Формирование и развитие туристского рынка. Монография

Принятый в 1996 году Закон Российской Федерации «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в течение 10 лет практически оставался неизменным и регулировал всю туристскую сферу страны. В 2002 году было введено обязательное лицензирование туроператорской и турагентской деятельности, которое продлилось до 2007 года. В связи с принятием изменений в законодательствос1 июня2007 годадлятуроператороввведенообязательное финансовое обеспечение, в соответствии с которым туроператорскуюдеятельностьвправеосуществлятьтолькозарегистрированные на территории Российской Федерации юридические лица, имеющие финансовое обеспечение и сведения о которых внесены в единый федеральный реестр туроператоров [1].

Финансовое обеспечение может быть представлено в виде договорастрахованиягражданскойответственностизанеисполнениеили ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. На данный момент размер финансового обеспечения составляет 10 миллионов рублей – для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, 500 тысяч рублей – для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма.

Необходимость финансового обеспечения туроператоров, а особенно его размер в 10 млн рублей был неоднозначно воспринят туристскимсообществом. Соднойстороны, совершенноочевидно, что финансовое обеспечение является необходимым инструментом защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, приобретающих туристский продукт. С другой стороны, высказывались опасения, что большой размер финансовых гарантий создаст искусственный барьер для вхождения на рынок региональных компаний. К счастью, эти опасения не оправдались. На начало 2009 года, по данным Ростуризма, в реестре туроператоров было зарегистрировано 5,5 тысяч туроператоров и большинство из них предоставили финансовое обеспечение в виде договора страхования. Доля банковских гарантий составляет около 1%.

Банкротства ряда туроператоров, произошедшие в летний сезон 2008 года, показали несовершенство существующего механизма финансовых гарантий. Так, летом 2008 года один из крупных туроператоров «Детур» оказался финансово несостоятельным, что в

41

определенной степени способствовало началу дискуссий об увеличении финансовых гарантий. Страховое покрытие ответственности компании «Детур» в 10 млн рублей позволило удовлетворить претензии только трети пострадавших туристов, что положило начало обсуждению проблемы несостоятельности механизма финансовых гарантий туроператоров.

Осенью 2008 года президент Всероссийского союза страховщиков и депутат Госдумы Александр Коваль предложил увеличить размер финансового обеспечения с 10 млн рублей до 100 млн рублей. В декабре при первом чтении в Госдуме обсуждались уже другие границы: минимальный размер финансового обеспечения для туроператоров в сфере выездного туризма – 30 млн рублей, если объем реализованных услуг туроператора был не более 100 млн рублей в год. В случае если туроператор реализует туристические путевки на сумму более 100 млн рублей в год, то минимальный размер его финансового обеспечения повышается до 100 млн рублей. Затем 5 декабря 2008 года Госдума приняла в первом чтении законопроект «О внесенииизмененийвстатью17.2 Федеральногозакона‘‘Обосновах туристской деятельности в Российской Федерации’’». Законодатели предполагают, что данный законопроект позволит увеличить финансовую защищенность туристов. Однако вопрос о принятии поправок сейчас приостановлен и пока остается дискуссионным.

Однако, необходимо отметить, что предлагаемое существенное увеличение размера финансовых гарантий значительно повышает барьер вхождения на рынок туроператоров и может привести к усилению монополизации туристского рынка, что не может оказать положительного влияния на развитие российского туризма. Этого опасаются, прежде всего, региональные туроператоры. Кроме того, нет никакой гарантии, что увеличение размера финансового обеспечения до 100 млн рублей покроет все финансовые претензии туристов в случае банкротства крупного туроператора, особенно в высокий сезон. Следовательно, предлагаемые меры не могут быть приняты как исчерпывающие и предупреждающие ситуации, подобные случаю с компанией «Детур».

