Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
1.4. Административные регламенты как средство административно-процедурной
регламентации деятельности органов исполнительной власти
самоуправления, учреждениями и организациями по реализации наиболее важных, типизированных административно-правовых функций,
возложенных на органы исполнительной власти.
Административные регламенты органов исполнительной власти призваны решить следующий ряд социально значимых административно-процессуальных задач.
1. Оказывать противодействие коррупции в административно-правовой сфере. Должностные лица органов исполнительной власти совершают целый ряд административно-правовых действий и принимают множество административно-правовых решений по усмотрению в соответствии
с законом. Соответственно, размытые и широкие границы усмотрения
указанных должностных лиц являются той благодатной почвой, которая
необходима для процветания коррупции. Административные регламенты выступают специальным юридическим средством процессуализации
административно-правовых действий и решений, позволяют установить
стабильные рамки административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и тот административно-правовой порядок,
который гарантирует оперативность и законность их административноправовых действий и решений, обеспечивает им открытый и заранее
предсказуемый характер в рамках соответствующего административного
дела. Упорядочение административной деятельности органов исполнительной власти придает ей открытый и заранее предсказуемый характер
и, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.
2. Оптимизировать (повысить качество) исполнение государственных
(административно-правовых) функций, возложенных на органы исполни-
тельной власти, в том числе: упорядочить административные процедуры и административные действия должностных лиц указанных органов;
устранить избыточные административные процедуры и административно-правовые действия, если это не противоречит федеральным законам,
НПА Президента РФ и Правительства РФ; упростить административные процедуры и административные действия названных органов. Это
означает необходимость сократить количество документов, представляемых заявителями для исполнения государственной (административноправовой) функции, внедрить новые формы документов, позволяющих
устранить случаи неоднократного предоставления идентичной информации; снизить количество взаимодействий заявителей с должностными
лицами органов исполнительной власти, в том числе за счет реализации
принципа «одного окна»; использовать межведомственные согласования
41
Глава 1. Понятие, особенности содержания и средства административно-
процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти
при исполнении административно-правовой функции (в частности,
функции по предоставлению государственной услуги) без участия заявителя, например с использованием информационно-коммуникационных
технологий; сократить сроки исполнения административно-публичных функций, а также сроки исполнения отдельных административных
процедур и административных действий в рамках исполнения административно-правовой функции, возложенной на орган исполнительной
власти. Орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку
административного регламента, может установить в административном
регламенте сокращенные сроки исполнения государственной (административно-правовой) функции, а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения указанной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;
установить персональную ответственность должностных лиц органов
исполнительной власти за соблюдением требований административных
регламентов по каждому действию или административной процедуре
при исполнении государственной (административно-правовой) функции, в том числе при предоставлении государственной услуги.
3. Установить порядок исполнения органами исполнительной власти
субъектов РФ отдельных государственных (административных) полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета,
а также части административных полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных (административно-правовых) функций, переданных органам исполнительной власти
субъектов РФ в соответствии с соглашениями.
4. Обеспечить системность регламентации вопросов организации и дея-
тельности органов исполнительной власти. Для того чтобы уяснить особенности природы административных регламентов органов исполнительной власти, выделим присущие им отличительные признаки.
Во-первых, административные регламенты органов исполнительной власти являются подзаконными правовыми актами, которые разрабатываются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и на основе целого ряда
специальных унифицированных НПА Правительства РФ, например:
Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных
42
1.4. Административные регламенты как средство административно-процедурной
регламентации деятельности органов исполнительной власти
услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011
№ 373; Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ
от 19.01.2005 № 30.
Во-вторых, указанные административные регламенты являются специфическими НПА, в которых содержатся административные процедуры, регламентирующие административно-публичное (внешневластное)
поведение должностных лиц и подразделений органа исполнительной
власти, физических лиц и организаций, связанное с реализацией административно-правовых функций, возложенных на органы исполнительной власти в рамках того или иного административного дела.
В-третьих, выделяемые административные регламенты устанавливают нормативную продолжительность (административно-процессуальные
сроки) действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, а также нормативную продолжительность совместных действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти,
физических и юридических лиц, учреждений и организаций по реализации административно-публичных функций, возложенных на орган исполнительной власти в рамках того или иного административного дела.
В-четвертых, в нормах административного регламента публичной администрации устанавливается последовательность совместных действий
и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной
власти, органа местного самоуправления, физических и юридических
лиц, организаций и учреждений, связанных с осуществлением органом
исполнительной власти или органом местного самоуправления возлагаемых на данные органы административно-правовых функций.
В-пятых, в содержании административного регламента публичной администрации можно выделить административные процедуры, в соответствии с которыми разнообразные по содержанию действия органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностных
лиц и подразделений данного органа) по применению административно-правовых мер выстраиваются в формально определенную последовательность, направленную на принятие решения по административным
делам, связанным с реализацией возложенных на данные органы административно-правовых функций.
В-шестых, административные регламенты публичной администрации утверждаются, как правило, руководителями соответствующих органов. В частности, административные регламенты федеральных органов
43
Глава 1. Понятие, особенности содержания и средства административно-
процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти
исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.
