Специальные налоговые режимы. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Коммерция (торговое дело)» и «Маркетинг»

ность инвестиций гарантировалась введением оговорки о третейском суде и стабилизирующей оговорки. Добытая продукция за вы- четом сумм обязательных платежей и сборов подлежала разделу между инвестором и Российской Федерацией в процентном соотношении, установленном соглашением. Инвесторы при этом освобождались от уплаты разных налогов. На основании указа Президента РФ ¹ 2285 были заключены три СРП1: «Сахалин-I», «Саха- лин-II» в Охотском море и «Харьяга» в Ненецком автономном округе. По данным А. Шульги2, переговоры по каждому проекту длились в среднем восемь лет и три месяца. Факт заключения трех договоров СРП на основании указа Президента РФ ¹ 2285 свидетельствует о том, что данный указ носил не только популистский характер.

После издания указа ¹ 2285 Правительство Российской Федерации поручило Министерству топлива и энергетики совместно с иными органами государственной власти разработать соответствующие правовые основы для СРП.

В соответствии с п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации система налогов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В сфере СРП речь идет о специальном налоговом режиме3. Таким образом, в этом вопросе возникало противоречие между указом Президента РФ ¹ 2285 и п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации, так как в соответствии с Конституцией Российской Федерации налогообложение СРП должно было регулироваться специальным федеральным законом. Но издание указа Президента ¹ 2285 было вынужденной мерой переходного периода. Указ, как сказано в его преамбуле, должен был прекратить свое действие с принятием специального закона.

При этом 7 сентября 1994 г. Правительство Российской Федерации поручило Министерству экономики и иным государственным органам доработать проект закона Министерства внешнеэкономических связей, регулирующего отношения в сфере заключения концессионных договоров и СРП с иностранными инвесторами. 29 сентября 1994 г. было издано постановление Правительства Российской Федерации ¹ 1108 «Об активизации работы по привлече- нию иностранных инвестиций в экономику Российской Федера-

1О содержании указа см.: Вознесенская Н.Н. СРП в сфере нефтедобычи. М., 1997. С. 12—14.

2Ñì.: Shulga A. Foreign Investments in Russia's Oil and Gas // University of Pennsylvania Journal of International Economic Law. 2001. P. 1067, 1086.

3Ñì.: Перчик А. Указ. соч. С 103. А.И. Перчик подтверждает квалификацию СРП как особую форму налогообложения введением ст. 346.34—346.42 в Налоговый кодекс РФ и принятием ФЗ от 6 июня 2003 г. ¹ 65-ФЗ.

81

ции». В соответствии с этим постановлением Министерство экономики Российской Федерации должно было в течение двух месяцев подготовить законопроекты с учетом уже сделанных поправок. Под действие этого постановления подпадал также ранее разработанный Министерством внешнеэкономических связей вышеуказанный законопроект. Разработанный рабочей группой Комитета Государственной Думы по экономической политике законопроект о концессионном праве был направлен в 1994 г. на дальнейшее согласование в Министерство экономики. 3 ноября 1994 г. Министерство экономики представило в уполномоченные учреждения и ведомства исправленный законопроект для дальнейшего межведомственного согласования. Данный законопроект в большинстве пунктов соответствовал законопроекту, разработанному рабочей группой Комитета Государственной Думы по экономической политике. Эти законопроекты можно было трактовать достаточно широко, по своей сути они не являлись проектами специального закона о СРП. Наличие различных законопроектов и рабочих групп, их разрабатывающих, на том этапе развития свидетельствует, на взгляд автора, о нерешительности и противоречивых интересах Российского государства в сфере иностранных инвестиций в недропользования.

