Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

ГЛАВА 2

МЕХАНИЗМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ НАСЕЛЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при определении вопросов местного значения использует такие термины, как: «организация», «обеспечение», «оказание содействия», «создание условий» и т.п. От содержания данных терминов зависит и степень участия органов местного самоуправления в решении конкретного вопроса местного значения, и характер функций, и объем финансирования и качество предоставления муниципальной услуги.

Наиболее часто в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется термин «организация» (организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; строительства и содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания населения; библиотечного обслуживания населения; обустройства мест массового отдыха населения; сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов; освещения улиц и установки указателей; ритуальных услуг, мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мероприятий по мобилизационной подготовке МУП и МУ, находящихся на территории муниципального образования)6.

6 Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Технологии государственного и муниципального управления: словарь-справочник. Саратов: ООО «Издательский центр «Наука»,

2016.

21

Термин происходит «организация» от латинского «organize» — «придаю стройный вид», и французского «organisation» – «устраиваю». В Большой советской энциклопедии термин «организация» характеризуется как «упорядочение, налаживание, устройство, приведение в систему чеголибо»7. «Юридическая энциклопедия» определяет организацию (действие) как «обеспечение скоординированной, основанной на внутренней дисциплине деятельности в какой-либо сфере»8. И, наконец, в науке управления под организацией понимается установление конкретных параметров организационной структуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними9.

ВЗаконе 1995 г. термин «организация» использовался в понятии

«основание», «учреждение» чего-либо. Например, органы местного самоуправления учреждали муниципальные организации, и функции учредителя по отношению к данным организациям определяли компетенцию местного самоуправления в названных сферах. К ней относилось: утверждение устава муниципальной организации, назначение и увольнение руководителя, принятие решений о реорганизации и ликвидации, определение целей и предмета деятельности, финансирование муниципальных учреждений, контроль использования переданного организации на праве оперативного управления или хозяйственного ведения имущества. При таком установлении полномочий органов местного самоуправления изначально исключалась их ответственность за предоставление, а также за количество и качество предоставляемых муниципальных услуг. В этой связи в настоящее время органы местного самоуправления отвечают фактически только за создание и финансирование муниципальных организаций, но не за жизнеобеспечение населения в определенных сферах.

ВЗаконе 2003 г. понятие «организация» используется более широ-

ко, – как создание системы, обеспечивающей функционирование какойлибо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «ор-

7Большая советская энциклопедия, М., 1954. Т. 2 С. 558.

8Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997.

С. 292.

9 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. М.,

1995.

22

ганизация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих муниципальных услуг) органами местного самоуправления. Очевидно, что не предусматривается, например, установка указателей с названиями улиц, столбов электрического освещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непосредственно органами местного самоуправления или муниципальными служащими. Органы местного самоуправления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к освещению улиц и наличию указателей с их названиями, своевременному предоставлению услуг по погребению. В части бюджетных полномочий в данном случае органы местного самоуправления осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, содержания мест захоронения.

Можно выработать критерии эффективности деятельности, выполнения обязанностей органами местного самоуправления в этом вопросе, например по процентному соотношению ночей, часов, в которые освещение отсутствовало, и когда улицы, дворы были освещены; по соотношению улиц и домов, на которых имеются и отсутствуют указатели и т.п. Напротив, именно органы местного самоуправления и муниципальные служащие будут осуществлять в определенных законом случаях контроль (например, земельный), а в части бюджетных полномочий – исполнять расходные обязательства (заработная плата, материальное обеспечение функции и т.п.). В данном случае необходима разработка и реализация комплекса мероприятий, позволяющих осуществлять контроль и приводящих к предупреждению, отслеживанию и пресечению нарушений.

Таким образом, под организацией следует понимать не само ока-

зание муниципальных услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно-правовых, организационнотехнических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достиже-

ние заданного результата, цели. Результатом будет реализация социаль-

23

ной ответственности, предоставление муниципальных услуг в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам. Мероприятия по организации должны включать:

1)планирование, в т. ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов;

2)анализ возможностей и способов достижения целей (муниципальный заказ, реализация программ, создание или развитие специальных организаций, объектов);

3)разработку мероприятий по реализации задач;

4)правовое регулирование;

5)заключение договоров и (или) соглашений;

6)координацию деятельности участников отношений (естественно, не допустимы ограничение прав самостоятельных хозяйствующих субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия, нарушающие требования антимонопольного законодательства),

7)контроль предоставления услуг, реализации целей;

8)обеспечение финансирования оказания данных услуг (установление в определенных законодательством случаях цен и тарифов, прямое финансирование, предоставление субсидий и т.п.).10

Очевидно, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения.