Нестабильностьтуристскогорынкавусловияхмировогофинансового кризиса, резкое снижение платежеспособности туроператорскихкомпаний, безусловно, требуетпринятияособыхмерпообеспе-

42

чению защиты прав и законных интересов туристов. На наш взгляд, в связи с особой социальной значимостью туризма государство должно непосредственно участвовать в решении вопросов обеспеченияфинансовыхгарантийтуроператоров. Однимизинструментов обеспечения финансовых гарантий может стать формирование единого страхового фонда туроператоров. В настоящее время договор страхования гражданской ответственности туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта может быть заключен с любой страховой компанией. Если страховой случай не наступает, то вся страховая премия остается у страховой компании, другими словами, происходит перераспределение денежных потоков между туристским и страховым бизнесом. Безусловно, страховщик берет на себя определенный риск и в случае наступления страхового случая несет убытки, а в условиях финансового кризиса риск возрастает. Однако страховое возмещение зачастую не покрывает всех претензий туристов, и в этом случае теряется весь смысл введения финансового обеспечения, т.к. оно не выполняет возложенные на него функции.

Создание единого страхового фонда туроператоров, на наш взгляд, поможет решить несколько проблем. Во-первых, объем единого страхового фонда туроператоров может быть весьма существенным, так как на сегодняшний день размер страховой премии составляет в среднем 1–2% от размера финансового обеспечения. Вероятность возникновения банкротства одновременно всех туроператоров мала, а значит, размер единого страхового фонда можно использовать для покрытия претензий достаточно большого количества фирм-банкротов. Во-вторых, деньги туроператоров будут оставаться в сфере туризма, а если размер единого страхового фонда через несколько лет возрастет достаточно существенно, то часть этих денег можно централизованно потратить на развитие российского туризма, например, на строительство инфраструктуры, продвижение России на международном туристском рынке и т.д.

По данным Ростуризма, общая сумма выплат на 1 января 2009 года составила 19413448 рублей.

43

Таблица 6

Суммы выплат страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора

(по состоянию на 01 января 2009 г.)

Вусловиях мирового финансово-экономического кризиса существенновозрастаютрискистраховыхкомпаний. Вфеврале2009 года международное рейтинговое агентство Standard&Poor’s (S&P) обнародовало прогноз развития российского рынка страхования, согласно которому в 2009–2010 годах финансово-экономический кризис окажет весьма негативное воздействие, прогнозируется снижение рентабельности страхового сектора и снижение показателей капитализации российских страховщиков [74].

Вэтих условиях риски страховых кампаний накладываются на риски туроператоров, тем самым снижается надежность финансового обеспечения туроператоров. Это является еще одной причиной для изменения механизма финансовых гарантий туроператоров. Для создания и функционирования единого страхового фонда туроператоров должен быть разработан соответствующий механизм функционирования и при необходимости внесены изменения в законодательство. Принимая во внимание особую социальную значимость туристского бизнеса, создание единого страхового фонда туроператоров представляется весьма важным и обоснованным.

44

ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ

ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ ТУРИСТСКОГО РЫНКА

3.1.Концепция государственно-частного партнерства в туризме

Усилий только частного сектора или же только государственных

органов власти явно недостаточно для создания национального конкурентоспособноготуристскогопродукта, эффективногоиуспешно- горазвитиятуризмавстранеиувеличениясоциально-экономических выгод от него при сохранении природных и культурных ресурсов для будущих поколений. В связи с этим в последние годы получило развитие государственно-частное партнерство (Public & private partnership – PPP), которое учитывает интересы всех его участников. В процессе реализации партнерства государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля за экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственности. В строгом смысле партнерство институционально преобразует сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства.

Частонеявляясьпрямыминвестором, государствосоздаетусловия для привлечения инвестиций, облегчает формальности и стимулирует развитие частного предпринимательства через фискальные и иные инструменты. Эту же роль играют региональные и муниципальные власти. Такое сотрудничество широко используется во многих странах мира в различных секторах туризма и на всех уровнях, начинаяотместного(муниципального) ирегионального(районного) уровня до национального и межнационального. На международном уровне государственно-частное сотрудничество позволяет привлечь в мировую экономику 80 млрд долларов инвестиций ежегодно.

Государственно-частное партнерство является одним из наиболее приемлемых вариантов финансирования инфраструктурных проектов. Государственно-частное партнерство имеет важное значение для развития туризма и формирования цивилизованных отношений в этой сфере с целью сохранения исторического и культурного наследия страны. Партнерство государства и частного бизнеса необходимо для продвижения национального турпродукта при жесткой конкуренции в условиях процессов глобализации. В сфере туриз-

45

ма государство и частный сектор сотрудничают главным образом в маркетинге и рекламной деятельности. Маркетинг, в особенности на международном рынке, стоит обычно дорого, партнерство же дает возможность объединить ограниченные ресурсы. Кроме того, сотрудничество между государственным и частным секторами происходитвтакихобластях, какразработкановыхтуристскихпродуктов, развитие туристской инфраструктуры, образование и подготовка кадров для индустрии туризма.