Первые конкретные предпосылки к разработке законопроекта «О СРП» наметились после первых переговоров с инвесторами по следующим причинам: инвесторы были готовы осуществлять крупные инвестиции в добычу полезных ископаемых только при условии предоставления государством существенных гарантий сохранности данных инвестиций, указ Президента ¹ 2285 таких гарантий, по мнению инвесторов, не предоставлял. В Российской Федерации возникла необходимость в создании эффективной правовой основы реализации проектов СРП. Вскоре был разработан специальный законопроект, регулирующий правоотношения, возникающие в процессе заключения и реализации проектов СРП. В рамках Комитета Государственной Думы по экономической политике была создана специальная рабочая группа для разработки данного законопроекта. При этом предусматривалось тесное сотрудничество вновь созданной рабочей группы и ранее созданной рабочей группы, занимавшейся разработкой законопроекта «О концессионных соглашениях». 24 ноября 1994 г. Комитетом были одобрены оба законопроекта, и до начала их первого чтения в Государственной Думе они были направлены на согласование в Правительство Российской Федерации и субъекты Российской Федерации. Днем позже, 25 ноября 1994 г., Правительству было поручено совместно со специально уполномоченными органами дать заключение по разработанным рабочими группами Государственной Думы законопроектам1.

1 Ñì.: Конопляник А.Л., Субботин М.Л., Швембергер Ю.Н. Создание закона «О СРП». С. 7, 10.

82

При этом 24 февраля 1995 г. Государственной Думой был принят в первом чтении законопроект «О СРП», законопроект «О концессионных соглашениях» был отклонен. 14 июля 1995 г. состоялись второе и третье чтение законопроекта «О СРП». Далее законопроект был направлен на рассмотрение в Совет Федерации, где за него не проголосовало необходимое число членов данной палаты, что означало автоматическое отклонение принятия законопроекта. 27 июля 1995 г. Советом Федерации было принято решение провести повторное голосование по законопроекту «О СРП». В данном случае была предусмотрена особая процедура голосования: бюллетени для голосования направлялись непосредственно в субъекты Федерации, результаты голосования должны были стать известны осенью. Но рассылка бюллетеней началась слишком поздно, вследствие чего голосование не было проведено до конца в полном объеме. Вместо этого 3 октября 1995 г. Советом Федерации было принято решение провести повторное голосование по законопроекту непосредственно в Совете Федерации. И снова при голосовании законопроект не набрал необходимого количества голосов. В соответствии с п. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации была создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий, после чего законопроект был снова направлен на рассмотрение в Государственную Думу. 6 декабря 1995 г. смягченный вариант проекта Закона «О СРП» был принят Государственной Думой, а 19 декабря 1995 г. — одобрен Советом Федерации1. 30 декабря 1995 г. Закон был подписан Президентом Российской Федерации. 11 января 1996 г. Закон был опубликован и с момента опубликования вступил в законную силу. Федеральный закон «О СРП» был принят через два года после подписания указа Президента РФ

¹2285. Принятие этого Закона свидетельствует о чрезвычайной важности и многогранности объекта правового регулирования. Существенным достоинством Закона по сравнению с указом Президента

¹2285 является тот факт, что Законом предусматриваются обязанность государства выдать лицензию и возможность передачи лицензии иностранным компаниям. Прежде государство имело право отказать в выдаче лицензии даже после подписания соглашения.

Âдальнейшем Правительством Российской Федерации был разработан законопроект о приведении нормативной базы Российской Федерации в соответствие с ФЗ «О СРП», также Правительством Российской Федерации был подготовлен перечень участков недр, права пользования которыми могут быть предоставлены на услови-

1 Платонова H. Правовые проблемы осуществления иностранных и отече- ственных инвестиций в экономику России на основе соглашений о разделе продукции // Хозяйство и право. 1996. ¹ 6. С. 37.

83

ях раздела продукции. В соответствии со ст. 26 ФЗ «О СРП» приведение нормативных правовых актов в соответствие с ФЗ «О СРП» должно было быть осуществлено в трехмесячный срок. Проект Федерального закона об утверждении перечня месторождений, на которые распространяет свое действие ФЗ «О СРП», должен был быть внесен на рассмотрение в Государственную Думу не позднее первого квартала 1996 г.

Кроме того, 17 мая 1996 г. Правительством Российской Федерации был внесен на рассмотрение в Государственную Думу законопроект о приведении нормативных правовых актов в соответствие с ФЗ «О СРП», а 27 мая 1996 г. — проект Закона о перечне месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях ФЗ «О СРП». Чтения по данным законопроектам состоялись 5 марта 1996 г. и 18 июня 1996 г. соответственно. 19 июня 1996 г. Государственной Думой не был принят законопроект о приведении нормативных правовых актов в соответствие с ФЗ «О СРП».

