Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография
.pdfюридической природе, предусматривают разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32) уста-
навливает максимальный срок рассмотрения обращений граждан в орга-
ны местного самоуправления – один месяц. В течение данного срока должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32) организационные вопросы рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления (например, структура и форма обращения, процедура подачи обращения, порядок и сроки его рассмотрения) должны быть закреплены в законах субъектов Российской Федерации и в нормативно-правовых актах представительных органов муниципальных образований.
Вместе с многообразием процессуальных особенностей, законы субъектов РФ также содержат общие правила рассмотрения обращений граждан. Так, например, согласно большинству законов субъектов РФ по-
ступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинается срок, в течение которого оно должно быть рассмотрено.
Обращение должно содержать следующие сведения:
1)наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение;
2)фамилия, имя, отчество обращающегося;
3)адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося;
4)изложение существа дела;
5)дату;
6)подпись.
Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о пре-
101
ступлениях и террористических актах, поступающих в правоохранительные органы).
Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица местного самоуправления также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.
Должностные лица и руководители по требованию граждан обязаны знакомить их с материалами, результатами проверок, сообщать гражданам устно или письменно об итогах рассмотрения их обращений и принятых мерах.
Признав изложенные в обращении граждан факты обоснованными, должностное лицо или руководитель принимает меры по разрешению поставленных вопросов и устранению выявленных нарушений. Гражданам отказывается в удовлетворении их просьбы, если факты не нашли подтверждения либо просьбы не признаны обоснованными. В случаях, предусмотренных законом, депутаты, должностные лица и руководители могут рекомендовать гражданам разрешать вопросы в судебном порядке.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32) тре-
бует установления административной ответственности за нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка и сроков рассмотрения обращения граждан. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32) данная ответственность обязательно должна закрепляться в законах субъектов РФ.
Кроме того, влекут за собой ответственность следующие действия должностных лиц органов местного самоуправления:
а) неправомерный отказ в рассмотрении обращений граждан;
102
б) нарушение сроков рассмотрения обращений граждан; в) принятие заведомо необоснованного, незаконного решения; г) предоставление недостоверной информации; д) разглашение сведений о частной жизни гражданина;
е) другие нарушения законодательства об обращениях граждан. Гражданин, не согласный с решением, принятым по его обращению,
имеет право обжаловать его вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или руководителю. Действие (или бездействие) должностных лиц и руководителей по рассмотрению и разрешению вопросов, поставленных в обращениях граждан, в случаях, предусмотренных действующим законодательством и настоящим законом, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Работа с обращениями граждан является важнейшим элементом комплексной работы органов местного самоуправления, направленной на формирование условий для реализации принципа открытости власти. Работа с обращениями граждан позволяет не только оперативно решать вопросы жителей, но и получать оперативную информацию о наиболее актуальных проблемах муниципального хозяйства.
Анализ обращений граждан показывает, что тематика обращений соответствуют вопросам местного значения и на протяжении последних лет остается примерно одинаковой. Наибольшее количество обращений поступает по вопросам оформления земельных участков, адресной поддержкой малообеспеченных групп населения, отселения из ветхого жилья, неудовлетворительном коммунальном обслуживании на фоне роста стоимости коммунальных услуг. Как правило, это вопросы водоснабжения, ремонта жилья и коммунальных систем, благоустройства территории, уборки и вывоза мусора и т.п. В последнее время участились обращения, связанные с деятельностью ТСЖ и управляющих компаний.
Наказы избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления являются одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в решении вопросов государственного и местного значения. В качестве наказов изби-
103
рателей депутатам представительных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления рассматриваются поручения избирателей, реализация которых относится к ведению органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Законы о наказах избирателей есть в 7 субъектах РФ: Краснодарском крае, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Пензенской областях.
Часто наказы избирателей рассматривают как одну из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их дoвepия.
Всоответствии с Законом Новосибирской области от 17 сентября 2003 г. «О наказах избирателей и обращениях граждан» наказами избирателей являются одобренные собраниями, конференциями граждан предложения, направленные кандидатам в депутаты в ходе предвыборной кампании и утвержденные соответствующим представительным органом государственной власти области или местного самоуправления.
Целью наказов избирателей является повышение уровня и качества жизни населения области. В качестве наказов могут рассматриваться предложения избирателей по изменению действующего законодательства либо осуществлению конкретных мероприятий, требующих капитальных расходов соответствующих бюджетов и направленных на социальное выравнивание территорий. Наказы должны соответствовать целям и задачам программ и планов социально-экономического развития территорий.
ВЗаконе Краснодарского края от 14 мая 2002 г. «О наказах избира-
телей» выделяются предложения о наказах избирателей:
а) предложения о наказах избирателей (общественно значимые поручения, одобренные собраниями, конференциями избирателей, данные депутатам (кандидатам в депутаты) представительных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления
104
(кандидатам на занятие выборной муниципальной должности) и направленные на улучшение деятельности органов местного самоуправления по вопросам экономического, социального, политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей;
б) наказы избирателей (предложения по наказам избирателей, утвержденные представительным органом местного самоуправления в качестве таковых).
