Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

По мнению Центризбиркома РФ, основные причины, по которым

инициатива отзыва не была доведена до этапа голосования, следующие:

а) отсутствие достаточной нормативной базы, ее несоответствие федеральному законодательству (25 % случаев);

б) нарушение процедуры инициирования отзыва (26 % случаев); в) нарушение порядка и сроков сбора подписей в поддержку инициа-

тивы отзыва; недостаточное количество собранных подписей (21 % случаев);

г) отсутствие правовых оснований отзыва (26 % случаев); то, что на собрании по возбуждению инициативы отзыва при голосовании не набрано необходимое число голосов участников собрания (2 % случаев)34.

Значительная часть инициатив, процедуры сбора подписей, агитации, организации голосования, результаты голосования обжалуются в избирательные комиссии и в суды.

В Постановлении Центризбиркома РФ отмечается, что основными причинами инициатив отзыва являются сложное социально-экономическое положение в муниципальных образованиях, борьба за власть различных политических сил, попытки криминальных элементов взять под контроль хозяйственную сферу, недостойное поведение выборного лица. В этих условиях важно, чтобы процедура отзыва была реализуемой и обеспечивала избирателям, с одной стороны, реальную возможность отзыва при наличии правовых оснований, а с другой – защиту выборного лица от необоснованных инициатив по отзыву.

Согласно ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основанием для отзыва главы муниципального образования (депутата представительного органа местного самоуправления) являются:

а) конкретные противоправные решения или действия (бездействия), доказанные в судебном порядке;

34 Постановление Центризбиркома РФ от 1 декабря 2007 г. № 156/1075-И «О практике работы Избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» / Вестник Центризбиркома РФ. 2007. № 11.

81

б) за отзыв должно проголосовать не менее 50 % избирателей муниципального образования (избирательного округа).

Порядок проведения голосования идентичен порядку проведения местного референдума, который устанавливается в соответствующем федеральном законе и законе субъекта РФ. Некоторые особенности проведения голосования, тем не менее, закрепляются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24).

В качестве инициатора голосования выступает исключительно население. В процедуре отзыва условно можно выделить пять этапов:

1)возбуждение вопроса об отзыве;

2)назначение голосования об отзыве;

3)подготовка голосования об отзыве;

4)проведение голосования об отзыве;

5)установление и опубликование результатов голосования об

отзыве.

В региональном законодательстве можно выделить несколько до-

полнительных оснований отзыва:

а) утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

б) совершение поступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

в) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (Алтайский край);

г) грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования (Алтайский край)35.

Региональными законами также установлено, в каких случаях голо-

сование по отзыву признается окружной избирательной комиссией несостоявшимся:

35 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2014. С. 172.

82

1)если число участников голосования по отзыву в округе было меньше числа избирателей, участие которых требовалось при проведении выборов депутатов для признания выборов состоявшимися (такое положение установлено в законах Кировской и Тюменской областей);

2)если в нем приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата – в том случае, когда законодательством субъекта Российской Федерации не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися (данное положение нашло отражение в законе Республики Марий Эл)36.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) устанавливает однозначное и высокое требование к итогам голосования: за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и принятые решения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24), закреплял и собрание, и сход как единую форму прямого волеизъявления граждан. В отличие от него Закон 2003 г. (ст. 25, 29, 30) внес определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции. Так, он определил сход граждан как форму непосредственной демократии обязательного характера, а собрания и конференции жителей как форму непосредственной демократии рекомендательного характера.

Сход граждан является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В современных условиях

36 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2010.

83

данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно высказывать выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан.

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 25) целью схода является решение вопросов местного зна-

чения. Закон 2003 г. также закрепляет два основных условия правомочности сходов:

1) сход должен проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например, на территориях Крайнего Севера;

2) на сходе должно присутствовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18-тилетнего возраста

ипостоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования37.

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 25) сход граждан осуществляет полномочия представи-

тельного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Таким образом, закрепленные в Законе 2003 г. достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления,

37 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2010.

84

а волеизъявление жителей таких территорий могут представлять сходы граждан.