В-седьмых, административные регламенты органов исполнительной
власти призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. Указанные административные регламенты
устанавливают: а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации
административных полномочий и взаимодействию этих органов; б) порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими
и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административных функций, возложенных на данные органы.
Административные регламенты органов исполнительной власти можно классифицировать на отдельные виды.
По назначению административные регламенты можно подразделить
на следующие виды: 1) регламенты взаимодействия органов исполни-
тельной власти, устанавливающие общие правила организации деятельности органов исполнительной власти, по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов. Например, Регламент
взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания)
в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства,
подлежащих освобождению из мест лишения свободы, утвержденный
приказом Минюста России № 225, ФМС России № 240 от 07.10.2008;
2) регламенты административно-публичных функций, которые устанавливают административные процедуры по осуществлению возложенных
на орган исполнительной власти административно-публичных функций. Например, Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги
по предоставлению информации физическим и юридическим лицам
о зарегистрированных организациях, утвержденный приказом Минюста
России от 14.11.2011 № 380; Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденный приказом Минюста России
от 30.12.2011 № 455.
44
1.4. Административные регламенты как средство административно-процедурной
регламентации деятельности органов исполнительной власти
В соответствии с принципами федеративного устройства и местного
самоуправления можно выделить: 1) административные регламенты ор-
ганов федеральной системы исполнительной власти. Например, административные регламенты МВД России; административные регламенты Минюста России; 2) административные регламенты органов системы
исполнительной власти субъектов РФ. Например, Административный
регламент предоставления государственной услуги по информированию
о положении на рынке труда в субъекте РФ; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ.
В зависимости от объема административной компетенции федераль-
ных органов исполнительной власти можно выделить: 1) административ-
ные регламенты федеральных министерств. Например, Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской
Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного
движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденный приказом
МВД России от 23.08.2017 № 664; 2) административные регламенты
федеральных служб. Например, Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной
функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный
приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339; 3) административные регламенты федеральных агентств. Например, Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления
государственной услуги по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств
воздушного транспорта, утвержденный приказом Минтранса России
от 06.05.2013 № 171.
В зависимости от целевой направленности административно-правовых
функций, возложенных на органы исполнительной власти, можно назвать:
1) административно-регулятивные регламенты, например, Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»,
утвержденный Минэкономразвития России от 28.06.2007 № 215; 2) административно-охранительные регламенты. Например, Административный
45
Глава 1. Понятие, особенности содержания и средства административно-
процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти
регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека государственной функции
по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации
в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов
товаров, утвержденный приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764.
В зависимости от субъекта, инициирующего применение администра-
тивных процедур по реализации административно-публичных функций,
возлагаемых на органы исполнительной власти, логично выделить: 1) ре-
гламенты исполнения административно-публичных функций по обращениям физических или юридических лиц — так называемые администра
тивные регламенты предоставления государственных услуг. Например,
Административный регламент Министерства внутренних дел Российской
Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению
и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России
от 16.11.2017 № 864; 2) регламенты исполнения административно-публичных функций по решению или обращению государственных орга
нов, органов местного самоуправления, органов государственных внебюджетных фондов — так называемые административные регламенты
исполнения государственных функций. Например, Административный
регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области
безопасности дорожного движения, утвержденный приказом МВД России от 23.08.2017 № 664.
Раскрытые особенности содержания и средств административно-процедурной регламентации позволяют сделать акцент на отдельных формах
данного вида административно-процессуального регулирования, в том
числе остановиться на административно-процедурной регламентации
предоставления государственных услуг.
-
-
ГЛАВА 2
Административно-правовая природа
государственных услуг
2.1. Государственные услуги в системе
административно-правовых функций
органов исполнительной власти
Указ Президента РФ от 9.03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определяет государственные
услуги как одну из четырех разновидностей административно-правовых
функций федеральных органов исполнительной власти, определяющих в свою очередь систему государственного аппарата на федеральном уровне.
На сегодняшний день предложенная данным Указом типология административно-правовых функций органов власти является одной их осно
вополагающих, так как закреплена нормативно, и позволяет однозначно
говорить о деятельности по предоставлению государственных услуг как
разновидности административно-правовых функций органов власти.
Это в свою очередь предполагает изучение административно-правовой
природы функций органов исполнительной власти в целом, их классификации, а также особенностей деятельности по предоставлению государственных услуг в системе таких функций.
Следует отметить, что отнесение государственных услуг к административно-правовым функциям органов исполнительной власти породило необходимость переосмысления принятой в советском административном праве концепции управленческой природы последних,
когда под административно-правовой функцией, по сути, понималось исключительно властное воздействие субъекта на объект управления, а также поиска новых подходов к отграничению деятельности
-
47
Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг
по предоставлению государственных услуг от смежных функций органов
государственной власти.
