Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

систему. Влияние несоизмеримо больше (через депутатский корпус), но также не определена ответственность за принятые решения;

3) прямая демократия предполагает значительные возможности для непосредственного участия граждан в процессе принятия решений, причем окончательных24.

Следует отметить, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие, как местный референдум, выборы, опрос граждан, плебисцит, наказы избирателей, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции; обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; иные формы.

Значение современных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления очень велико, именно с их помощью граждане могут совместно решать общие задачи, удовлетворять и защищать свои законные интересы, а также влиять на формирование и деятельность органов местного самоуправления.

Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Среди форм прямого волеизъявления граждан можно выделить два вида:

1)формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления обязательного характера формы прямого волеизъявления обязательного характера). Они позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования. Это местный референдум, муниципальные выборы, сходы, голосование по отзыву.

2)формы участия населения в осуществлении местного самоуправ-

ления (формы прямого волеизъявления рекомендательного характера). Они

24 Бондарь Н.С. Муниципальное право РФ. М., 2014. С. 228.

61

способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, публичные слушания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, петиции и т.д.25

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентируется процесс лишь некоторых форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Принципиально важное значение имеет то, что федеральный законодатель приводит открытый перечень форм участия населения в местном самоуправлении, прямо указывая в статье 33 на возможность иных форм, не противоречащих Конституции РФ и действующему законодательству. Тем самым, каждому муниципальному образованию предоставляется свобода выбрать и регламентировать свою систему взаимодействия органов местного самоуправления с жителями, исходя из особенностей их социального состава, интересов и предпочтений по поводу совместного проживания26.

Поэтому на практике иногда реализуются дополнительные виды непосредственного волеизъявления на местах: самозаявление гражданами своих запросов; самореализация гражданами собственных запросов; участие граждан в отправлении органами местного самоуправления властноуправленчесих функций; контроль со стороны граждан за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц27. Здесь имеются в виду наказы избирателей, участие жителей в заседаниях представитель-

25Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: ПАГС, 2004.

26Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

62

ного органа местного самоуправления, общественные экспертизы муниципальных правовых актов и т.п.

Правовую основу форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1)Конституция Российской Федерации;

2)Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года «О референдуме в Российской Федерации» (в редакции от 28 июля 2004 г.);

3)Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-

ской Федерации» (в редакции от 27 сентября 2002 г., 23 июня 2003 г.,

4 июля 2003 г., 7 июня 2004 г., 12 августа 2004 г., 22 августа 2004 г., 11 декабря 2004 г.);

4)Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

5)Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;

6)Конституции, уставы субъектов Российской Федерации;

7)законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправле-

нии;

8)законы субъектов Российской Федерации о местном референдуме;

9)законы субъектов Российской Федерации о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (например, Закон Самарской области от 24 февраля 2004 г. «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» (в ред. от 5 марта 2005 г.), Закон Самарской области от 25 ноября 2003 г. «О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления» (в ред. от 11 марта 2005 г.);

10)законы субъектов Российской Федерации о сходах граждан (например, Закон Кировской области от 29 февраля 1996 г. «О сходах граждан и старостах в Кировской области» в редакции от 4 июня 199 г.);

27 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2016. С. 288.

63

11)законы субъектов Российской Федерации о собраниях, конференциях граждан (например, Закон Самарской области от 22 февраля 2001 г. «О собраниях (конференциях) граждан по месту жительства в Самарской области» в редакции от 4 февраля 2004 г.);

12)законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан (например, Закон Московской области от 2 ноября 1999 г. «Об обращениях граждан в органы местного самоуправления Московской области»);

13)законы субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях (например, Закон Алтайского края от 27 марта 1996 г. «О петициях жителей Алтайского края»);

14)местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).

15)уставы территориального общественного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 33) все формы деятельности населения в осуществлении местного самоуправления должны быть основаны на принципах законности и добровольности. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению как в непосредственном осуществлении местного самоуправления, так и в участии населения в осуществлении местного самоуправления.

В случае непосредственного осуществления населением местного самоуправления происходит проявление публично-властного характера института местного самоуправления, наличие которого предусмотрено государством в качестве обязательного элемента и одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве критериев отнесения деятельности населения к непосредственным формам осуществления местного самоуправления, как правило, называют:

а) императивно властный характер решений, принятых непосредственно жителями, т.е. эти решения сразу становятся обязательными для

64

физических и юридических лиц на территории муниципального образования без принятия дополнительных решений органами местного самоуправления;

б) нормативным регулированием при установлении порядка организации данной формы занимается и Федерация, и субъект РФ, и муниципальные образования;

в) строго институализированные формы и порядок принятия решений, как правило, закрепленные законами и уставами муниципальных образований;

г) участие определенного (установленного законом) процента граждан, обладающих правом на осуществление местного самоуправления, чем придается легитимность принимаемым решениям;

д) территория, на которой организован процесс, с точки зрения лиц, обязанных исполнять принятые участниками решения, охватывает всё муниципальное образование, а не только его часть;

е) возраст участвующих в данном процессе жителей, совпадает с возрастом избирателей, т.е. граждан, обладающих избирательных правом

(18 лет)28.

Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является референдум. Местный референдум (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения. Долгое время в России законодательно не закреплялась право на проведение местного референдума, и соответственно не было практики местных референдумов. Впервые понятие «местный референдум» было введено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» (ст. 2). Согласно действующему законодательству местный референдум – это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

28 Муниципальное управление / под ред. И.В. Стародубровского. М., 2006.

С.420-421.

65

Федерации» (ст. 22) местный референдум должен проводится на всей тер-

ритории муниципального образования. В пользу данного тезиса можно привести следующие аргументы: во-первых, местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования. Во-вторых, местный референдум является формой непосредственной демократии обязательного характера, т.е. его решение не требует утверждения, а результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Соответственно в местном референдуме должны принимать участие жители всего муниципального образования, а не отдельной его части.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) расширяет перечень субъектов, обладающих правом выступать с инициативой о назначении местного референдума, но и вводит принцип совместной инициативы субъектов. С подобной инициативой вправе выступать:

1)граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме (т.е. в соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18-тилетнего возраста);

2)избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах

икоторые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом (например, такие объединения политических партий, как «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и т.п.);

3)совместно представительный орган муниципального образования

иглава местной администрации (в случае если глава местной администрации не поддержит инициативу представительного органа муниципального образования, местный референдум проведен не будет).

Если на территории муниципального образования отсутствует представительный орган местного самоуправления, местный референдум может назначаться главой муниципального образования или главой администрации.

66

В процедуре местного референдума выделяют следующие стадии:

1)подготовка референдума: данная стадия включает в себя выдвижение инициативы о проведении местного референдума, информирование граждан, агитацию, обсуждение;

2)проведение референдума: данная стадия включает в себя назначение, организацию местного референдума, агитацию, проведение голосования, подведение и опубликование итогов;

3)реализация решения, принятого на референдуме, включающая ис-

полнение его решений и установление ответственности за неисполнение решений местного референдума29.

Начальный этап подготовительной стадии референдума – выдвижение инициативы. Если инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам Российской Федерации и (или) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, имеющим право на участие в референдуме, то условием назначения местного референдума является сбор определенного числа подписей в поддержку данной инициативы.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество данных подписей не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Подписи собираются посредством их внесения

вподписные листы, содержащие формулировку вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на местный референдум.

Для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в его поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования количественный состав инициативной группы устанавливается, как правило, не менее 10 человек. Для назначения местного референдума инициативная группа должна представить в соответ-

29 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М. 2010. С. 118.

67

ствующий орган местного самоуправления подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

Совместная инициатива представительного органа и главы местной администрации о проведении местного референдума оформляется правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.

Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней принимает решение по данному вопросу. Пред-

ставительный орган местного самоуправления по данному вопросу впра-

ве принять одно из двух решений:

1)назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению;

2)отклонить требования о назначении местного референдума. Решение об отказе назначения местного референдума принимается

представительным органом местного самоуправления в случае нарушения инициативной группой действующего законодательства.

Большинство Законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме в новой редакции (например, Закон Самарской области от 27 января 2004 г. «О местном референдуме в Самарской области» в редакции от 11 марта 2005 г.) содержат стандартный перечень оснований отказа

впроведении местного референдума:

1)отсутствие среди представленных инициативной группой документов, необходимых для назначения референдума;

2)грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где сбор подписей запрещен. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20 процентов от представленных в поддержку инициативы проведения референдума подписей в местах, где сбор подписей запрещен;

3)недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, или обнаружение среди проверяемых подписей 25 и более процентов недостоверных и недействительных

68

подписей или недостаточного для назначения референдума количества достоверных подписей;

4)не создание инициативной группой фонда референдума;

5)использование инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума, иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума инициативной группы;

6)превышение инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референ-

думе, размера расходования из фонда референдума более чем на 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума инициативной группы;

7)установленный решением суда факт злоупотребления в течение агитационного периода инициативной группой свободой массовой информации (Здесь имеется в виду нарушение конституционных запретов, таких как, запрет на призыв к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя, запрет пропаганды войны, а также запрет агитации, возбуждающей национальную, религиозную, социальную вражду и т.п.);

8)использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения.

Согласно ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на местный референдум в обязательном порядке выносятся вопросы установления средств самообложения жителей муниципального образования.

Зарубежная и отечественная практика выработала определенные требования к проведению местного референдума. Так, вопросы, выноси-

69

мые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов принято называть формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующее:

1)вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);

2)вопросы, требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);

3)вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей);

4)кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе);

5)вопросы амнистии30.

Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет следующий перечень вопро-

сов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о

назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

30 Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере. Учебное пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 43.

70