Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин, М. А. Подсумков

УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

Коллективная монография

Вузовское образование Саратов • 2017

ОГЛАВЛЕНИЕ

4

ВВЕДЕНИЕ

Реформирование системы муниципального управления и экономический кризис показали, что работа органов местного самоуправления по организации предоставления муниципальных услуг в настоящее время осуществляется не на должном уровне. В то время как управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей составной частью муниципального управления, т.к. именно через систему муниципальных услуг обеспечивается качество жизни населения муниципального образования.

Качество жизни человека является важнейшим понятием, определяющим основные направления муниципальной деятельности и формирования муниципальной политики. Под качеством жизни понимается система показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.п.), а также степень из удовлетворения.

Задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. В этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения и комплексному социальноэкономическому развитию муниципального образования.

В настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления в должной мере не используют ресурс самоорганизации жителей, не привлекают население муниципального образования к решению вопросов местного значения, к процессу организации предоставления муниципальных услуг. В то время как местное самоуправление есть определенная система самоорганизации граждан на территории муниципального образования, представляющая собой совокупность разнообразных органов и институтов, функционирующих как единый целостный механизм.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ФЗ-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

5

существенно изменяет концепцию местного самоуправления, расширяет перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и требует более активного привлечения жителей муниципального образования к решению вопросов местного значения. Именно в деятельности жителей муниципального образования, в их инициативах проявляется общественная составляющая местного самоуправления, без которой невозможно эффективное местное самоуправление.

6

ГЛАВА 1

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Под публичной услугой, как правило, понимают предоставление государственными органами или органами местного самоуправления через подведомственные им учреждения и организации либо безвозмездно, либо по регулируемым данными органами ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Муниципальные услуги – это услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность.

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, банковские и другие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получить там, где живут и работают. Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собственности производителя, а локальный характер, определяемый местом проживания человека.

Понятие «муниципальных услуг» тесно связано с понятием «муниципальные нужды», под которым понимаются, во-первых, определяемые в установленном федеральными законами и правовыми актами местного самоуправления потребности муниципальных образований в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, необходимых для решения вопросов, относящихся к предметам ведения местного самоуправления; вовторых, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии

7

с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

К основным характеристикам муниципальных услуг относятся:

1)индивидуальный, адресный характер услуг;

2)заявительный характер предоставления (инициируется по обращению потребителя услуги в орган власти);

3)недискриминационный характер (должны быть предоставлены при наличии установленных в правовых актах оснований любому пользователю услуги, обратившемуся за ее предоставлением, в заданный срок, с установленным качеством);

4)предоставление услуг безвозмездно или по регулируемым органами местного самоуправления ценам1.

Муниципальные услуги, финансирование которых полностью или частично осуществляется за счет средств местного бюджета, называются бюджетными услугами. К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг.

Действующее законодательство под жилищно-коммунальными услугами понимает техническое обслуживание жилья, а также коммунальные услуги, потребляемые населением, проживающим в домах, относящихся к жилищному фонду, стоимость которых взимается в рамках квартирной платы (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, горячее водоснабжение, газоснабжение, вывоз бытовых отходов, пользование электроэнергией и т.п.).

К муниципальным услугам также относится обеспечение общественного порядка, благоустройство территории и комплексное социальноэкономическое развитие муниципального образования. Комплексное соци-

ально-экономическое развитие муниципального образования является од-

1 Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. М., 2008. С. 141.

8

ной из функций муниципального управления. В этой связи органы местного самоуправления должны разрабатывать, принимать и организовывать исполнение планов и программ комплексного развития социальноэкономического пространства муниципального образования.

Новое законодательство в сфере местного самоуправления изменило подходы к правовому регулированию организации оказания услуг. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют объем предоставляемых муниципальных услуг, порядок деятельности, используемые ресурсы. При этом деятельность органов местного самоуправления допускается исключительно в рамках компетенции. Возможность финансирования из местного бюджета расходов на муниципальные услуги прямо связана с наличием муниципальных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства муниципального образования.

Понятие «муниципальные услуги» неразрывно связано с поняти-

ем «вопросы местного значения», а оказание муниципальных услуг предполагает решение вопросов местного значения. Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно2.

Для характеристики и определения круга вопросов местного значения Закон 2003 г. устанавливает три основных критерия:

1)закрепление указанных вопросов в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2)непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования;

3)самостоятельность решения данных вопросов населением и (или) органами местного самоуправления3.

2Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов:

ПАГС, 2008.

3Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления. М.: Форум, 2011.

9

В Конституции Российской Федерации (ст. 132) установлены особенно значимые вопросы местного значения, в частности: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14, 15, 16) закрепляет за каждым типом муниципальных образований собственный перечень вопросов местного значения. Различия в вопросах местного значения поселения, муниципального района и городского округа определяются в основном объективными факторами, связанными с организацией управления на данных уровнях власти.

На уровне городского и сельского поселения закреплены в основном вопросы, решение которых с точки зрения теории управления требует максимального приближения субъекта управления (муниципальной власти) к объекту управления (жителям муниципального образования). В первую очередь эти вопросы касаются организации предоставления публичных услуг населению. Это вопросы содержания жилищного фонда, жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования, благоустройства и озеленения территории, охраны исторических памятников, сохранение объектов культурного наследия, организации досуга, развития физкультуры и спорта, пожарной безопасности, уличного освещения.

Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды отнесены исключительно на районный уровень. Характерно, что к вопросам местно-

го значения муниципального района относятся:

а) вопросы, решение которых не может быть ограничено территорией поселения и носит ярко выраженный межпоселенческий характер (например, организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района);

б) вопросы, решение которых носит специализированный характер по сравнению с вопросами местного значения поселений и позволяет, при

10