной регламентации деятельности по предоставлению государственных...

регламентом срока регистрации запроса о предоставлении услуги, если при этом общий срок предоставления государственной услуги не был нарушен, или можно ли считать непредоставлением государственной услуги случаи, когда органом исполнительной власти было принято решение о предоставлении государственной услуги, но вследствие нарушения порядка выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги, они не были получены заявителем.

В связи с этим появляется правовая неопределенность в применении нормы ч. 1 ст. 5.63 КоАП РФ и соответствующих норм региональных законов об административной ответственности, а следовательно, высокий риск возникновения административных споров при квалификации указанных правонарушений, т. к. используемая юридико-техническая конструкция нормы не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Принимая во внимание, что в соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ, выраженной, в частности, в Определении Верховного Суда РФ от 24.06.2015 № 71-АПГ15-3,

состава административного правонарушения следует рассматривать как основание для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству, состав административных правонарушений за нарушение порядка предоставления государственных услуг должен быть максимально конкретизирован.

неясность и неоднозначное

Нарушение порядка предоставления государственной услуги, повлекшее ее «непредоставление», к примеру, может быть связано с нарушением должностными лицами требований к порядку информирования заявителя о предоставлении государственной услуги; неправомерным отказом в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги; неправомерным приостановлением или отказом в предоставлении государственной услуги; несвоевременным направлением или ненаправлением межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Подобная детализация административных процедур, а также уточнение объективной стороны правонарушения в части действий (бездействия) должностных лиц, связанных с нарушением сроков выполнения административных процедур, является необходимым условием совершенствования законодательства об административной ответственности

102

3.3. Совершенствование процедур административно-правовой защиты прав

и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг

государственных служащих за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.

Поскольку норма ст. 5.63 КоАП РФ является бланкетной, при рассмотрении вопроса о наличии признаков состава административного правонарушения обязательному доказыванию подлежит факт наличия

в действиях должностного лица нарушения обязательных процедурных правил, установленных нормативным правовым актом, регламентирующим

порядок предоставления услуги на момент ее предоставления. В частности, постановлением Верховного Суда РФ от 06.02.2014 № 50-АД13–6 было отменено постановление о привлечении должностного лица к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 5.63 КоАП РФ, в связи с отсутствием

состава административного правонарушения, поскольку порядок и сроки предоставления государственной услуги — выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, установленные законодательством, действовавшим на период подачи гражданами заявлений, должностными лицами территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации были соблюдены.

Эффективное охранительное регулирование в сфере административных отношений — это важная гарантия защиты прав граждан в их взаимоотношениях с органами власти. Ведь «к сожалению, государственное управление пока изобилует нарушением действующего законодательства, а его субъекты часто превышают полномочия и игнорируют обязанности, возложенные на них. Поэтому правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности субъектов государственного управления за нарушение установленных законом обязанностей»1.

В целях устранения имеющейся правовой неопределенности предлагается индивидуализировать административную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации путем установления административной ответственности за нарушение процедурных правил предоставления государственной услуги, повлекшее отказ заявителю в предоставлении государственной услуги либо несвоевременное ее предоставление, либо предоставление заявителю государственной услуги не в полном объеме, либо ее предоставление с нарушением установленного общего срока предоставления услуги.

Еще одним важным направлением повышения эффективности деятельности по предоставлению государственных услуг является совершен-

ствование системы досудебного обжалования решений и действий органов,

Уманская В. П. Административная ответственность в сфере государственного

управления // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 42–47.

103

предоставляющих государственные услуги системы досудебного обжалования решений и действий органов, предоставляющих государственные услуги.

Предоставление государственных услуг является тем видом публичной деятельности, где неизбежно затрагиваются права и свободы, а также защищаемые законом интересы физических и юридических лиц. Вполне очевидно, что неизбежными по своей сути являются и возможные конфликтные ситуации, которые могут возникнуть как по объективным, так и субъективным причинам в процессе взаимодействия заявителей и должностных лиц органов власти. В сложившейся бюрократической системе граждане (организации), защищая свои интересы, не были наделены статусом полноправной стороны, требующей объективного рассмотрения спора. При этом рассмотрение жалобы осуществлялось фактически по усмотрению того органа или лица, на рассмотрение которого она поступила. В новых, формирующихся отношениях гражданина с органами публичной власти граждане, защищающие свои интересы, рассматриваются как клиенты, интересы защиты прав которых обеспечиваются созданием дополнительной системы гарантий.

