Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 67 / 147 8 9 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

2.2. Административно-правовое понимание государственной услуги, предоставляемой органом исполнительной власти

администрациями, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями). Исходя из этого критерия к государственным услугам не могут быть отнесены социально значимые и публичные услуги, оказываемые, к примеру, субъектами естественных монополий, услуги частной системы здравоохранения и образования и т. д.; в-пятых, публичные услуги понимаются как деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправлении, связанная с непосредственным взаимодействием служащих с заявителями при их обращении в орган власти в целях реализации каких-либо прав или исполнения обязанностей. В этом случае услуга рассматривается как регламентированная административная процедура, порядок совершения которой нормативно урегулирован и закреплен в соответствующем правовом акте1.

Таким образом, в зарубежной доктрине категория государственной услуги трактуется весьма разнопланово. Разночтения возникают, в том числе, вследствие того, что заимствованное отечественной наукой понятие «public service» может быть истолковано по-разному. Прилагательное «публичный» имеет много значений. Оно означает и «общественный», и «всенародный», «открытый для публики», «гласный». В результате при переводе на русский язык указанная категория может быть истолкована в различных аспектах: как «публичные», «государственные» или «социальные» услуги.

В свете вышеуказанных трактовок отождествлять данные понятия, равно как и полностью противопоставлять их, было бы неверным, поскольку они взаимосвязаны между собой как общее и частное. Проследить такую взаимосвязь не так сложно.

Более правильно, на наш взгляд, соотносить данные понятия следует так, как это предложено Л. К. Терещенко2.

Признаком «публичной услуги» является их социальная значимость, потребность общества в их предоставлении. Критерий субъекта предоставления услуги не является в данном случае определяющим. Им может выступать не только орган власти или государственная организация, но и любая другая коммерческая или некоммерческая структура. В этом отношении термин «публичная услуга», безусловно, гораздо шире термина «государственная услуга» и включает его в себя.

Мицкевич Л. А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). С. 31.

Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 16.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

Социальные услуги также являются разновидностью услуг публичных, но выделяются они по сфере их предоставления (культура, спорт, образование, здравоохранение, социальное обслуживание и социальная защита). Поскольку оказываться данные услуги могут как государственными, так и негосударственными структурами, можно сделать вывод о том, что социальные услуги и государственные услуги являются частично пересекающимися, но не тождественными категориями, соотносимыми с публичными услугами как общее и частное.

Вместе с тем некоторые авторы1 полагают, что понятие «социальные» не следует ограничивать перечислением сфер общественные отношений, связанных с их предоставлением, поскольку определить такой перечень исчерпывающим образом не представляется возможным. Социальные услуги, по их мнению, следует определять через комплекс характерных признаков. Во-первых, предоставление данных услуг связано с реализацией конституционных прав граждан и является частью социальной политики государства, в связи с чем закреплено в соответствующих государственных программах. Во-вторых, данные услуги носят выраженный адресный характер и предоставляются субъектам с определенным статусом (как правило, гражданам, которые нуждаются в оказании помощи).2 В-третьих, предоставление данных услуг обеспечивается финансированием связанных с этим расходов из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы. В-четвертых, в качестве субъектов, предоставляющих данные услуги или обеспечивающих их предоставление, выступают органы власти или созданные ими учреждения.

Очевидно, что понятие государственной услуги, как и любое другое, складывается из значений составляющих его терминов. Поэтому основная теоретическая проблема состоит в установлении того круга правоотношений, к которому одновременно применимы обе эти характеристики.

Содержание понятия «услуга» в широком смысле раскрывается в словарях русского языка. Толковый словарь В. Даля, в частности, слово «услуга» объясняет как помощь, желание «пособить». Оказать услугу — означает обслужить, сделать что-то нужное, угодное. В современной трактовке определение услуги звучит как согласованный процесс взаимодействия двух или более субъектов, когда одни субъекты воздействуют

Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной)

и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.

