Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

нансово-экономическую самостоятельность органов ТОС, которые вправе формировать и исполнять собственный бюджет.

Принцип ответственности означает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях принятия органами ТОС противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т.п. Ответственность органов ТОС может наступить как перед жителями (в случае утраты доверия), так и перед органами местного самоуправления и органами государственной власти (в случае нарушения законодательства).

Кроме того, практики, организовывая территориальное общественное самоуправление в г. Саратове руководствовались следующими принципами:

1)территориальное общественное самоуправление создается только

втех случаях, когда у граждан есть причины объединиться для решения возникших общих проблем;

2)исполнительные органы ТОС, органы местного самоуправления и органы государственной власти должны быть взаимосвязанными, т.к. они решают в меру своих полномочий на различных уровнях общегосударственные задачи;

3)исполнительные органы ТОС должны быть самостоятельными в правовом, экономическом и организационном отношениях, но в рамках своей ответственности, и иметь право, как на бюджетные, так и на собственные финансовые средства, в том числе полученные благодаря хозяйственной деятельности;

4)исполнительные органы ТОС должны быть независимы от партий, общественных объединений, предпринимательских структур, других юридических лиц и быть партнерами для всех, независимо от их политических взглядов, национальности, социального положения при решении проблем жителей.46

Цель территориального общественного самоуправления – организация граждан для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществля-

46 Местные сообщества. Информационный бюллетень. 2007. № 1 (29). С. 3.

111

ется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органов муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.47

В соответствии с Конституцией РФ территориальное общественное самоуправление не является формой власти. Органы ТОС не являются ни общественными объединениями, ни коммерческими организациями. Органы ТОС не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а хозяйственной деятельностью занимаются лишь постольку, поскольку это служит достижению уставных целей. Органы ТОС регистрируются в органах юстиции в качестве юридического лица в орга- низационно-правовой форме некоммерческой организации.

Органы ТОС создаются жителями независимо от их политических и религиозных убеждений, социального положения для взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти, решения возникших проблем, удовлетворения потребностей в сфере благоустройства собственной территории, жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социальной помощи слабозащищенным слоям населения и т.п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) устанавливает полномочия органов ТОС, в частности, они:

1)представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);

2)обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим орга-

47 Подсумкова А.А., Подсумкова М.А. Территориальное общественное самоуправление в структуре местных сообществ / Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России). Сб. материалов международной научно-практической конференции: Северо-Кавказская академия государственной службы. Ростов/н/Дону, 2010. С. 813–817.

112

ном ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);

3)могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. (ст. 27 ч. 8 Закона 2003 г. накладывает на хозяйственную деятельность органов ТОС ограничения, т.к. содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта ТОС. Исходя из него, органы ТОС вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории ТОС и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры. Органы ТОС вправе использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов

игаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);

4)вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. (Таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы)48.

Органы ТОС также вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправле-

113

ния при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территорий ТОС. В свою очередь, органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления), и, во-вторых, опосредованно – через формируемые органы ТОС.

Система территориального общественного самоуправления, как совокупность организационных форм осуществления ТОС, обычно включает в себя следующие элементы:

1)формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т.п.);

2)органы ТОС (собрание, комитет, председатель и т.п.);

3)добровольные союзы органов ТОС49.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Многоуровневая система предполагает подчинения нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший

48 Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» М.:

Ось-89, 2007.

114

по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории50.

Органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организацией.

Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории. Закон 2003 г. (ст. 27)

закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них прини-

мает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) за-

49 Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления / Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. М.: Форум,

2012.

50 Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. ФЗ-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Саратовской области. Вып. 17. Саратов, 2008.

115

крепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя

кним следующие вопросы:

1)установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительнораспорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);

2)принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав, как нормативно-учредительный акт ТОС, может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);

3)избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);

4)определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);

5)утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансовоплановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);

6)рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).

В муниципальных правовых актах также определяется компетенция исполнительного органа ТОС. Так, Положение Саратовской городской думы от 28 июля 2006 г. «О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове» закрепляет, что исполнительный орган ТОС имеет право:

а) созывать собрания, конференции жителей;

116

б) заключать договоры и соглашения с органами местного самоуправления, а также с другими организациями независимо от форм собственности;

в) принимать через своих представителей участие с правом совещательного голоса в заседаниях органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории;

г) распоряжаться финансовыми средствами субъекта ТОС и т.п. Председатель ТОС осуществляет следующие функции:

1)осуществляет общее руководство деятельностью комитета;

2)ведет собрание жителей или конференцию представителей жителей и заседания комитета;

3)организует и контролирует выполнение решений собраний жителей или конференций представителей жителей, органов городского самоуправления и государственной власти;

4)представляет комитет во взаимоотношениях с гражданами, органами городского самоуправления и государственной власти, общественными объединениями и другими юридическими лицами;