Совершенствование, надлежащее нормативное закрепление и применение процедур урегулирования спорных ситуаций стало необходимым фактором создания механизма первичного внутреннего административного контроля качества предоставляемых государственных услуг, повышения эффективности деятельности публичной власти и улучшения обратной связи с заявителями. Очевидно, что судебное рассмотрение споров не может и не должно оставаться единственным эффективным способом рассмотрения споров. В ряде случаев, к примеру, когда речь идет об устранении технических ошибок или очевидно ошибочных решений, а спор о праве отсутствует, судебная процедура является излишней.

Совершенно закономерно в связи с этим, что в условиях проводимой административной реформы задача расширения способов разрешения споров в административном прядке, альтернативных судебному разбирательству и предполагающих применение простых и удобных процедур, стала одной из приоритетных. Это потребовало как создание дополнительных гарантий реализации заявителями права на административное обжалование действий и решений, так и включение критериев эффектив-

ности досудебного рассмотрения споров в систему оценки деятельности органов власти: установление ответственности должностных лиц за нару-

шение установленного порядка рассмотрения жалоб; совершенствование

104

3.3. Совершенствование процедур административно-правовой защиты прав

и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг

деятельности органов власти в целях устранения в целом возможностей нарушений законных интересов граждан и их организаций.

К анализу административных процедур досудебного обжалования решений и действий органов, предоставляющих государственные услуги, необходимо подходить с учетом двух факторов: во-первых, нужно констатировать тот факт, что система досудебного обжалования в процедурах предоставления государственных услуг находится в стадии ее формирования, в связи с чем постоянно изменяется и совершенствуется ее нормативное регулирование; во-вторых, нужно признать, что для ее оперативного формирования отсутствует какая-либо фундаментальная основа в силу неразвитости механизмов административного обжалования в российском правовом пространстве как таковых.

Как справедливо отмечает Т. Л. Кукса, «говоря о существующем правовом регулировании порядка досудебного обжалования, приходится констатировать тот факт, что до настоящего времени в России не со здана цельная система систематизированных правовых норм, которая устанавливала бы прочную материальную и процессуальную основу для развития и формирования современного и эффективного режима досудебного обжалования. Разрозненные нормы, связанные с регулированием механизма обжалования действий и решений органов власти, устанавливаются в различных законодательных актах разной юридической силы, что не способствует совершенствованию правового регулирования в данной сфере»1.

Вместе с тем неразвитость института досудебного обжалования в административных процедурах вызывает ряд проблем, среди которых: отсутствие заинтересованности органов власти и должностных лиц в рассмотрении жалоб и выявлении фактов нарушений прав заявителей при реализации закрепленных за ними полномочий; платность судебного способа урегулирования спора, необходимость несения связанных с этим дополнительных расходов; неверие заявителей в эффективность разрешения спора в административном порядке; загруженность судов при рассмотрении споров, вытекающих из административных правоотношений.

С введением в российскую правовую доктрину понятий «сервисное государство» и «государственная услуга» вопрос о развитии системы

Кукса Т. Л. Роль и место процедур досудебного обжалования в контроле за сферой государственного управления, или перспективные направления административной и судебной реформ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1.

105

досудебного обжалования приобрел особую значимость в связи с необходимостью полного пересмотра системы взаимоотношений граждан и власти. В связи с этим особую важность приобретают и предлагаемый учеными пересмотр и замена самого термина «жалоба», который в свете концепции административной реформы является особенно неудачным, поскольку подчеркивает роль гражданина как просителя, а не равноправной стороны спора. В частности, доктором юридических наук, профессором А. Б. Зеленцовым для обозначения средства административного оспаривания вместо понятия жалобы предлагается с учетом зарубежного опыта использовать понятие административного обращения или административной апелляции1.