Барков А. В. Гражданско-правовая модель рынка социальных услуг // Юридиче-

ский мир. 2007. № 11.

на другие в целях создания, расширения или воспроизводства возможностей последних в получении фундаментальной пользы (благ).

В праве термином «услуга» наиболее часто оперирует цивилистика. Отношения по предоставлению услуг складываются преимущественно в гражданском обороте, в связи с чем Гражданский кодекс РФ содержит отдельный раздел обязательственного права, посвященный их регулированию. Данные отношения, как и любые гражданско-правовые отношения, строятся на принципах свободы договора, равенства участников, возмездности предоставления услуг, ответственности сторон за нарушение принятых на себя обязательств. В юридической конструкции услуги приоритет отдан процессуальному аспекту (деятельность) и применяется принцип надлежащего субъекта (требование личного исполнения). При этом услуга остается формой удовлетворения интереса конкретного субъекта, опосредующей приобретение им некоторого блага, не имеющего прямого материального выражения.

Но если услуга представляет собой частноправовую форму, правомерно ли рассматривать ее в качестве публичной?

А. Ф. Ноздрачев, в частности, находит достаточно уместной аналогию в регулировании государственных и гражданско-правовых услуг, поскольку в данном случае совпадает основной критерий: предмет регулирования, связанный в свою очередь с установлением порядка взаимодействия исполнителя и потребителя в целях удовлетворения потребности потребителя1. При этом, по мнению автора, не имеет значения, кто оказывает услугу — предприниматель или государство.

С ним не соглашается Т. В. Жукова2, подчеркивая, что правоотношения, возникающие при предоставлении государственных услуг и услуг частноправовых, имеют различную правовую природу. В первом случае это публичные правоотношения, возникающие при реализации органами власти полномочий, установленных действующим законодательством, в связи с чем данная деятельность регулируется императивными нормами права. Таким образом, делает вывод Т. В. Жукова, термин «государственные услуги» может носить только условный характер; он не может приравниваться к гражданско-правовым категориям и регулироваться нормами гражданского права. По признакам определенного внешнего сходства,

Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законода-

тельство и экономика. 2005. № 8.

Жукова Т. В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 45.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

выражающегося во взаимодействии заявителей с органами власти, можно говорить об оказании государственных услуг в таких областях публичного управления, где должностные лица непосредственно соприкасаются с заявителями. Однако ни по составу участников, ни по характеру правового регулирования, ни по основаниям возникновения данных отношений под понятие «услуга» в частноправовом значении они не подпадают.

Компромиссный подход использования термина «услуга» мы находим у Н. В. Путило1. Под услугами согласно ст. 779 ГК РФ понимаются определенные действия или совокупность действий (деятельность), совершаемых в интересах физического или юридического лица. Представляется, пишет Н. В. Путило, что именно этот критерий — интерес обратившегося за предоставлением услуги субъекта — является критерием отграничения услуг от иных видов деятельности административно-публичных органов, которые осуществляются ими при выполнении соответствующих функций. Если государство создает потребность обращения в орган власти в качестве условия, необходимого для реализации права, или определяет необходимость такого обращения посредством возложения обязанности, когда действия заявителя являются вынужденными, то можно говорить о навязанной услуге. В результате получается весьма редкая и специфичная конструкция, вызванная совмещением двух видов интересов (публичного и частного), которые не могут быть урегулированы нормами гражданского права.

Таким образом, наличие публичного (государственного) интереса при предоставлении государственных услуг привело к формированию двух основных подходов к проблеме определения государственных услуг:

1) признание того, что речь идет не об услугах в их обычном понимании, а о «квазиуслугах». Как указывает Т. В. Жукова, «использование термина «услуги» для обозначения рассмотренных выше реалий современной российской действительности является не очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений»2; 2) второй вариант представляется более правильным и состоит в следующем. У государственных услуг и услуг, оказываемых субъектами гражданского оборота, имеется определенное сходство. Вместе с тем государственные услуги регулируются нормами публичного права и в связи с этим приобретают

Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой

нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6.

