Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

как организация и проведение субботников и месячников по благоустройству, обустройство спортивных сооружений, озеленение территории, проведение мероприятий по охране окружающей среды и т.п.

Организация муниципальных услуг – отношения между муници-

пальными образованиями в лице их органов, поставщиками (производителями услуг, оказываемых в той или иной форме) и населением (потребителями услуг), обеспечивающие удовлетворение потребностей местного сообщества. Предоставление муниципальных услуг состоит в обеспечении гарантированного предоставления данных услуг на территории муниципального образования, а не в их предоставлении именно муниципальными органами и организациями16.

К специфическим свойствам организации предоставления муни-

ципальных услуг относятся следующие особенности:

а) бесперебойный (часто круглосуточный) характер оказания услуг; б) практическая невозможность ограничения доступа потребителей к

ряду муниципальных услуг; в) территориальное рассредоточение с целью максимального при-

ближения к местам проживания граждан; г) монополизм исполнителей ряда услуг (подача электроэнергии,

тепла, газа и воды).

Потребителями муниципальных услуг являются как жители, так и предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения муниципального образования.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах в зависимости от природноклиматических условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и т.п. С учетом этих факторов органы местного самоуправления в соответствии с требованием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 53) должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты.

16Ведяева Е.С. Устойчивое развитие территории: словарь-справочник. Саратов:

ООО«Издательский центр «Наука», 2017.

31

Муниципальные социальные стандарты определяют объемы, каче-

ство и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов17. Кроме муниципальных социальных стандартов при определении нормативов бюджетных расходов органы местного самоуправления также должны учитывать технологические, экологические, санитарные и другие стандарты и нормативы, установленные федеральными правовыми актами.

В настоящее время можно выделить три формы предоставления

муниципальных услуг населению муниципального образования:

а) частные услуги – их оказание и потребление носит частный характер, т.е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. В данном случае потребитель выступает в роли индивидуального заказчика услуги, он же измеряет качество предоставления услуги (например, бытовые и торговые услуги, такси). Данные услуги оплачиваются потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам;

б) общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носит общественный характер. Потребление услуги не связано по времени ни с ее производством, ни с оплатой, а ее объем и качество не поддается непосредственному измерению потребителем. К ним относиться благоустройство территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и другие. Эти услуги должны оплачиваться за счет средств местного бюджета.

в) смешанные услуги: общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления. Это в основном социально значимые услуги: охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры и т.п. Предоставление данных услуг гарантировано Конституцией РФ каждому гражданину независимо от уровня его материального благосостояния. При оплате смешанных услуг целесообразно сочетание частного и бюджетного финансирования.

Соответственно выделяют две основные формы организации предоставления муниципальных услуг:

17 Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Основы муниципального менеджмента. Саратов: ООО «Издательский центр «Наука», 2017.

32

1)коммерческие организации (хозяйственные общества, индивидуальные предприниматели, межмуниципальные хозяйственные общества, хозяйственные общества с участием муниципального образования, муниципальные унитарные предприятия и т.п.);

2)некоммерческие организации (некоммерческие организации без участия муниципального образования, некоммерческие организации с участием муниципального образования, некоммерческие партнерства, учреждения, фонды, межмуниципальные некоммерческие организации, муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья и т.п.).

Муниципальные образования вправе создавать собственные хозяйствующие субъекты, участвовать в хозяйствующих субъектах смешанных форм собственности, межмуниципальных хозяйствующих субъектах с уче-

том следующих условий:

а) только, если предмет деятельности хозяйствующего субъекта соответствует вопросам местного значения;

б) только, если этот способ обеспечивает более эффективное решение вопроса местного значения, чем иные способы, т.е. не следует создавать собственные хозяйствующие субъекты там, где есть частные конкуренты;

в) соответствие количества и размеров хозяйствующих субъектов объему решаемых ими задач; изначальная определенность и ограниченность ответственности муниципалитета по обязательствам создаваемых субъектов.

Основные преимущества хозяйственных обществ заключаются в следующем:

возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);

ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйствующих обществах размером вклада в уставный капитал;

наличие коллегиальных органов управления с участием учредите-

ля;

33

наличие органов контроля деятельности предприятия и руковод-

ства;

наличие норм об учете и отчетности, подлежащих утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО);

возможности повышения заинтересованности сотрудников в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда;

реализация финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйствующими обществами в форме оплаты работ и услуг, т.е.

врамках договора и т.п.18

Для организации предоставления наиболее важных муниципальных услуг, над которыми местная власть должна иметь прямой контроль, местная администрация вправе создавать муниципальные предприятия, организации и учреждения. Муниципальные предприятия – предприятия, собственником имущества и учредителем которых является муниципальное образование. Одновременно органы местного самоуправления должны создавать благоприятные условия для развития частного бизнеса в сфере оказания услуг населению.

Таким образом, в зависимости от группы услуг можно выделить сле-

дующие механизмы организации предоставления органами местного

самоуправления муниципальных услуг:

1)за первую группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, они обязаны обеспечить их предоставление населению и финансировать их из местных бюджетов (например, благоустройство территории, содержание дорог, школьных зданий, мест захоронений). При организации предоставления данных услуг органы местного самоуправления вправе выбрать любой из следующих способов: выбор поставщика и заключение контракта, осуществление межмуниципального сотрудничества, создание хозяйствующих субъектов

иорганизация населения для самостоятельного решения вопросов;

2)за вторую группу муниципальных услуг основную ответственность и финансовую нагрузку несут органы государственной власти, а орган местного самоуправления содействуют в их оказании и участвуют в

34

финансировании расходов (общественная безопасность, пожарная безопасность, социальная поддержка отдельных групп населения и т.п.). В данном случае основными способами организации предоставления услуг являются поддержка и оказание содействия населению в решении вопросов, выделение субсидий населению муниципального образования, осуществление межмуниципального сотрудничества;

3)за третью группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, хотя финансируют частично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинская помощь (кроме специализированной), культура и т.п. Способы организации предоставления муниципальных услуг: субсидии населению, поддержка и оказание содействия населению в решении вопросов, передача полномочий органам территориального общественного самоуправления, создание хозяйственных субъектов;

4)четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью финансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь создают условия для возможности оказания этих услуг путем правового регулирования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т.п. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы). К способам организации предоставления муниципальных услуг относится создание условий для развития предпринимательства и концессия.

