Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг. Коллективная монография

зования через средства массовой информации и иными доступными способами.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) впервые вводит новую форму прямого волеизъявления граждан – публичные слушания. Закон 2003 г. определяет целью проведения публичных слуша-

ний: обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания могут быть проведены как представительным органом местного самоуправления, так и главой муниципального образования.

С инициативой проведения публичных слушаний могут выступать следующие субъекты:

1)население муниципального образования;

2)представительный орган местного самоуправления;

3)глава муниципального образования.

Дату проведения публичных слушаний определяет их инициатор. В

том случае, когда публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, слушания назначаются представительным органом муниципального образования. Соответственно глава муниципального образования определяет дату проведения публичных слушаний, если они проводятся по его инициативе.

В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая, тем не менее, обязательно должна проводится по некоторым вопросам местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) за-

крепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (в соответствии со статьями 35, 44 Закона 2003 г. устав муниципального образования принимается только представительным органом местного самоуправления, т.е. проект устава больше не может быть вынесен на

91

местный референдум. В этой связи, вводимая норма носит компенсаторный характер, т.к. позволяет жителям принимать участие в обсуждении основного нормативно-правового акта муниципального образования);

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении (важность и значимость бюджета для муниципального образования требует обязательного участия жителей в его принятии и исполнении);

3)проекты планов и программ развития муниципального образования проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. При разработке и утверждении проектов планов и программ социально-экономического развития муниципального образования необходимо максимально учитывать интересы жителей;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования (вопросы изменения границ и преобразования муниципального образования решаются путем голосования граждан39.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Следует отметить, что результаты публичных слушаний оформляются как резолюция или рекомендации и носят рекомендательный характер, т.е. не являются обязательными для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.

92

Решение приведенных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) вопросов раньше не требовало обязательного привлечения населения муниципального образования к их обсуждению. Введение данной формы будет способствовать активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления и развитию демократии на местном уровне.

Демократический характер публичных слушаний обеспечивается, в том числе, и массовостью участия в них. Так, в публичных слушаниях впра-

ве принимать участие:

а) жители муниципального образования; б) депутаты представительного органа местного самоуправления; в) глава муниципального образования;

г) должностные лица местной администрации; д) руководители муниципальных предприятий, учреждений и орга-

низаций; е) представители предприятий, учреждений и организаций, не нахо-

дящихся в муниципальной собственности, но расположенных на территории муниципального образования;

ж) представители общественных объединений; з) представители политических партий;

и) представители религиозных и национальных организаций; к) председатели органов территориального общественного само-

управления; л) представители профсоюзных организаций;

м) представители средств массовой информации и т.п.40 В связи с этим Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции» (ст. 28) определяет ряд мер, направленных на организацию участия

39 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. и др. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2015.

93

жителей в публичных слушаниях. Так, представительный орган муниципального образования должен:

1)либо в уставе муниципального образования, либо в ином норма- тивно-правовом акте определить порядок организации и проведения публичных слушаний (данный порядок может быть во многом аналогичен процедуре проведения заседания представительного органа местного самоуправления);

2)предусмотреть заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведении публичных слушаний;

3)предусмотреть заблаговременное ознакомление жителей с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания (в публикуемой информации указывается место, время и ответственное лицо, которое обязано предоставлять проект муниципального правового акта и принимать все предложения от заинтересованных лиц по проблематике депутатских публичных слушаний);

4)обеспечить участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях;

5)опубликовать (обнародовать) результаты публичных слушаний. Для осуществления данных мероприятий необходимо тесное со-

трудничество представительного органа муниципального образования со средствами массовой информации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также регламентирует порядок проведения опроса граждан, рассмотрения обращений жителей и закрепляет возможность осуществления иных форм непосредственной демократии.

Опрос граждан является одной из форм выявления мнения населения по вопросам осуществления местного самоуправления. Кроме того, опрос граждан – это самостоятельный институт непосредственной демократии. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих

40 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /

94

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31) опрос граждан проводится с целью: 1) выявления мнения жителей муниципального образования или части его территории; 2) учета мнения жителей при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления и органами государственной власти по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения соответствующей территории. Отличительная черта такого института, как опрос в том, что его результаты носят рекомендательный характер.

Всоответствии с законодательством в опросе участвуют жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, преимущественно проживающие на данной территории и обладающие избирательным правом. В зависимости от характера выносимого на опрос вопроса,

инициаторами проведения опроса являются:

1) по вопросам местного значения – представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования;

2) для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения – орган государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31) со-

держит требование закрепления порядка назначения и проведения опроса граждан в уставе муниципального образования и (или) в нормативноправовых актах представительного органа местного самоуправления.