С инициативой созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:

1)глава муниципального образования;

2)группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Исходя из полномочий схода граждан, и его роли в решении вопросов

местного значения предусматривается обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления. На сходе граждан вправе председательствовать:

1)глава муниципального образования;

2)лицо, избранное на сходе граждан.

Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.

Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом. В протоколе указывается:

а) дата и место проведения схода; б) общее число граждан, проживающих на соответствующей терри-

тории; в) число граждан, обладающих избирательным правом;

г) число присутствующих; д) повестка дня;

е) краткое содержание выступлений; ж) принятые решения.

Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.

85

Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующие действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке. Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

86

ГЛАВА 7

ФОРМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (РЕКОМЕНДАТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА)

В случае участия населения в осуществлении местного самоуправления имеет место добровольный процесс самоорганизации отдельных граждан или их объединений, их включение в решение вопросов местного значения. Основой проявления инициатив самоорганизации граждан могут служить разнообразные интересы различных слоев и социальных групп, функционирующих на территории муниципального образования, например, общественных объединений, политических партий, бизнес-элит, ТОС, ТСЖ и т.п.

Наиболее доступными средствами самоорганизации жителей муниципального образования являются собрания, конференции граждан. Эти формы непосредственной демократии рекомендательного характера позволяют выявить общественное мнение, выразить волю населения и принять ему участие в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Таким образом, значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 29) за-

крепляет следующие цели проведения собрания граждан: 1) обсуждение вопросов местного значения;

87

2)информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

3)осуществление территориального общественного самоуправле-

ния38.

Кроме того, собрание может наделяться и иными функциями. Так, в Положении Саратовской городской Думы от 18 февраля 2005 г. «О Саратовском городском общественном собрании» закрепляется желание сде-

лать общественное собрание официальным органом по проведению публич-

ных слушаний, и местом координации всех городских инициатив и начинаний.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 29) инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:

а) население муниципального образования – соответственно, собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;

б) представительный орган муниципального образования – собрание назначается представительным органом муниципального образования;

в) глава муниципального образования – назначается главой муниципального образования;

г) органы территориального общественного самоуправления – порядок назначения и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Как правило, собрание считается правомочным, если в нем прини-

мает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18-летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.

38 Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления. М.: Форум, 2011.

88

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 29) также определяет компетенцию собрания граждан, в частности указывая, что собрание граждан вправе только:

1)принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;

2)избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;

3)решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления.

Некоторые местные нормативные акты расширяют компетенцию собраний. Например, Положение Курганской городской Думы «О собраниях, конференциях, опросах граждан города Кургана» (ст. 3) за общими собраниями граждан, в том числе, закрепляет решение следующих вопросов:

а) выдвижение кандидатов в органы государственной власти и органы городского самоуправления;

б) выдвижение инициативы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц;

в) обсуждение правотворческой инициативы населения; г) обсуждение проектов решений органов городского самоуправле-

ния по наиболее важным вопросам жизни города; д) обсуждение коллективных обращений граждан в органы и к

должностным лицам городского самоуправления и т.п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 29) закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления

1)рассмотреть обращения, принятые собранием граждан;

2)направить письменный ответ.

Согласно Закону 2003 г. (ст. 30) в местных нормативных актах и нормативных документах органов территориального общественного само-

89

управления должны быть предусмотрены случаи, когда конференция осу-

ществляет полномочия собрания граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 30) содержит требование определить и закрепить в уставах муниципальных образований, нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, уставах территориального общественного само-

управления такие организационные вопросы, как:

1)порядок назначения конференции (собрания делегатов);

2)порядок проведения конференций (собрания делегатов);

3)порядок избрания делегатов на конференцию (собрания делега-

тов).

Согласно действующему законодательству инициатором проведения конференции (собрания делегатов) могут выступать: а) жители муници-

пального образования; б) глава муниципального образования; в) глава местной администрации; г) депутаты представительного органа местного самоуправления; д) органы территориального общественного самоуправления.

Конференция проводится в соответствии с регламентом работы, утверждаемым ее делегатами. Решения конференции принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Требования, предъявляемые к протоколу конференции идентичны требованиям, закрепляемым для протокола собрания граждан

Решения собрания, конференции граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания, конференции граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания, конференции граждан, а затем информируют об этом население муниципального обра-

90