Так как иные предписания не подходили к ФЗ «О СРП» 1995 г., то ФЗ «О СРП» и СРП, которое должно было быть заключено, не представляли собой окончательного правового регулирования. Вследствие ссылки на иное регулирование могла возникнуть опасность того, что стабилизирующая оговорка превратилась бы лишь в декларативную норму. В данном случае возникала опасность возникновения коллизий между Законом Российской Федерации «О недрах» и заключенных СРП с имеющимся на тот момент и будущим порядком правового регулирования отношений недропользования. Имелось очень много противоречий между ФЗ «О СРП» и иными федеральными законами и нормативными правовыми актами1. Опасность законодательного или административного изменения и преднамеренного определения, ущемляющих интересы инвесторов, удерживали инвесторов от инвестирования в данный сектор экономики. ФЗ «О СРП», по мнению иностранных инвесторов, не гарантировал той стабильности, на которую они рассчитывали. Парламент же, в свою очередь, был не готов ввести нормы, ограни- чивающие суверенитет Российской Федерации. В связи с этим на основании данного Закона СРП не заключались.

Конфликт между прогрессивно настроенным Правительством и консервативным парламентом привел к тому, что внесение изменений в ФЗ «О СРП» в последующие три года было заблокировано. После финансового кризиса 1998 г. Федеральное Собрание Российской Федерации под давлением со стороны Правительства и иных сил было

1 Примерно в 30 нормативных актов должны были быть внесены изменения в соответствии с вступившим в силу ФЗ «О СРП». См.: Миловидов К.Н., Калашников A.3. Контрактные и налоговые условия соглашений в разведке и добыче нефти и газа: мировой опыт. М., 2001. С. 63.

84

вынуждено принять поправки к Закону, после чего Закон стал более лояльным по отношению к иностранным инвесторам. Эти меры способствовали укреплению российской экономики после кризиса.

Âначале 1999 г. в редакцию ФЗ «О СРП» 1995 г. были внесены изменения. Частично нормы Закона были ужесточены. Так, например, в ст. 2 Закона включены ограничения в отношении месторождений, разрабатываемых на условиях СРП: только 30% разведанных

èучтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых подлежало разработке в рамках СРП. Помимо этого, в целях осуществления государственного контроля за недропользованием Правительством согласно поправкам в Законе должен разрабатываться, а Государственной Думой приниматься Федеральный закон о перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.

Âсоответствии со ст. 7 Закона предусматривалось обязательство инвестора по размещению заказов на изготовление оборудования, технических средств и материалов, необходимых для геологического изучения, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объеме не менее 70% общей стоимости таких заказов между российскими юридическими лицами или иностранными юридическими лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории Российской Федерации. Требования к приоритетному использованию оборудования и технических средств, изготовленных в Российской Федерации российскими компаниями, ужесточены, что должно было, в свою очередь, способствовать развитию российской экономики и технологий.

Данными изменениями из Закона устранены практически все несоответствия действующему законодательству Российской Федерации, но при этом введены дополнительные ограничения для инвесторов. Эти изменения также не способствовали стимулированию привлечения иностранных инвестиций, так как ни одного СРП с учетом этих изменений также не было заключено.

Развитие института СРП в Российской Федерации в XXI в. В 2001 г. были также внесены изменения в ФЗ «О СРП»1. Одним из основных изменений можно считать включение в ст. 8 Закона метода «прямого раздела» продукции в соответствии с которым вся добытая продукция без вычета компенсационной продукции подлежала

1 ÔÇ «О внесении изменений в ФЗ от 18 июня 2001 г. ¹ 75-ФЗ "О соглашениях, о разделе продукции"» // СЗ РФ. 2001. ¹ 26. Ст. 2579.