Теория повышения эффективности обратной связи с заявителями нашла свое отражение в Законе № 210-ФЗ: заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных услуг (ст. 11.1). Включение специального раздела, устанавливающего процедуру административного обжалования действий и решений органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц и государственных служащих, является обязательным требованием к структуре административного регламента.

История становления института досудебного обжалования действий и решений органов власти при предоставлении государственных услуг, несмотря на непродолжительный период его существования, прошла два ключевых этапа.

До конца 2011 г. применение в российском правовом пространстве порядка внесудебного рассмотрения жалоб на действия и решения административно-публичных органов при предоставлении государственных услуг реализовывалось в рамках правового института обращений граждан, где жалоба рассматривается как разновидность обращения, наряду с заявлениями и предложениями граждан. Как показала практика, применение ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг не оправдало себя и было признано неэффективным. В числе причин: достаточно продолжительный срок рассмотрения жалобы (30 дней), при наличии менее коротких сроков самих процедур предоставления услуг; запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или

Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография.

М., 2009. С. 582.

106

3.3. Совершенствование процедур административно-правовой защиты прав

и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг

должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

В целях устранения данных противоречий Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, было указано на необходимость установления специального порядка рассмотрения административных жалоб и принятия по ним решений, отличного от порядка рассмотрения иных обращений граждан и организаций. Это заставило обратить внимание на возможность: 1) развития различных каналов (инстанций) обжалования; 2) использования апробированных в практике европейских стран форм и механизмов обжалования.

Наиболее успешная практика, применяемая за рубежом, свидетельствует о том, что одной из наиболее эффективных форм решения конфликтов граждан и административных органов является административная юстиция, т. е. создание системы специализированных административных судов, рассматривающих исключительно данную категорию дел. Во Франции существует система административных судов — трибуналов, в Германии — система административных судов и судов специальной юрисдикции (финансовых, дисциплинарных, социальных судов). Хотя Конституции, как основные законы государств, могут закрепить эту функцию и за общими судами (Израиль, Дания); административными органами (административными трибуналами — Великобритания, Шотландия и Уэльс; административными комиссиями, агентствами — США); за смешанными органами — административными или общими судами и административно-юрисдикционными органами администрации (Бельгия, Индия, Канада, Нидерланды, Египет, Швейцария и др.)1.

Порядок досудебного обжалования регулируется в разных странах также неодинаково. Использование данных механизмов в международной практике развивается по двум направлениям: 1) классический (традиционный) порядок административного обжалования; 2) применение альтернативных, квазисудебных способов разрешения административных конфликтов.

Альтернативное разрешение административных споров — совокупность приемов, способов, процедур вне системы административной юрисдикции для урегулирования спора путем достижения взаимоприемлемого

Панова И. В. Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный

и российский опыт. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

107

соглашения между сторонами на основе принципа справедливости и без непосредственного применения мер государственного принуждения1.

В странах континентальной системы существует система административной юстиции, при которой имеется возможность досудебного урегулирования спора, чаще всего путем обращения в вышестоящий орган или напрямую в административный орган, принявший решение. Данная процедура определяется термином «внутренний пересмотр» и наиболее развита она во Франции, Голландии, Германии.

В странах англосаксонской системы права механизмы досудебного обжалования развиваются по пути создания специальных административных инстанций (комиссий), которые наделены полномочиями по рассмотрению вопросов правомерности и обоснованности принятия решений органами власти (их должностными лицами) и вынесению соответствующих решений. Кроме того, довольно распространенными способами рассмотрения споров здесь являются такие квазисудебные формы, как посредничество и арбитраж.

Таким образом, административный порядок разрешения конфликтов представляет собой внесудебную процедуру разрешения конфликта между сторонами спора вышестоящей инстанцией или квазисудебным (специально уполномоченным) органом посредством вынесения решения, имеющего юридически значимый характер и обязательного для исполнения, которое в свою очередь может быть пересмотрено в судебном порядке2.

Согласно приложению к Рекомендации № R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы от 5.09. 2001 г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами3 в европейский странах применяются 5 спосо- бов альтернативного разрешения споров: внутренние пересмотры, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров и арбитраж.