5)информирует жителей, органы городского самоуправления и государственной власти и другие юридические лица о деятельности комитета;

6)принимает на работу и увольняет специалистов и служащих;

7)открывает в банке расчетный и другие счета;

8)распоряжается финансовыми средствами территориального общественного самоуправления согласно финансовому плану и решением собрания жителей или конференции представителей жителей и комитета;

9)разрабатывает должностные инструкции;

10)заключает договоры с юридическими лицами и гражданами;

11)выполняет иные решения и поручения собрания жителей или конференции представителей жителей и комитета;

12)организует прием граждан;

13)отвечает за обеспечение учета и сохранности финансовых и архивных документов, в том числе документов по личному составу комитета, выполнение положений, касающихся условий и порядка своевременной

117

передачи документов на государственное хранение в установленном порядке;

14) отвечает за сохранность печати, штампа, бланков и имущества территориального общественного самоуправления51.

Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирает контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.).

Органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Требования к уставу ТОС определены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27). Так, в уставе ТОС устанавливаются:

1)территория осуществления ТОС (уставы ТОС содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т.п.);

2)цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;

3)порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС (данные статьи встречаются практически во всех уставах ТОС);

4)порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на сходах, конференциях ТОС);

5)порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6)порядок прекращения осуществления ТОС (уставы ТОС, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации ТОС).

Муниципальными правовыми актами закрепляется порядок формирования финансовых ресурсов органов ТОС. Так, Положение Саратовской городской думы от 28 июля 2006 г. «О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове» устанавливает, что финансовые средства органов ТОС могут состоять из собственных, заемных средств, а также

51 Джашитов А.Э. Самоуправление. Ч.1. Территориальное общественное самоуправление. Саратов, 2007. С. 34.

118

средств, передаваемых им органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов ТОС, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков, но и гранты. Органы местного самоуправления передают органам ТОС финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ.

Действующее законодательство закрепляет за органами ТОС следу-

ющие полномочия в области благоустройства территории:

а) участие в разработке программ по благоустройству территории города;

б) содействие муниципальным предприятиям и организациям в поддержании чистоты и порядка соответствующей территории;

в) содействие жителям в решении жилищных проблем; г) оказание помощи органам местного самоуправления в решении

вопросов капитального ремонта жилых помещений; д) контроль за качеством уборки территории; е) озеленение территории;

ж) информирование жителей о решениях органов государственной власти области и органов местного самоуправления, принятых в области благоустройства территории и т.п.

Наряду с перечисленными к полномочиям органов территориального общественного самоуправления могут быть отнесены и другие вопросы, в том числе переданные им органами местного самоуправления и добровольно взятые на себя субъектом ТОС в соответствии с действующим законодательством.

Например, в рамках традиционного месячника по благоустройству города месячника в городе Саратове и муниципальных районах проводится санитарная очистка территорий, ремонт тротуаров и внутригородских автодорог, озеленение территорий и благоустройство объектов садовопаркового хозяйства. Руководители предприятий и организаций привлекли рабочие коллективы к активному участию в наведении порядка на приле-

119

гающих территориях предприятий, жилых домов, уборке улиц, тротуаров, скверов, садов, парков. Особое внимание уделялось уборке и благоустройству территорий кладбищ, культовых сооружений, ремонту ограждений и подъездных путей к ним, могил участников войн, мемориальных комплексов52.

Основными традиционными мероприятиями по подготовке и проведению месячника, как правило, являются:

а) проведение санитарных дней для участия всех трудовых коллективов, организаций, учреждений, учебных заведений и коммерческоторговых точек в уборке города;

б) очистка жилых зон, в т.ч. дворовых территорий частных домовладений от твердых бытовых отходов и организация регулярного вывоза мусора;

в) очистка территорий школ, училищ, вузов и прилегающих к ним территорий от мусора;

г) очистка территорий лечебных учреждений и прилегающих к ним территорий от мусора;

д) проведение обрезки деревьев, посадка деревьев и кустарников, побелка деревьев, посев газонов, уборка парков, скверов, бульваров, садов, зеленых зон;

е) проведение ямочного ремонта дорог, уборка дорог, вывоз грунта, побелка бордюров;

ж) приведение строительных площадок в соответствие с нормами градостроительства;

з) ликвидация несанкционированных свалок в городе; е) проведение ремонта и окраски опор освещения, ремонта и замены

светильников53.

В месячнике по благоустройству принимают участие органы местного самоуправления, органы ТОС, предприниматели, бизнесмены, руково-

52 Гребенникова А.А., Захитова Е.А. Брендирование территориального общественного самоуправления / Управление стратегическим развитием территорий: Сб. науч. трудов. Саратов: Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина, 2016.

С. 123–125.

120