85

разделу между государством и инвестором согласно закрепленным соглашением пропорциям. Введение этой нормы должно было способствовать активизации процессов заключения СРП. Неуверенность инвестора при признании затрат, понесенных вследствие реализации проекта, была устранена, а возможность государства оказывать влияние в этой сфере ограничена. «Целевая аудитория» метода «прямого раздела» представляла собой в основном российских инвесторов, чьи затраты на реализацию проекта известны с самого начала. Позже соответствующие изменения были внесены также и в налоговое законодательство Российской Федерации.

В 2003 г. в связи с активной критикой СРП в средствах массовой информации РФ в ФЗ «О СРП» и Налоговый кодекс Российской Федерации были внесены новые изменения, процедура заклю- чения соглашения значительно усложнена (ст. 6 ФЗ «О СРП» в редакции ФЗ от 6 июня 2003 г. ¹ 65-ФЗ).

Позднее были внесены изменения в Налоговый кодекс РФ в части СРП. В 2003 г. опубликована Энергетическая стратегия России до 2020 г. В ней отмечалось, что СРП являются исключительными капиталоемкими проектами добычи и транспортировки энергетических ресурсов, СРП при этом должны использоваться как способ привлечения иностранного капитала, но при этом СРП не занимают центрального места в Энергетической стратегии до 2020 г.

Кроме того, 29 июня 2004 г. вновь были внесены изменения в ФЗ «О СРП». Они касались в основном ужесточения порядка заключения соглашения. Так, в соответствии с данными изменениями согласительная комиссия по заключению соглашения создавалась не ранее чем через 6 месяцев после проведения аукциона на право пользования участком недр, указанным в перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Последующее изменение Закона от 29 декабря 2004 г., внесенное в связи с принятием ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» от 29 декабря 2004 г. ¹ 199, ограничивало участие субъекта Федерации в реализации проектов.

Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (далее — СРП или соглашение) в виде специального режима налогообложения введена в действие с 1 января 2004 г. принятием специальной гл. 264 Налогового кодекса Российской Федерации.

Включение в состав Налогового кодекса Российской Федерации отдельной главы «Система налогообложения при выполнении со-

86

глашений о разделе продукции» вызвано необходимостью более четко и полно определить особенности налогообложения при выполнении СРП как в целях создания стабильных условий работы инвесторов, так и в целях соблюдения интересов государства при реализации указанных соглашений. Кроме того, принятие этой главы Кодекса было необходимо для унификации в одном законодательном акте всех вопросов налогообложения, возникающих при реализации СРП.

3.2.Законодательные основы режима соглашений

îразделе продукции в Российской Федерации

Российская Федерация — федеративное государство, в котором существует разграничение компетенций между Федерацией и ее субъектами. Конституцией Российской Федерации предусматривается исключительная компетенция Российской Федерации (ст. 71), исключительная компетенция субъектов Федерации (ст. 73) и совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации по отдельным вопросам (ст. 72). Федеральные законы, регулирующие отношения, возникающие в сфере заключения и реализации СРП, относятся в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пункт «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Пункт «к» данной статьи относит законодательство о недрах также к совместной компетенции. К совместной компетенции относится и установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Данная норма содержится в п. «и» ст. 72 Конституции Российской Федерации. Далее, в ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Распоряжение недрами континентального шельфа в соответствии с ФЗ от 30 ноября 1995 г. ¹ 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Законом РФ «О недрах» отно-

87

сится к исключительной компетенции Российской Федерации. Хотя

ï.«н» ст. 71 Конституции Российской Федерации устанавливает, что определение статуса и защита континентального шельфа находятся в исключительной компетенции Российской Федерации, по мнению автора, право пользования должно быть распределено между Российской Федерацией и ее субъектами в соответствии с

ï.«в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Законодательная база Российской Федерации в сфере СРП может быть разделена на федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации.

Федеральное законодательство РФ в сфере СРП На порядок и процедуру заключения СРП оказывает влияние большое количество федеральных законов. Основной источник законодательного регулирования в данной сфере — ФЗ «О СРП» и гл. 26 (ст. 346.34— 346.42) Налогового кодекса Российской Федерации. Федеральный закон «О СРП» регулирует вопросы заключения и прекращения соглашений, гл. 26 Налогового кодекса Российской Федерации является правовой основой регулирования налогообложения субъектов Федерации, заключивших соглашение, а также налогообложения добы- чи полезных ископаемых, производимой в рамках заключенных СРП. Глава 26 была введена в Налоговый кодекс Российской Федерации для систематизации и обобщения налогообложения вышеобозначенных субъектов и процессов. Введение данной главы в Налоговый кодекс Российской Федерации автоматически повлекло за собой внесение существенных изменений в ФЗ «О СРП».