специфические черты и теряют ряд атрибутов, присущих гражданско-правовым услугам (таких, например, как свобода договора или возмездность).

В административно-правовом понимании услуги — это юридически значимая деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая на основании обращений физических или юридических лиц и направленная на предоставление им определенных благ.

В Федеральном законе № 210-ФЗ государственная услуга определена через три ключевых признака, как деятельность: 1) по реализации функций органа власти

(соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации); 2) осуществляемая по запросам заявителей; 3) в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (ст. 2).

Нетрудно заметить, что основным квалифицирующим признаком государственной услуги, отличающим ее от иных видов деятельности органов исполнительной власти, является достаточно формальный признак — наличие запроса заявителя.

Предлагаем проанализировать его с двух точек зрения: концептуальной (с позиции достаточности критерия заявительного порядка, когда государственная услуга трактуется в широком смысле — «как добровольное, так и обязательное для заявителя взаимодействие с органом власти или должностным лицом»)1 и процедурной (с позиции анализа системы норм, определяющих административные процедуры, связанные с предоставлением услуг).

С концептуальной точки зрения, учитывая вышеприведенное мнение научного сообщества о некорректности широкой трактовки государственной услуги, определяющим признаком государственной услуги можно назвать «благо», «добровольность реализации гражданином или организацией принадлежащих им прав», имея в виду, что интерес при получении государственной услуги не должен быть нормативно предписан (т. е. не должен быть обусловлен каким-либо обязательным требованием), а следовал бы из конкретных жизненных потребностей в реализации субъективных прав.

В регистрации прав, сертификации, лицензировании и других регистрационных и разрешительных процедурах скорее заинтересовано само

Административная реформа в России: Научно-практическое пособие. М.,

2006. С. 286.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

государство в целях упорядочения общественных отношений, чем конкретный частный субъект. В качестве одного из доказательств этого тезиса можно считать установление административной ответственности за осуществление определенных видов деятельности без лицензии, за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имуще ство или сделок с ним, за проживание гражданина РФ без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации. Совершенно логич ным кажется в данном случае вывод Л. А. Мицкевич, что сложно считать услугой выполнение той или иной обязанности в силу закона, поскольку это властное, повелевающее государственное управление.

Таким образом, раскрывая административно-правовую природу госу- дарственной услуги, предлагается определять ее как добровольное в силу закона взаимодействие физического лица или организации (заявителя) с органом исполнительной власти или его должностным лицом, осуществляемое на основании запроса заявителя и в целях реализации субъективных прав заявителя.

Если различие концептуальных основ определения государственных услуг достаточно широко обсуждается научным сообществом, то административные процедуры, связанные с регламентацией деятельности должностных лиц при предоставлении государственных услуг, практически не исследуются учеными-административистами. Процессуальная природа такой деятельности упоминается в публикациях лишь фрагментарно, второстепенно, при изучении терминологического содержания понятия «услуга». Так, к примеру, П. М. Баранов1 подчеркивает, что разработанное в цивилистике понятие «услуга» устанавливает обязательство исполнителя по заданию заказчика «совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность» (ст. 779 ГК РФ), при этом исполнитель обязан оказать услуги лично. В противоположность этому, в договоре подряда, где речь идет о выполнении работ, значение имеет (и оплачивается) результат, а само их выполнение может быть поручено третьему лицу (ст. 706 ГК РФ). Таким образом, автор, на наш взгляд, справедливо приходит к выводу, что «в юридической конструкции услуги приоритет отдан процессуальному аспекту (совершению действий)», при этом услуга остается формой удовлетворения интереса конкретного субъекта, опосредующей приобретение им некоторого блага.

Баранов П. М. К проблеме институционализации публичных услуг в российской правовой системе. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 121, 126.