Термин «обеспечение» является вторым по количеству употреблений при определении вопросов местного значения. При чем он употребляется как самостоятельно (обеспечение первичных мер пожарной безопасности, охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного

10 Государственное и муниципальное управление / Гегедюш Н.С., Гребенникова А.А., Мокеев М.М. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2012.

24

значения), так и в сочетании с иными терминами (обеспечение условий, создание условий для обеспечения).

В. И. Даль характеризует термин «обеспечение»: «обеспечивать кого чем или в чем (например, обеспечение жилыми помещениями); кому что – устранить заботу, опасение, дав что-либо верное; снабжать всем нужным, оградить от убытков, недостатка, нужды (например, социальное обеспече-

ние, пенсионное обеспечение), от грозящей кому опасности (например, обеспечение первичных мер пожарной безопасности) и прочее»11. Термин

«обеспечение» часто используется, когда речь идет о социальном, кадровом, информационном обеспечении, обеспечении делопроизводства и т.п.

Таким образом, обеспечение – это принятие мер, позволяющих

сделать выполнимым что-либо (обеспечение иска, обеспечение сделки), достичь заданных результатов (принятие мер, позволяющих предоставлять услуги), или сохранить что-либо (обеспечение доказательств).

При определении вопросов местного значения термин «обеспечение» используется часто в конструкции: «обеспечение условий для развития» (например, массовой физической культуры и спорта) и «создание условий для обеспечения» (например, жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания).

Словарь русского языка С. И. Ожегова, устанавливаем, что термин «условия» имеет также несколько значений. В первую очередь, условия – это «обстоятельства, от которых зависит что-либо». Очевидно, что при рассмотрении вопросов местного значения именно это понятие является основным. Кроме того, под условиями понимается «обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере»12. Таким образом, обеспечение условий – это приня-

тие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.

Обеспечение – это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, а не разовое, то есть меры могут приниматься и корректи-

11 Даль В. Толковый словарь М., 1955. Т. III. С. 125.

25

роваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, как отмечает В. И. Даль, создание – окончательное действие. «Создают мгновенно, созидают – исподволь». Создать – означает, как отмечает Даль В.И. – «сделать существующим, произвести, основать». С лингвистической точки зрения создать условия – это законченное действие. В понятия «создание условий» и «обеспечение условий» заклады-

вался различный смысл, связанный с законченностью, разовым характером действий, или с длительным воздействием на ситуацию соответственно.

Создать условия – значит, произвести, сделать что-то, необходимое для реализации, выполнения задач. Например, создать условия для предоставления транспортных услуг населению, а именно установить остановки общественного транспорта, утвердить маршруты движения, приобрести транспортные средства и т.п. Применительно к массовой физической культуре это может быть комплекс мер по созданию и благоустройству стадионов, спортивных залов, поощрению участия населения в массовых спортивных мероприятиях и т.п.13

Также следует отметить, что в тех сферах, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов (муниципалитету следует заниматься хозяйственной деятельностью только в тех случаях, когда частный бизнес эти задачи не может выполнить или не может выполнить также эффективно). Соответственно, в тех сферах деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять муниципальные услуги или создавать условия для их организации, в том числе путем создания муниципальных предприятий и организаций, должна муниципальная власть.

Задача местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на территории муниципального образования. При этом реализация задач местного самоуправления может быть достигнута различными способами. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления (а соответствующих муниципальных услуг – к числу обязательных), а также

12 http://mega.km.ru/ojigov.

26

добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг, не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.

Решение вопросов местного значения, связанных с предоставлением муниципальных услуг, состоит в обеспечении гарантированного предоставления названных услуг на территории муниципального образования, а не в их предоставлении именно муниципальными органами или организациями. При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации надлежащего функционирования системы предоставления услуг. В этом, в первую очередь, и заключается роль органов местного самоуправления в муниципальном хозяйстве.

При организации системы муниципального хозяйства органы местного самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений на территории муниципального образования, создание собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др.

В связи с этим решение вопросов местного значения должно определять в качестве одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих муниципальных услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

13 Государственное и муниципальное управление / Масленникова Е.В., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. и др. М.: Издательство «Юрайт», 2011.