Пункт 3 ст. 2 ФЗ «О СРП» определяет, что перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, устанавливаются федеральными законами. Именно эти законы являются основанием для заклю- чения соглашений в отношении участков недр, указанных в Законе.

Помимо этого, ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. ¹ 191-ФЗ и ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» содержат нормы, также регулирующие правовые отношения в сфере СРП.

Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» от 26 марта 1998 г. ¹ 41-ФЗ регулирует отношения, возникающие в сфере добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, осуществляемой в рамках СРП.

Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере СРП Приняв вышеуказанные законы, Российская Федерация вос-

88

пользовалась правом осуществления законодательной компетенции в сфере пользования полезными ископаемыми и налогообложения нефтегазодобычи. Но несмотря на это субъекты Российской Федерации, в первую очередь те субъекты, где осуществляется добыча полезных ископаемых, приняли собственные законы, регулирующие деятельность по добыче полезных ископаемых, в том числе осуществляемую в рамках СРП. Так, например, Закон ХМАО — Югры от 7 июня 2005 г. ¹ 45-оз «Об участии ХантыМансийского автономного округа — Югры в соглашениях о разделе продукции о поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории автономного округа»1 детально регламентирует права и обязанности ХМАО — Югры как субъекта Российской Федерации и субъекта права при заключении СРП. Эти законы субъектов Федерации в общей своей массе лишь повторяют нормы федеральных законов, особенно в части участия субъектов Федерации в подготовке соглашений и проведении переговоров по ним, а также в части осуществления государственного контроля реализации проектов СРП. Особенно четко регулируются вопросы разделения компетенции.

В целом следует отметить, что по многим вопросам, регулируемым законами субъектов Федерации, наблюдается рецепция федеральных законов, что является, на взгляд автора, следствием нормы ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

3.3. Система налогообложения при выполнении соглашений

о разделе продукции на современном этапе

Инвестиционная деятельность на основе заключения соглашений о разделе продукции При выполнении соглашений о разделе продукции применяется особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, установленный в гл. 264 НК РФ, которая была введена в действие с 1 января 2004 г. Помимо этого,

1 ÑÇ Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. 2005. ¹ 6. Другие законы субъектов Российской Федерации в сфере СРП: Закон Республики Татарстан «О недрах» от 25 декабря 1992 г. ¹ 1722-ХН // Республика Татарстан. 2000. ¹ 14; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О недрах и недропользования в Ямало-Ненецком автономном округе» от 10 февраля 1997 г. ¹ 5 // Красный Север. 2001. Спецвыпуск (с послед. изм.).

89

основой правового регулирования разработки природных ресурсов является Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. ¹ 225-ФЗ. Этим Законом определяется порядок осуществления российскими и иностранными лицами инвестиционной деятельности на основе заклю- чения соглашений о разделе продукции.

В настоящее время перечень месторождений, которые могут разрабатываться на условиях соглашений о разделе продукции, закреплен в соответствующих федеральных законах и включает 27 участков недр (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Перечень и количество месторождений, которые могут разрабатываться на условиях раздела продукции в РФ

Соглашением о разделе продукции является договор, в соответствии с которым РФ предоставляет субъекту предпринимательской деятельности, т.е. инвестору, на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. При этом инвестор обязан осуществлять проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Ïðè ýòîì ïîä произведенной продукцией понимается количество продукции горно-добывающей промышленности и продукции разработки карьеров, содержащееся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходы, потери) минеральном сырье (порода, жидкость и иная смесь), первой по своему качеству соответствующей государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации или предприятия, добытой инвестором в ходе выполнения работ по соглашению и уменьшенной на количество технологических потерь в пределах установленных нормативов.

90