5)особую группу муниципальных услуг составляют справочноинформационные и согласовательно-разрешительные услуги, оказываемые непосредственно в органах местного самоуправления, а также услуги, связанные с рассмотрением жалоб и обращений граждан. По качеству этих услуг население часто оценивает всю работу органов местного самоуправления. Основным способом организации предоставления муниципальных услуг в данном случае является муниципальный заказ.

Таким образом, основными способами организации предоставления муниципальных услуг являются:

18 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. и др. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2015.

35

1)привлечение частных хозяйствующих субъектов на контрактной основе (как правило, по конкурсу):

а) услуга предоставляется силами частных хозяйствующих субъектов за счет средств местного бюджета (муниципальный заказ);

б) услуга предоставляется совместно с частными хозяйствующими субъектами – т.н. частно-публичное партнерство в сфере естественных публичных монополий: создание совместных предприятий, заключение концессионных соглашений, договоров на эксплуатацию объектов муниципальной собственности (аренда) и т.п.;

2)привлечение хозяйствующих субъектов иных публично-правовых образований (государственных и муниципальных хозяйствующих субъектов) на договорной основе;

3)совместное решение путем межмуниципальной кооперации (договоры, хозяйственные общества, некоммерческие объединения);

4)создание и сохранение собственных хозяйствующих субъектов (коммерческих и некоммерческих в различных организационно-правовых формах), управление и контроль деятельности, заключение договоров с ними;

5)взаимное делегирование исполнения отдельных полномочий между различными муниципальными образованиями путем заключения индивидуальных соглашений.

Основными принципами выбора способа предоставления муниципальных услуг являются:

а) предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;

б) приоритет применения конкурентных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность и больший экономический эффект;

в) полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих (реально и потенциально) на рынках соответствующих услуг;

г) необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;

36

д) повсеместный отказ от административных и переход к граждан- ско-правовым (договорным) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, контроль исполнения заключаемых договоров;

е) жесткий контроль монопольных рынков, в т. ч. деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке;

ж) недопущение совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг19.

При принятии решения о выборе способа предоставления муни-

ципальных услуг также следует учитывать: нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией; состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный); источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение; соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность); общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.

Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг с учетом всех принципов и факторов, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сочетании с мерами социальной поддержки населения муниципального образования. Управление процессом организации и предоставлением муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления.

19 Муниципальное управление / под ред. И.В. Стародубровского. М., 2016.

С. 539.

37

ГЛАВА 3

КОНТРОЛЬ ЗА ОРГАНИЗАЦИЕЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

Контроль – это метод, устанавливающий соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданным пара-

метрам. Контроль в сфере муниципального управления – это метод дея-

тельности органов местного самоуправления, заключающийся в проверке фактического исполнения закона и муниципальных правовых актов, анализе путей и средств их выполнения.

Контроль служит одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Контроль в муниципальном управлении ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов. Контроль строиться на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности деятельности.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 38) предусматривает возможность создания в муниципальном образовании специального контрольного органа. Наименование контрольного органа определяется на местном уровне. Это может быть контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п. Данный орган призван осуществлять следующие функции:

1)контролировать исполнение местного бюджета;

2)контролировать выполнение установленного порядка подготовки

ирассмотрения проекта местного бюджета;

38

3)контролировать выполнение установленного порядка отчета об исполнении местного бюджета;

4)контролировать соблюдением установленного порядка управления

ираспоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности20.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 38) уставом муниципального образования может быть преду-

смотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования:

1)на муниципальных выборах, то есть населением непосредственно;

2)представительным органом муниципального образования.

Вполне очевидно, что формированием контрольного органа не может заниматься местная администрация, поскольку контроль в первую очередь должен осуществляться именно за ее деятельностью по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 38) результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Таким образом, установлены гарантии гласности в деятельности контрольного органа муниципального образования. Порядок и сроки опубликования (обнародования) результатов проверок контрольного органа должны определяться на местном уровне представительным органом муниципального образования.

Основными принципами деятельности контрольного органа должны являться законность, систематичность, объективность, независимость, гласность.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 38) закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправле-

39

ния представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Данная обязанность должна быть возложена не только на органы и должностные лица местного самоуправления, но и на организации, учреждения, предприятия независимо от форм собственности, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и на другие субъекты, расположенные на территории муниципального образования. Кроме того, такая обязанность должна быть подкреплена мерами ответственности за ее неисполнение.

В сфере организации предоставления муниципальных услуг органы государственной власти в свою очередь осуществляют контрольнонадзорную деятельность, заключающуюся в проверке исполнения закона объектами управления по итогам которой к ним могут быть применены меры административного принуждения.

Кроме того, за качеством предоставления муниципальных услуг осуществляется общественный контроль. Общественный контроль осуществляют граждане, общественные организации и движения путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и иные органы. Общественный контроль позволяет выявить незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

20 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

40