Вданном акте должны быть отражены следующие организационные вопросы:

1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых)

при проведении опроса; 3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

95

5)минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе;

6)основания для признания опроса несостоявшимся.

Всоответствии с Постановление Главы г. Новосибирска от 18 апреля 2005 г. «О порядке назначения и проведения опроса граждан» (ст. 3) недействительными признаются следующие записи в опросном листе:

а) записи, по которым невозможно достоверно установить мнение участников опроса;

б) записи, не содержащие данных о голосовавшем; в) записи, не содержащие подписи голосовавшего; г) повторяющиеся записи.

Опрос граждан признается несостоявшимся в случае, если число граждан, принявших участие в опросе, меньше минимального числа граждан, установленного в решении представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан.

Опрос граждан признается недействительным, если допущенные при проведении опроса нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты голосования граждан, принявших участие в опросе.

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31) жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения41.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31) опре-

деляет источники финансирования мероприятий, связанных с подготовкой

ипроведением опроса граждан и различает их в зависимости от вопроса, выносимого на опрос, следующим образом:

1) при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета;

96

2) при проведении опроса по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Одно из важных мест среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления занимает правотворческая инициатива. Право правотворческой инициативы – право разработки проекта нормативного акта и его внесения в орган местного самоуправления. Правотворческая инициатива – вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта42.

Следует различать два вида правотворческой инициативы граждан: а) инициатива, выражающаяся в разработке проекта нормативного

акта (проекта о внесении изменений и дополнений в нормативно-правовой акт);

б) инициатива, выражающаяся в сборе подписей в поддержку предложения о принятии проекта нормативного акта (проекта о внесении изменений и дополнений в нормативно-правовой акт)43.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотвор-

41Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

42Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2015. С. 260.

97

ческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с Федеральным законом 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, то он должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально, в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

На основании Устава г. Воронежа жители имеют право на правотворческую инициативу. Для того чтобы предлагаемое ими решение было включено в повестку дня сессии муниципального Совета, в его поддержку должны быть собраны подписи не менее чем 1 % жителей города, обладающих активным избирательным правом. Проект решения, внесенный населением в муниципальный Совет, подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения в течение 30 дней со дня его внесения.

В Уставе г. Липецка предусматривается, что жители города, обладающие избирательным правом, осуществляют гражданскую инициативу путем внесения в городской Совет депутатов предложений о принятии нор- мативно-правовых актов города, отмене или изменении ранее принятых

43 Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2005. С. 202, 203.

98

правовых актов города, за подписью не менее 1 (одной) тысячи человек. Инициативная группа регистрирует гражданскую инициативу в городском Совете и получает официальный образец подписного листа. Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повестку дня сессии городского Совета без согласования, а также направляются главе администрации города. Городской Совет и администрация города принимают по ним решения в двухмесячный срок со дня официального внесения петиции.

В соответствии с Уставом г. Калининграда население имеет право на правотворческую инициативу по вопросам местного значения. При главе города может формироваться консультативный общественный совет, состоящий из представителей общественных объединений и иных общественных образований. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, подготовленные общественным советом либо жителями города в количестве не менее 100 человек, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании городского Совета с участием представителей общественного совета, населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в качестве формы участия населения в осуществлении местного самоуправления также определяет

обращения граждан в органы местного самоуправления.

Право на обращение граждан является важным конституционноправовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 33) закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следует отметить, что право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации (например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица).

Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:

1)по форме обращения выделяют письменные и устные;

2)по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения;

99

3)по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения, т.е. гражданин вправе внести обращение следующими способами:

а) лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан);

б) через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица;

в) через средства массовой информации (например, открытое пись-

мо в газете, прямой эфир);

г) через выступления на собраниях и конференциях граждан.

4)По характеру юридической природы выделяют заявления, жало-

бы, просьбы, ходатайства, предложения и т.п.

Заявление – обращение гражданина по поводу реализации принадлежащего ему права или интереса, закрепленного законодательно. Заявление не связано с нарушением прав и законных интересов гражданина и, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот).

Жалоба – обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных (действием или бездействием) прав и законных интересов.

Предложение – обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).

Ходатайство – обращение гражданина с просьбой о признании за каким-либо лицом определенного статуса, прав или свобод.

Таким образом, термин «обращение» имеет обобщающий, собирательный характер. В зависимости от формы обращения содержат неодинаковую информацию, имеют различную структуру, отличаются по своей

100