Механизм внесения, утверждения и выполнения наказов избирателей
можно продемонстрировать на примере Пензенской области. В соответствии с Законом Пензенской области от 3 июня 2003 г. «О наказах избирателей» избиратели могут вносить предложения о наказах в ходе предвыборных кампаний, а также в ходе встреч избирателей с выборными лицами. Наказы могут носить долгосрочный характер (со сроком исполнения свыше четырех лет) или краткосрочный характер (со сроком исполнения до четырех лет). Наказы, данные для исполнения конкретным выборным лицам во время их избирательной кампании, не могут передаваться или возлагаться на других выборных лиц без согласия последних.
Кандидаты в случае избрания их выборными лицами в месячный срок после регистрации представляют предложения о наказах, полученные в ходе предвыборных кампаний, в представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Обобщенные предложения о наказах избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления направляются в исполнительные органы местного самоуправления для подготовки заключения и подготовки проекта плана мероприятий по их выполнению и финансированию.
В плане мероприятий по выполнению наказов избирателей указыва-
ются:
1)содержание наказа избирателей;
2)меры по выполнению;
3)органы местного самоуправления, организации, обеспечивающие реализацию наказов;
4)источники и объемы финансирования;
5)сроки выполнения.
105
Заключения по предложениям избирателей и проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей выборным лицам направляются главой исполнительного органа местного самоуправления в представительный орган местного самоуправления. Поступившие в представительный орган местного самоуправления заключения по предложениям избирателей и проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей рассматриваются в комиссиях (комитетах) и выносятся на утверждение представительного органа местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления рассматривает внесенные предложения о наказах избирателей до принятия бюджета на очередной финансовый год и принимает нормативный правовой акт об одобрении и принятии к выполнению или отклонении по каждому из внесенных предложений о наказах избирателей, а также утверждает план мероприятий по выполнению наказов избирателей. Выборные лица информируют население о ходе выполнения наказов избирателей через средства массовой информации, а также на собраниях, конференциях граждан и в ходе встреч с избирателями.
К иным формам непосредственной демократии могут быть отнесены различного рода публичные мероприятия, такие как митинги, демон-
страции, шествия, пикетирования, марши, петиции и т.п. Согласно Конституции Российской Федерации (статьи 31) граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 2) приводит определения следующих понятий:
публичное мероприятие – открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам полити-
106
ческой, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
собрание – совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
митинг – массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
демонстрация – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
шествие – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
пикетирование – форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Юристы также выделяют такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:
марш – акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования
ипроведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;
цепь – акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации
ипропаганды44.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закрепляет принципы и поря-
107
док организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.
Закон 2004 г. (ст. 16) к основаниям для прекращения публичного мероприятия относит:
1)создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;
2)совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований настоящего Федерального закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия. Согласно данному закону (ст. 18) органы местного самоуправления обязаны рассмотреть вопросы по существу, принять по ним необходимые решения и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.
Реформирование системы форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления еще далеко от своего завершения, необходимо приведение Законов субъектов РФ и местных нор-
мативных актов в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, предстоит большая работа по реализации данных положений на практике, повышению инициативы и самоорганизации жителей и развитию форм непосредственной демократии на конкретных территориях.
44 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 329.
108
ГЛАВА 8
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СПОСОБ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ЖИТЕЛЕЙ К ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Институт территориального общественного самоуправления является неотъемлемой частью системы местного самоуправления и одной из основ формирующегося в России гражданского общества. Территориальное общественное самоуправление в своем развитии прошло довольно сложный путь. В разных регионах оно развивалось по-своему и приняло разнообразные формы. Общим остается назначение территориального общественного самоуправления как социального института и формы участия граждан в осуществлении своих инициатив. В настоящее время эта демократическая форма осуществления местного самоуправления имеет определенные законом права и обязанности, систему органов, финансовые и материальные ресурсы для того, чтобы реализовать основную цель – решение конкретных каждодневных проблем граждан и защита их интересов на соответствующей территории.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции» (ст. 27) территориальное общественное самоуправление – это форма самоорганизация граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Соответственно, признаками территориального общественного самоуправления как социального явления являются:
а) представительный характер территориального общественного самоуправления, т.е. органы ТОС избираются гражданами для представительства и реализации своих интересов;
109
б) территориальный принцип организации и деятельности органов ТОС, т.е. органы ТОС избираются гражданами, объединенными по признаку проживания на определённой территории, следовательно, территориальной основой для образования ТОС являются территории улиц, дворов, жилых комплексов, микрорайонов, поселений, не являющихся муниципальными образованиями;
в) общественная форма деятельности территориального общественного самоуправления: основная организационная форма осуществления ТОС – решение гражданами вопросов местного значения по месту их жительства;
г) самоуправленческая природа, т.е. территориальное общественное самоуправление организуется на основе принципов самоорганизации, самодеятельности, самофинансирования, саморегулирования и самоконтроля45.
Необходимо отметить, что территориальное общественное самоуправление – добровольная форма самоорганизации граждан, т.е. где-то оно может быть и не востребовано.
Принципы территориального общественного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов ТОС. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС.
Принцип самостоятельности предполагает, во-первых, самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, вовторых, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по любому вопросу местного значения (который не исключен из компетенции органов ТОС и не отнесен к компетенции иных органов), в-третьих, фи-
45 Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Территориальное общественное самоуправление в современных условиях / Административное право. 2007. № 7. С. 17–20.
110