27

Например, решая вопрос создания условий для обеспечения жителей услугами связи (при предоставлении которых возможно получение прибыли), органы местного самоуправления не должны сами создавать объекты связи и муниципальные организации связи. Однако, органы местного самоуправления могут предусмотреть в градостроительной документации наличие и обеспечить выделение земель для размещения объектов и инфраструктуры связи, принимать меры для привлечения в эту сферу инвестиций, для обеспечения безопасного функционирования таких объектов, использования достижений науки и техники, создавать иные условия для деятельности предприятий связи.

Другим примером является доставка товаров первой необходимости в отдаленные населенные пункты (которая является, безусловно, необходимой для жителей и в то же время, зачастую, может быть невыгодна для частных предпринимателей). В этом случае создание условий для обеспечения жителей услугами торговли может потребовать принятия решений, обеспечивающих доставку. Поскольку отсутствие заинтересованности частного бизнеса, как правило, вызвано отсутствием возможности покрыть связанные с предоставлением издержки и получить определенную прибыль, то решения муниципалитетов должны быть направлены на обеспечение рентабельности данной деятельности. Это может достигаться, например, через формирование и размещение у частных предпринимателей муниципального заказа на доставку в отдаленные населенные пункты товаров первой необходимости. При этом деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена не на само оказание услуги, а на формирование и поддержание инфраструктурной среды для ее оказания населению.

Основные различия между терминами «организация» и «обеспе-

чение условий» видны по результатам деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. При бюджетировании, ориентированном на результат (БОР), оценка будет производиться по наличию и качеству инфраструктуры оказания услуг, а не по количеству и качеству самих предоставленных услуг. В этом, по-видимому, отличие от вопросов местного значения, определяемых термином «организа-

28

ция», где оценка деятельности должна осуществляться именно по предоставляемым услугам.

Наиболее ярко это различие можно проиллюстрировать при рассмотрении двух вопросов местного значения в жилищной сфере. Это организация строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. Хотя окончательной целью деятельности в этой сфере любых участников является обеспечение граждан жилыми помещениями, в первом случае цель деятельности органов местного самоуправления – наличие построенных муниципальных жилых домов для малоимущих, во втором – наличие инфраструктуры, позволяющей строить жилье различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной, иной) и обеспечивать жилыми помещениями всех желающих граждан14.

В федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также используются понятия «участие» и «оказание содействия».

Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем-то, иметь долю, часть, быть помощником в деле.

Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Следует отметить, что такая формулировка не позволяет определить, в чем состоит вопрос местного значения в данной сфере, а что является государственными полномочиями. Данный вопрос является вопросом местного значения как поселений, так и муниципальных районов. Соответственно, также отсутствует разграничение этого вопроса местного значения по типам муниципальных образований.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» говорит о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных

29

ситуаций. Основными задачами единой государственной системы является решение большого числа вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций, и задача ликвидации чрезвычайных ситуаций.15

Таким образом, речь идет не о вопросах местного значения, а о задачах государственной системы и полномочиях местного самоуправления в рамках решения государственных задач. Логично было бы считать эти полномочия государственными. Это позволило бы осуществлять необходимое государственное регулирование решения данных вопросов, финансовое обеспечение, а не передавать их на самостоятельное решение органам местного самоуправления.

Итак, в большинстве случаев муниципальные услуги не должны оказываться органами местного самоуправления самостоятельно, муниципальные органы должны лишь обеспечить организацию предоставления муниципальных услуг населению. Например, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества и т.п. Одним из существенных способов решения данных вопросов местного значения может быть организация территориального общественного самоуправления.

Органы ТОС также могли бы помочь при осуществлении основных вопросов местного значения. Например, вопросы организации благоустройства территории муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации решаются органами местного самоуправления самостоятельно, вместе с тем допускается передача осуществления части полномочий органам ТОС.

В настоящее время органы ТОС осуществляют функции по организации и проведению конкретных мероприятий по благоустройству, таких

14Государственное и муниципальное управление / Наумов С.Ю., Мокеев М.М., Подсумкова А.А., Гегедюш Н.С. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К»,

2011.

15Государственное и муниципальное управление / Масленникова Е.В., Подсумкова А.А., Татаринова Л.Н. и др. М.: Высшее образование, 2008.

30