Преимущества использования государственно-частного партнерства в туризме следующие:

−привлечение частных инвестиций для реализации проектов государственного и регионального значения в туризме, в частности,

впрограммы создания туристской инфраструктуры;

−создание наиболее благоприятных условий для применения современных инновационных технологий при реализации и управлении проектами;

−улучшение инвестиционной привлекательности туристской индустрии;

−перераспределение рисков инвестиционных проектов между частным инвестором и государством;

−подготовкавысококвалифицированныхкадроввсоответствии

спотребностями индустрии туризма;

−усиление кооперации между отдельными участниками туристского рынка;

−гармонизация интересов частных инвесторов, государства и общества.

Взависимостиотхарактерарешаемыхврамкахгосударственночастныхпартнерствконкретныхзадачвсемножествосуществующих и постоянно вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно основным целям государственно-частного партнерства различаются организационные модели, модели финансирования и модели кооперации. Разумеется, это деление в значительной степени условно, и во многих случаях партнерства используют и развивают формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Вслучае организационных моделей не происходит, как правило, глубокого вторжения в отношения собственности, сотрудничество государственногопартнераосуществляетсязасчетпривлечениятре-

46

тьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление.

К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип государственно-частного партнерства – концессии. Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Вмировой практике существуют различные схемы концессий:

−BOT (Build, Operate, Transfer), при которой концессионер соз-

даетобъектиполучаетправонаегоэксплуатацию напериодокупаемости инвестиций, после этого объект передается в собственность концедента (государства);

−ROТ (Rehabilitate, Own, Transfer) – объект передается частно-

му инвестору на условиях осуществления его реконструкции с последующей эксплуатацией;

−контракт на управление объектом – функции управления объектом передаются концессионеру.

Намеждународномтуристскомрынкеусиливаетсяконкурентная борьба, что выражается в таких новых для мирового туризма явлениях, как экспансия низкобюджетных перевозчиков, возникновение горизонтальной и вертикальной кооперации между участниками туристского рынка, разделение потенциальными клиентами отпуска на несколько частей в течение года. Практически во всех странах государство уходит от непосредственного участия в формировании или реализации туристского продукта. Результатом является децентрализация компетенции государственного управления в сфере туризма, произошедшая на зрелых туристских рынках, где процессы са-

47

морегулирования были поддержаны высоким качеством туристских услуг, а также развитой системой судопроизводства. Такими рынками стали, например Германия и Италия, где сфера туризма была отдана в исключительное ведение регионов (федеральных земель, провинций), а на национальном уровне осталась только внешняя политика. В связи с этим вопросы координации действий участников рынка в тесном взаимодействии с региональными и муниципальными органами власти стали решаться именно с помощью механизмов государственно-частного партнерства. В марте 2005 г. Совет Европы официально рекомендовал европейским странам активнее использовать его механизмы для инфраструктурных преобразований.

Вомногихстранахгосударственно-частноепартнерствошироко и успешно используется в туризме.

Государственно-частное партнерство в туризме может быть реализовано на различных уровнях:

−общенациональном,

−региональном (местном),

−проектном (программном).

Государственно-частное партнерство на национальном уровне реализуется, как правило, в форме создания национальных туристских организаций или аналогичных структур, действующих в общенациональном масштабе, как, например, Австрийский гостиничный и туристский банк. На этом уровне реализуются общенациональные проекты продвижения страны как туристской дестинации, создание национальной туристской инфраструктуры и т.п. Такое партнерство рассчитано на длительную перспективу и не ограничивается конкретными временными рамками.

Государственно-частное партнерство на региональном (местном) уровне может быть представлено туристскими офисами.

Проектное (программное) государственно-частное партнерство реализуется в рамках выполнения конкретного проекта.