Данный тезис в полной мере применим и к категории «государственная услуга». Н. В. Путило подчеркивает, что «у этих услуг общая (при наличии ряда специфических черт) природа с теми услугами, которые урегулированы гражданским правом, хотя публичные услуги регулируются преимущественно методами публичного права и в связи с этим приобретают новые черты и теряют ряд атрибутов, характерных для услуг в гражданском праве (например, возмездность)»1.

Говоря о государственной услуге как деятельности органов исполнительной власти, нацеленной на реализацию прав заявителей по получению определенных благ, важным ее критерием является то, что субъект не обязан и не принуждается к использованию права на ее получение, а свободно действует в области дозволенного. Административно-регулятивное правовое воздействие в таком случае связано с конкретным субъектом и проявляется в результате его усмотрительно целенаправленных и правомерных действий по использованию права, когда никто не может быть понуждаем к использованию своего права или нести ответственность за то, что не использовал его.

Второй важный критерий заключается в потребляемости (использовании блага) непосредственно самим субъектом, т. е. предоставление услуги влечет изменение прав и полномочий субъекта (его правового положения) либо удовлетворение его духовных, материальных и нематериальных потребностей. Если проецировать изложенное на формы реализации права, выделяемые в отечественной науке, то конечно же в данном случае речь идет об использовании права2.

Сущность государственной услуги как административно-правовой категории, исходя из всего изложенного выше, предполагает, что процедура ее предоставления связана с реализацией гражданами в процессе непосредственного взаимодействия с органами исполнительной власти

Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой

нормативного закрепления. Режим доступа: СПС «Консультант Плюс».

Общепринято, что форм реализации права четыре: исполнение, использование, соблюдение, применение. Использование права выражается в активной реализации возможностей, предоставляемых нормами права, на добровольной основе; исполнение как форма реализации права представляет собой не что иное как реализацию обязывающих норм, выражающуюся в совершении физическим или юридическим лицом действий, предусмотренных нормой права; соблюдение норм права связано с реализацией запрещающих норм, применение права — с деятельностью исключительно государственных органов и должностных лиц. См.: Общая теория государства и права / Отв. ред. М. Н. Марченко. 2001. Т. 2. С. 312.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

определенной группы прав, влекущих позитивное изменение правового положения субъекта либо удовлетворение его материальных, духовных или нематериальных потребностей.

В этом ключе важно отметить, что в науке административного права выделяют 6 видов административных производств, осуществляемых органами исполнительной власти: 1) правопредоставительные; 2) связанные с исполнением обязанностей; 3) регистрационные; 4) разрешительные (в том числе экзаменационно-конкурсные); 5) контрольно-надзорные;

6) государственно-поощрительные1.

В целях разделения принципов правового регулирования властно-принудительной (разрешительной) деятельности и деятельности по предоставлению государственных услуг необходимо уточнить установленное Законом № 210-ФЗ понятие запроса о предоставлении государственной услуги путем введения дополнительных квалифицирующих критериев его определения как обращения, направленного заявителем в уполномоченный орган (должностному лицу) в устной, письменной или электронной форме с целью реализации предоставленных ему субъективных прав, не связанного их защитой, рассмотрением споров или применением мер принуждения, а также совершением регистрационных или разрешительных действий.

Предлагаемый подход позволит, с одной стороны, избежать необходимости исчерпывающего определения сфер предоставления государственных услуг путем их перечисления, с другой стороны — максимальным образом конкретизирует понятие государственной услуги как добровольного в силу закона взаимодействия физического лица или организации (заявителя) с органом исполнительной власти или иным уполномоченным органом, должностным лицом, осуществляемого на основании запроса в целях реализации предоставленных ему законодательством прав.

2.3. Особенности структуры и реализации

административных правоотношений

при предоставлении государственных услуг

Категория «государственная услуга» оказалась настолько специфична для российской правовой системы, что в научных публикациях достаточно длительный период обсуждались разные отраслевые аспекты их правового регулирования.

Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 9.

2.3. Особенности структуры и реализации административных правоотношений при предоставлении государственных услуг

«Отраслевую принадлежность отношений, связанных с оказанием государственных услуг, — указывает С. А. Белов, — определить затруднительно. С одной стороны, в этих отношениях так или иначе участвует государство, выполняя свои функции, и таким образом им придается публичный характер. С другой стороны, властная деятельность государственных органов ограничивается организацией оказания услуг, здесь властно-принудительные полномочия государственных органов не проявляются. Соответственно, по мнению специалистов в области гражданского права, для выполнения функций по предоставлению государственных услуг государство приобретает черты, характерные для участников гражданского оборота»1.

Позицию частноправового взгляда на государственные услуги, как уже было указано выше, выразил А. Ф. Ноздрачев, полагая, что по своей правовой природе такие услуги аналогичны гражданско-правовым и отличаются только по субъекту предоставления2.

Учитывая, что на публично-правовом характере государственной услуги мы достаточно подробно останавливались в предыдущем параграфе, развивать подобный научный спор в последующем нецелесообразно. На сегодняшний день подавляющее большинство ученых сходятся во мнении о том, что данные отношения являются административноправовыми, приводя при этом очевидные доводы.

В частности, как указывает С. А. Белов, в случае оказания государственных услуг отношения возникают по поводу выполнения государственных функций, и хотя властное воздействие носит не контрольно-принудительный, а предоставляющий характер, есть все основания считать эти отношения административно-правовыми. При реализации норм права, регулирующих данные отношения, обеспечивается защита не только частных, но и публичных интересов.

Кроме того, участие органа власти в отношениях, связанных с оказанием услуг, является обязательным. При этом в отличие от обязательности заключения договора в частном праве, например, при использовании конструкции публичного договора, у таких лиц остается несравненно меньшая свобода усмотрения. Именно административно-правовой

Белов С. А. Пределы частноправового и публично-правового регулирования. Публичные услуги: правовое регулирование. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 71–85.

Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законода-

тельство и экономика. 2005. № 8. С. 9–21.

Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг

характер отношений по поводу оказания государственных услуг позволяет допустить осуществление такой деятельности государственными органами. В противном случае органы совмещали бы властные и хозяйственные функции, что запрещено п. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

При предоставлении государственной услуги условия ее предостав-

ления исчерпывающим образом определены нормами права и стороны лишены права согласовать их, отклоняясь от нормативных предписаний. Такой императивный характер регулирования отличает данные отношения от частноправовых, где пределы правового регулирования гораздо уже и ограничены только требованиями к безопасности услуг и гарантиями защиты прав потребителя.

Таким образом, административно-правовое регулирование отноше-

ний по предоставлению государственных услуг осуществляется на основе императивного метода, что объясняется публичным характером этих отношений и участием уполномоченных субъектов, действующих от имени государства, в качестве стороны данных отношений. Определяя условия оказания государственных услуг, государство исчерпывающим образом регламентирует административную процедуру, объем и качество их предоставления, тогда как в рамках гражданско-правовых отношений регулирование условий предоставления услуг ограничивается только необходимостью создания правовых гарантий защиты прав потребителей.

Легальное определение государственной услуги позволяет нам отве-

тить на вопрос о субъектном составе административных правоотноше- ний, возникающих в связи с ее предоставлением, следующим образом:

с одной стороны с другой стороны

→ это субъект, наделенный административными полномочиями по предоставлению услуги: федеральный орган исполнительной власти, государственный внебюджетный фонд, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также орган местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

→ заявитель. Он определен Законом № 210-ФЗ как физическое или юридическое

лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в ч. 2 и 3 ст. 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в п. 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (ст. 2)

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 67 / 147 8 9 10 11 12 13 14 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]