Внутренние пересмотры — иерархическая система административного обжалования, при которой рассмотрение и разрешение споров осуществляется органом, принявшим решение, образованной им комиссией или вышестоящим в порядке ведомственной подчиненности органом.

Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография.

С. 582.

Там же. С. 576.

Рекомендация (2001) 9 Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами. Режим доступа: http://mosmediator. narod.ru/index/0–351.

108

3.3. Совершенствование процедур административно-правовой защиты прав

и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг

Примирение — внесудебная процедура, целью которой является рассмотрение возможности достижения компромиссного решения участниками спора с помощью третьей стороны. В результате применения данной процедуры заявитель может отозвать поданную жалобу или, напротив, орган, принявший решение, может его отменить.

Посредничество — процедура, предполагающая привлечение независимого эксперта, выражающего свое мнение по существу спора в форме рекомендации, не носящей обязательного характера.

Урегулирование путем переговоров — заключение определенного договора (соглашения) о прекращении спора и выработке взаимоприемлемого для сторон решения, в том числе в результате применения любой из процедур обжалования.

Арбитраж — процедура, при которой в целях урегулирования конфликта определяется компетентное лицо, уполномоченное принять решение по существу спора, обязательное для исполнения сторонами.

Высокая степень распространения в странах Европы альтернативных способов разрешения административных споров в определенной степени объясняется установлением требования обязательного досудебного разрешения спора (принцип административной преюдиции), без соблюдения которого заявитель лишен права на рассмотрение данного дела судом. Применение подобного подхода, с одной стороны, позволяет оперативно разрешить конфликт при наличии такой возможности, с другой — уменьшить загруженность судов и избежать судебных расходов сторон. Вместе с тем право на судебную защиту было и остается неотъемлемым правом каждого человека и гражданина, а суд — высшей инстанцией для вынесения решения по спору.

Безусловными преимуществами альтернативных способов обжалования являются: минимальные временные и финансовые затраты для заявителя; удобство и простота процедуры; возможность решения спора с участием независимой третьей стороны; возможность выбора той процедуры, которая наиболее приемлема для заявителя.

В России в настоящее время отсутствует система специализированных административных судов.

Как отмечает Н. Колоколов, «формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен»2.

Там же.

Колоколов Н. Новый шаг к административной юстиции // ЭЖ-Юрист. 2014. № 3.

109

В соответствии с действующим законодательством административное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами в соответствии с установленной подведомственностью. Право на обжалование в суд действий (бездействия), решений, а также нормативных актов государственных и муниципальных органов, несмотря на конституционное признание существования административной юстиции как особого вида судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и конституционным, регламентируется в рамках гражданского и арбитражного процесса по делам, возникающим из публичных правоотношений, соответственно в Гражданском процессуальном (подразд. III разд. II) и Арбитражном процессуальном (разд. III) кодексах. При этом разграничение подведомственности административных дел в связи с рассмотрением публичных споров по признаку наличия (отсутствия) экономического характера спора (ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ) не является достаточно четким. На практике это приводит к рассмотрению административных дел одного типа и в арбитражных судах, и в судах общей юрисдикции, что, в свою очередь, не может не сказываться на единообразии решения сходных вопросов судами различной юрисдикции.

Среди проявлений неразвитости административной юстиции в Российской Федерации указывается и на отсутствие разветвленной системы «административных исков» в зависимости от характера выдвигаемых заявителем требований1. Соответственно, даже те заявления, которые направлены на понуждение органов управления к совершению каких-либо действий, рассматриваются по российскому процессуальному законодательству как заявления об оспаривании действий (бездействия) органа.

До настоящего времени не разработан системный научный подход к самому понятию досудебного порядка рассмотрения жалоб: в недостаточной степени проведен анализ досудебного обжалования как правовой категории, его роль и значение в комплексе правовых гарантий защиты прав граждан и юридических лиц, перспективы и сложности развития и адаптации к российской правовой системе. Не нашли должного изучения вопросы досудебного порядка урегулирования споров, что требует его комплексного теоретического изучения и анализа с позиции юридической техники. Сам термин «досудебное обжалование» в российской научно-исследовательской парадигме используется достаточно хаотично.

Гриценко Е. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

110

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 1411 12 13 14 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]