3.2. Государственно-частное партнерство на национальном уровне

Во Франции примером государственно-частного партнерства на национальномуровнеявляетсяНациональныйдомФранции(Maison de la France), который продвигает туристские возможности страны. Находясь под патронажем Министерства Франции, отвечающего

48

за туризм (в настоящее время это Министерство инфраструктуры, транспорта, морских дел), Национальный дом Франции представляет собой государственно-частное партнерство национального правительства, различных региональных и местных властей и частного сектора. Членство в партнерстве платное, что позволяет вести широкийспектр деятельности попродвижению Франциикак дестинации. В Национальный дом Франции входят представители всех секторов туризма – гостиниц, перевозчиков, страховых и банковских структур, муниципалитетов и региональных властей, производителей автомобилей, сетей супермаркетов, производителей модной одежды и парфюмерии и т.д.

В Канаде в 1995 году вместо государственной структуры Tourism Canada была создана Канадская комиссия по туризму (Canadian Tourism Commission), которая представляет собой государственночастное партнерство федерального и региональных правительств, а также частного сектора. В результате объединения финансовые ресурсы комиссии увеличились в 8 раз по сравнению с начальным этапом, так как, помимо государственных средств, широко были привлечены средства региональных органов развития туризма и частных участников рынка. Только 46% бюджета комиссии обеспечивается федеральным правительством. Роль комиссии состоит в привлечении новых партнеров, координация действий внутри туристского сектора страны и продвижение Канады как туристского направления. Комиссия по туризму практически не занимается государственной политикой, она рыночно ориентирована, что подчеркивает тот факт, что в ней широко представлены малые и средние предприятия. Чем менее значимы вопросы туризма на федеральном уровне, тем большее значение они имеют на уровне региональных и местных властей, отраслевых объединений и ассоциаций, что позволяет комиссии по туризму сотрудничать с 60 тысячами организаций и предприятий туристской индустрии.

Раз в пять лет все предприятия туристской индустрии направляют в Комиссию свои предложения для формирования пятилетнего плана работы, который затрагивает различные аспекты туристского бизнеса, прежде всего, маркетинговый анализ, подготовку кадров и усиление кооперации. На основании предложений с выделением стратегических приоритетов разрабатывается пятилетний бизнесплан, который, однако, финансируется только в течение 3 лет, пред-

49

полагается, что действия комиссии должны быть так построены, что поистечениипервыхтрехлеткомиссия самостоятельно обеспечивает свою деятельность. Примечательно, что таким образом достигается рыночная ориентированность Канадской комиссии по туризму.

Три четверти бюджета Комиссии – 86,8 миллионов долларов США направляются на рекламу Канады как туристского направления за рубежом. Имеется 9 зарубежных представительств по туризму Канады, ведущих работу по продвижению канадского туристского продукта на основных направляющих рынках – в США, Великобритании, Франции, Германии, Мексике, Японии, Корее, Китае, Австралии. Особенноважнымнаправлением впоследнее времястал растущий внутренний туризм страны, который перекрывает падение объемов международного въездного туризма в Канаду. Много усилий посвящает Канадская комиссия по туризму совершенствованию корпоративного сайта, а также созданию домена Canada.travel , который позволяет предоставлять информационное и иное обеспечение не только потенциальным туристам, но и профессионалам. На домене размещается учебник (бизнес-гид) для тех, кто желает развивать въездной и внутренний туризм в Канаде с помощью электронных каналов.

Канадская комиссия по туризму проводит маркетинговые мероприятия национального уровня: участвует в крупнейших международных туристских выставках – ITB в Берлине, Top Resa в Довиле, WTM в Лондоне, CITM в Шанхае, выпускает некоммерческие рекламные материалы, организует традиционный воркшоп «RendezVous Canada» для байеров из основных направляющих рынков, а также акции по продвижению Канады. Комиссия выделяет основные темы продвижения новых и интересных туристских продуктов: спа и событийный туризм, молодежный туризм, зимний туризм и экологический.

Кроме этого Комиссия сама заключает партнерские соглашения и проводит акции, например, совместно с Немецким обществом охраны китов и дельфинов была разработана программа туров наблюдения за китами, организована широкая кампания в немецких средствах массовой информации, поездки для журналистов. В результате проведенных акций фирма «Кануса туристик», основной партнер в программе, увеличила продажи туров в различные регионы Канады на 2,6 млн долларов.

50