Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

ГЛАВА 4

ИНФРАСТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов муниципального хозяйства и социальной сферы на территории муниципального образования составляет инфраструктура. Муниципальное хозяйство представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах. Ин-

фраструктура муниципального образования – комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие муниципального образования. Как правило, выделяют инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру21.

Важнейшими составляющими муниципального хозяйства являются:

а) жилищно-коммунальный комплекс, включающий в себя жилищное хозяйство, инженерное обеспечение поселений, водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение;

б) муниципальное коммунальное хозяйство: дорожное хозяйство, санитарная очистка территории, ливневая канализация, инженерная защита территории (например, от грунтовых вод), уличное освещение и малые архитектурные формы, зеленое хозяйство, гостиничное хозяйство, баннопрачечное хозяйство, ритуальное хозяйство;

в) транспортный комплекс; г) комплекс потребительского рынка: торговля, общественное пита-

ние, бытовое обслуживание населения; д) строительный комплекс;

е) комплекс общественной безопасности: милиция общественной безопасности, дорожная служба (ГИБДД), пожарная охрана, скорая меди-

41

цинская помощь, службы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, служба спасения на водах;

ж) система информации и связи: СМИ, телефон, телеграф, почта, интернет;

з) социальная инфраструктура: объекты здравоохранения, социальной поддержки, образования, культуры и искусства, физической культуры и спорта, рекреации и досуга.

Управление коммунальной инфраструктурой могут осуществлять муниципальные предприятия либо частные организации. До настоящего времени в районных муниципальных образованиях типичной является ситуация, когда одно муниципальное предприятие осуществляет управление системами коммунальной инфраструктурой, находящимися в разных поселениях. В такой ситуации возможны различные варианты реорганизации имущественных отношений:

1.Смена собственника муниципального унитарного предприятия: муниципальное предприятие как имущественный комплекс передается от одного собственника другому. Такой вариант в принципе возможен, если, например, МУП, принадлежавший муниципалитету районного уровня, обслуживал только одно поселение (например, районный центр). При этом может сохраняться организационно-правовая форма предприятия и прежняя система управления коммунальной инфраструктурой.

2.Реорганизация муниципального унитарного предприятия и создание нескольких новых, каждое из которых передается в собственность отдельного поселения. Этот вариант может осуществляться в случае, если одно муниципальное предприятие осуществляет управление коммунальной инфраструктурой, которая должна быть распределена между несколькими поселениями. При этом необходимо так поделить имущество между вновь созданными муниципальными предприятиями, чтобы каждое муниципальное предприятие выполняло работы, предоставляло услуги в пределах одного поселения. Такой вариант возможен, однако необходимо учитывать, что, во-первых, создание муниципальных коммунальных предпри-

21 Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов: Ориент, 1999.

42

ятий на уровне каждого поселения в большинстве случаев экономически неоправданно (чересчур мал объем деятельности, не удастся достичь экономии на масштабе), а, во-вторых, процесс раздела имущества районного предприятия неизбежно будет чрезвычайно конфликтным.

3.Ликвидация муниципального унитарного предприятия районного уровня, что возможно только в случае, если в поселениях будут созданы муниципальные организации, готовые взять на себя управление коммунальной инфраструктурой, либо будут достигнуты соответствующие договоренности с существующими организациями, отличными от районного МУПа.

4.Сохранение муниципального районного предприятия в прежнем статусе. Этот вариант реализуем в том случае, если полномочия в данной сфере передаются от поселений муниципальному району на основе соглашений. В соглашениях должны быть указаны формализованные требования к объему и качеству предоставляемых услуг. Имущество при этом может оставаться в хозяйственном ведении МУП муниципального района до

1января 2009 г.

5.Управление коммунальной инфраструктурой на основании договора. Объекты коммунальной инфраструктуры тем или иным способом (в результате реорганизации либо ликвидации МУПа муниципального района) изымаются из хозяйственного ведения МУПа муниципального района и передаются в казну сельских и городских поселений. Органы местного самоуправления для организации управления коммунальной инфраструктурой заключают договор с реорганизованным муниципальным предприятием районного уровня (что возможно до 1 января 2009 г.) или иной организацией (в качестве управляющего), готовой взять на себя обязательства по управлению коммунальной инфраструктурой, например, с межмуниципальным хозяйственным обществом, частной организацией.