Интересен тот факт, что еще в 1997 г. под непосредственным руководством Президента РФ была разработана и принята Программа государственного строительства, в основу которой легла концепция правовой
реформы. На ее основе в Послании Президента РФ Ельцина Б. Н. Федеральному Собранию Российской Федерации 17.02.1998 был выделен
специальный раздел 3.2 «Необходимость административной реформы»,
где излагались характеристики концепции и — прежде всего — необходимость отграничения функций управления от функций оказания государственных услуг. Связанное с этим реформирование предполагалось завершить в течение 3 лет. Первые серьезные попытки решения поставленной
задачи были предприняты только в 2009 г. Проектом Федерального закона № 254 940–5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных
(муниципальных) функций», принятым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 20 ноября
2009 г., предлагалось устранить указанную правовую неопределенность
и законодательно закрепить термин «государственные (муниципальные)
функции», а также порядок их осуществления органами исполнительной власти и местными администрациями. Во втором чтении от 30 июня
2010 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ указанный
законопроект был принят под новым названием «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и, соответственно, не содержал положений, касающихся определения термина «государственные (муниципальные) функции».
Решение указанного вопроса в очередной раз было отложено. Необходимость разработки проекта нормативного правового акта, вводящего критерии разграничения категорий «функция» и «государственная
услуга» была озвучена вновь в Концепции снижения административных
барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, одобренной распоряжением Правитель
ства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, в рамках мероприятий по оптимизации
предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг
(функций).
Вышеуказанное свидетельствует как об актуальности, так и достаточной сложности научного осмысления категории «функции органов
исполнительной власти». Методологические подходы к ее определению
-
48
2.1. Государственные услуги в системе административно-правовых функций
органов исполнительной власти
в теории административного права настолько разнообразны, что даже
в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения и свести их воедино.
Нетрудно предположить, что в советский период развития отечественной науки административного права основным критерием определения понятия «функция государственного органа» как деятельности
выступала ее властно-организующая природа. Исходя их этого исходного тезиса делался вывод о том, что, чтобы действие было управленческим, в нем должно присутствовать властно-организующее воздействие
субъекта на объект.
При таком подходе обязательными критериями определения функций конкретного органа исполнительной власти являются: два соподчиненных центра (что значит, что не всякое действие органов управления
является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом,
направлено на объект либо совершается в интересах объекта); социально
значимая цель их деятельности; достижение известного результата; организационно-правовая форма действий органа управления.
«Функция управления — это часть управленческой деятельности. Это,
далее, обособившаяся часть. Это наконец, такая обособившаяся часть,
которая обладает определенным единством содержания, т. е. это специализированная часть управленческой деятельности. Функции управления
необходимо отличать от функций органов управления: первая предшествует созданию органа управления и является теоретической абстракцией, позволяющей понять функции органов управления»1.
Сходные подходы мы найдем в трудах подавляющего большинства
советских учёных-правоведов.
В советском административном праве в эволюции от функций государства до функций конкретного органа управления лежит один и тот же
критерий — ориентация на объект управления. По мере движения сверху
вниз объект управления масштабно изменяется, функции конкретизируются с учетом объекта и субъекта. Объект выступает определяющим
элементом в системе управления, в связи с ним возникает управление.
Собственно поэтому управленческая деятельность должна быть направлена на достижение общественно значимых целей и проявляться в системе внешних взаимоотношений административно-публичных органов
и различных субъектов права.
1
Функции и структура органов управления, их совершенствование / Под ред.
Г. Х. Попова. М., 1973, С. 35.
49
Глава 2. Административно-правовая природа государственных услуг
В современном административном праве управленческий подход
к анализу деятельности органов исполнительной власти подвергается
критике, в том числе и по той причине, что, во-первых, термин «государственное управление» не нашел отражения в Конституции РФ, во-вторых, он не соотносится с введенным в период административной реформы принципом «клиентоориентированности» государства.
Анализируя современные суждения ученых-административистов,
в целом можно выделить две взаимоисключающие точки зрения на данный вопрос. В первом случае термин государственное управление
по-прежнему трактуется в узком смысле, исключительно как властное
воздействие, на основании чего делается вывод о недопустимости отнесения всех функций административных органов к управленческой деятельности. Во втором случае как разновидность управления рассматривается
и так называемое «позитивное управление», в силу чего обосновывается
управленческая природа всех функций органов исполнительной власти.
Остановимся на каждом из подходов подробнее.
Так, по мнению доктора юридических наук, профессора П. И. Кононова1, сфера отношений, регулируемых административным правом и образующих его предмет, гораздо шире сферы государственного управления,
а предмет административного права определяется как совокупность общественных отношений, возникающих в административно-правовой сфере.
Аналогичное представление имеется в ряде других учебников (учебных
пособий) по административному праву, авторы которых исходят из традиционного понятия управления как властного воздействия. К примеру,
Б. Н. Габричидзе совместно с А. Г. Чернявским выделяют две группы административно-правовых отношений: а) отношения, непосредственно
выражающие формулу управляющего воздействия («субъект-объект»),
в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности или, другими словами, исполнительной власти;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управ
ляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные
с его осуществлением (формула «субъект-субъект»)2.
Представитель второго подхода кандидат юридических наук
Л. А. Мицкевич исследует предоставление государственных услуг как вид
-
1
Кононов П. И. О предмете современного российского административного права //
Административное право и процесс. 2011. № 3.
2
Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право:
Учебник. М., 2004. С. 59.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]