С учетом специфики ситуации в конкретных муниципальных образованиях могут быть реализованы различные варианты организации управления коммунальной инфраструктурой. Тем не менее, в качестве возможного ориентира рекомендуется следующая модель:

43

Во-первых, деятельность по управлению и обслуживанию многоквартирного жилищного фонда в большинстве случаев следует выделить из состава многоотраслевых жилищно-коммунальных предприятий, передав соответствующие функции частному сектору.

Во-вторых, в сфере управления коммунальной инфраструктурой целесообразно организовывать межмуниципальное сотрудничество, особенно в тех случаях, когда одно подразделение (участок) существовавших ранее коммунальных предприятий обслуживало несколько поселений. Управление коммунальной инфраструктурой в условиях, когда подобный участок обслуживал исключительно одно поселение, возможно, как на уровне данного поселения, так и в условиях межмуниципальной кооперации.

Вбольшинстве случаев организация межмуниципальной кооперации возможна следующим образом. Системы коммунальной инфраструктуры остаются в муниципальной казне поселений. В качестве управляющей организации создается межмуниципальное хозяйственное общество в форме общества с ограниченной ответственностью. Органы местного самоуправления поселений заключают с данным хозяйственным обществом договор аренды с инвестиционными обязательствами. Другим возможным вариантом является заключение несколькими поселениями договора аренды с предприятием, находящимся в собственности одного из муниципальных образований.

В-третьих, нецелесообразно сохранять коммунальные предприятия в форме муниципальных. Практики рекомендуют их сначала частичную, а в перспективе – и полную приватизацию (при условии сохранения объектов инфраструктуры в муниципальной казне), что позволит сформировать полноценные договорные отношения. Те же рекомендации сформулированы и по отношению к межмуниципальным хозяйственным обществам. 22

Впринципе, на уровне поселений могут функционировать и частные инфраструктурные объекты, например, котельные, хотя передача объектов инфраструктуры в частные руки несколько повышает риски муниципаль-

22 Муниципальное управление / под ред. И.В. Стародубровского. М., 2016.

С. 615–616.

44

ного образования в сфере предоставления коммунальных услуг. В то же время необходимо учитывать, что на частных собственников объектов коммунальной инфраструктуры распространяются правила тарифного регулирования и ряд других ограничений, связанных с их деятельностью на так называемых естественно-монопольных рынках (т.е. на тех рынках, где конкуренция невозможна либо экономически неэффективна).

Объекты социальной сферы относятся к муниципальному хозяйству в той части, в какой они являются имущественными комплексами и требуют обслуживания и ремонта. Чем больше муниципальное образование по численности населения и протяженности территории, тем больше муниципальных услуг должны предоставлять предприятия и организации муниципального хозяйства.

45

ГЛАВА 5

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ БЛАГОУСТРОЙСТВА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Понятие благоустройство территории муниципального образования достаточно широко и многогранно. Дореволюционные юристы, как прави-

ло, использовали термин «благоустройство» в двух аспектах:

1)в широком смысле – как достижение социального благосостояния, включая сюда комплекс мер по поддержке и развитию хозяйственной деятельности, охраны здоровья и социальной защиты населения, развитию торговли, общественного питания и бытового обслуживания, поддержке жилищно-коммунального хозяйства, строительства, транспорта, дорог, использования и охраны природных ресурсов, а также охраны общественного порядка и безопасности.

2)в узком смысле – как благоустройство территории, подразумевая сбор и уборку мусора, озеленение и санитарную обработку улиц и дорог.23 Современные исследователи рассматривают благоустройство му-

ниципального образования в нескольких направлениях:

а) градостроительство; б) инженерное благоустройство;

в) транспортное обслуживание; г) наружное освещение;

д) озеленение городских территорий; е) санитарное благоустройство.

Вопросы градостроительства охватывают вопросы проектирования

ипланировочной структуры муниципальных образований, функциональ-

23 Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2005.

46

ного зонирования, размещения сетей обслуживания в муниципальных образованиях, организации жилых районов муниципальных образований, строительного зонирования, размещения учреждений культурно-бытового обслуживания населения и т.п.

Соответственно к вопросам инженерного благоустройства относят-

ся вопросы системы застройки микрорайона, инженерного благоустройства спортивных сооружений, малых архитектурных форм на территории жилой застройки, капитальный ремонт зданий, пешеходные зоны муниципальных образований, подземная урбанистика и другое. При организации транспортного обслуживания территории жилой застройки в муниципальных образованиях учитываются основы организации транспортного и пешеходного движения, система транспортного обслуживания жилых кварталов, а также организация пешеходных дорожек.

Квопросам озеленения территорий муниципальных образований относятся вопросы проектирования элементов системы озеленения, выбора ассортимента и типов городских насаждений, учета норм городских насаждений, особенностей инженерного благоустройства озелененных территорий, проведения работ по озеленению и оборудования озелененных территорий.

Санитарное благоустройство территорий муниципальных образований осуществляется с учетом правил проведения санитарной очистки территорий, норм накопления, системы сбора и удаления твердых бытовых

ипромышленных отходов, организации хозяйственных площадок, уборки городских территорий, обезвреживания и переработки городских отходов, сохранения экологического равновесия.

Ксооружениям внешнего благоустройства населённых мест отно-

сятся дороги и тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспортные, пешеходные переходы и эстакады, сооружения и сети ливневой (водосточной) канализации, набережные, различные гидротехнические сооружения, предназначенные для предотвращения оползней и затопления территорий, их осушения, береговые укрепления, зелёные насаждения общего пользования, уличное освещение и другое.

47

В этой связи основными задачами в сфере благоустройства муниципальных образований является решение следующих вопросов:

1)создание необходимых материальных условий для нормального проживания людей;

2)дальнейшее улучшение жилищных условий на основе посемейного заселения квартир и оборудования жилых домов всеми элементами благоустройства;

3)обеспечение оптимальных условий труда, быта и отдыха населе-

ния;

4)охрана окружающей среды: ликвидация загрязнения воздушного бассейна, почвы, водной среды;

5)обеспечение благоприятных условий для гармоничного развития личности путем создания градостроения;

6)обеспечение сохранности жилищного фонда, эффективная организация его эксплуатации;

7)рациональная организация инвестиционного процесса в жилищном и коммунальном строительстве.

Благоустройство муниципального образования становится сегодня мощным фактором, определяющим современное состояние муниципальной экономики. Проблемы благоустройства особенно актуальны для урбанизированных территорий – территорий городов и поселков городского типа, где имеет место разветвленная сеть инженерной инфраструктуры. В систему жизнеобеспечения муниципального образования входят следующие структурные элементы: энерго-, газо- и теплоснабжение; водоснабжение, канализация, уборка мусора, обслуживание и ремонт жилых помещений, теле-, радио-, и телефонная связь и т.п. Целью системы жизнеобеспечения муниципальных образований является бесперебойная работа всей инженерной инфраструктуры урбанизированной территории на основе строгого учета энергозатрат и стоимости эксплуатационных работ.

Сфера благоустройства территории является важнейшей составной частью экономики Российской Федерации, важной составляющей народного хозяйства и относится к отраслевому комплексу, обеспечивающему население жильем и различными коммунальными услугами. Это сложный

48

комплекс разнообразных предприятий, служб, хозяйств, взаимосвязанных между собой и оказывающих определенные услуги жителям или производящих продукцию.

Благоустройство включает в себя деятельность ряда независимых друг от друга, экономически самостоятельных сфер, представляющих в совокупности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедеятельность населения муниципального образования. К этим сферам следует отнести жилищ- но-коммунальную сферу, водопроводно-канализационную, баннопрачечную, дорожно-мостовую, транспортную, санитарно-защитную, коммунально-энергетическую, а также инженерное обслуживание населения и озеленение территории.

Задачи благоустройства муниципальных образований сводятся к созданию здоровых, целесообразных и благоприятных условий жизни населения. В решении этих задач все большее значение приобретают внешнее благоустройство, функционально-пространственная структура и предметное оборудование открытых территорий, ландшафтный дизайн. Все более острыми становятся проблемы создания экологически чистых территорий, проблемы охраны памятников культурного исторического наследия народа.

Назначением сферы благоустройства также является обеспечение соответствующего уровню экономического развития качества жилищнокоммунальных услуг, предоставляемых жителям муниципального образования, обеспечения сохранности объектов жилищно-коммунального хозяйства, поддержания необходимого санитарного состояния территории. Степень развития благоустройства также непосредственно влияет на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарногигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» благоустройство территории города относит к вопросам местного значения городского округа, закрепляя за органами городского самоуправления решение следующих задач:

49

а) организация в границах городского округа электро-, тепло_, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

б) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилого фонда, создание условий для жилищного строительства;

в) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

г) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; д) создание условий для обеспечения жителей городского округа

услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

е) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;

ж) планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

з) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

В настоящее время действующим законодательством на органы

местного самоуправления городского округа возложены следующие функции: контроль за выполнением законодательства по благоустройству территории городского округа; эксплуатация, строительство и ремонт водоснабжения, канализации, городских дорог и мостов; эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земель- но-хозяйственного устройства города; отвод и правовое оформление

50