Судебная защита в механизме гарантирования прав и свобод. Конституционно-правовой аспект. Монография

ственного органа государственной власти, призванного в справедливой процедуре разрешать споры о праве в конечной инстанции (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ст. 10, ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 и 2 ст. 46 и ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Опираясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ1, конечность инстанции он определяет как принципиальную возможность введения досудебных процедур урегулирования правовых споров, связанных с осуществлением государственного контроля, если только такие процедуры не являются препятствием для реализации права на судебную защиту2. При этом А.А. Джагарян отмечает, что иная концепция судебной защиты и, соответственно, иное содержание принципа подконтрольности суду предусмотрены Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, закрепляющей в качестве общего положения право каждого, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, а право на справедливое судебное разбирательство — факти- чески в качестве его самостоятельного правомочия, возникающего при наличии спора о гражданских правах лица либо при предъявлении ему любого уголовного обвинения (ст. 6 и 13). Исходя из данных положений Конвенции, судебная защита в данном случае не является универсальным средством восстановления в правах. Такой подход нашел подтверждение в практике Европейского суда по правам человека, который в постановлениях от 21 февраля 1975 г. по делу Голдер против Соединенного Королевства3 и от 6 сентября 1978 г. по делу Класс и другие против Федеративной Республики Германия4 указал, что государственные органы, упоминаемые в ст. 13 Конвенции, необязательно во всех случаях должны быть судебными органами в строгом смысле слова. Достаточно обоснованными и аргументированными представляются выводы автора об универсальности судебной защиты и признание подконтрольности суду специальным конституционным принципом государственного контроля. В то же время едва ли можно согласиться с его выводами о наличии каких-либо принципиальных противоречий между пра-

1 Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. ¹ 158-О // Архив КС РФ. 2003.

2 Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 120.

3 Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 39—80.

4 Òàì æå Ñ. 168—186.

31

вовыми позициями Международного суда по правам человека и Конституционного Суда РФ по универсальности судебной защиты. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал, что отсутствие предварительного или последующего контроля за деятельностью контролирующих органов, выведение их решений и действий за рамки контрольных полномочий суда, не имеющее разумного обоснования, представляет собой грубое нарушение Конституции РФ1.

ÂЕвропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, как представляется, выделяются две самостоятельные организационно-правовые формы осуществления судебной власти: правосудие и судебный контроль. В связи с этим указывается на средства правовой защиты в государственном органе, к которой относятся судебная защита прав и свобод и осуществление судебного контроля, поскольку в данном случае нет спора о праве.

Âто же время право на справедливое судебное разбирательство предполагает осуществление правосудия судом в случае наличия спора о гражданских правах лица либо при предъявлении ему любого уголовного обвинения, что отнюдь не исключает подсудность в порядке судебного контроля решений тех или иных органов власти или должностных лиц.

Âконституционном механизме гарантирования прав и свобод человека и гражданина особая роль отводится социальной направленности деятельности государства. Согласно ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством.

Âюридической литературе нет однозначного определения понятия социального государства. Так, П.К. Гончаров констатирует, что «социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности»2.

1 Постановления Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1993 года ¹ 2-П // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФЦ. 1993. ¹ 12. Ст. 445; от 13 ноября 1995 г. ¹ 13-П // СЗ РФ 1995. ¹ 47. Ст. 4551; от 29 апреля 1998 г. ¹ 13 П // СЗ РФ. 1998. ¹ 19. Ст. 2142; от 2 июля 1998 г. ¹ 20-П // СЗ РФ. 1998. ¹ 28. Ст. 3393; определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2001 г. ¹ 199-О // СЗ РФ. 2001. ¹ 48. Ст. 4550; от 9 июня 2005 г. ¹ 288-О // Архив КС РФ. 2005.

2 Гончаров П.К. Социальное государство: сущность, мировой опыт, российская модель // Социально-гуманитарные знания. 2000. ¹ 2. С. 27.

32

Большинство ученых, характеризуя социальное государство, рассматривают его через призму прав и свобод человека и гражданина и деятельности государства в социальной сфере. Так, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции РФ — М.В. Баглай — под социальным государством подразумевает такое «государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополу- чии своих граждан, их социальной защищенности»1.

Характерно, что рассмотрение понятия и сущности социального государства во всех случаях так или иначе связывается с социальными функциями государства и гарантированностью прав и свобод в социальной сфере. Понятие социального государства исследуется через институты социальных прав человека и социальных обязанностей государства. Поэтому социальное государство определяется как государство, в котором экономика, политика, идеология, законодательство, правоприменительная практика и другие сферы общественной жизни основываются на моральных общечеловеческих принципах социальной справедливости, равенства и общественной солидарности и направлены на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития каждого человека, в котором конституционно закреплены и гарантированы, реально обеспечиваются и соблюдаются основные экономические и социальные права и свободы человека и социальные обязанности государства перед обществом2. Нельзя забывать о социальном характере государства, обязанного нести ответственность по отношению к личности, объединениям граждан, гражданскому обществу в целом. С конституционными правами и свободами решающим образом связана генеральная цель Конституции (и высшая цель государства). Однако нормы, обеспечивающие ее достижение, не ограничи- ваются гл. 2 Конституции РФ; они определяются также в преамбуле, в основах конституционного строя, конкретизируются на отраслевых уровнях3.

Природа социального государства как принципа конституционного строя современной России заключается в создании благоприятных правовых и организационных возможностей, чтобы граждане своими усилиями достигали материального дос-

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 118—119. 2 Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства. СПб., 2003. С. 58.

3 Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 127—130 и посл.

33

татка себе и своей семье. Социальное государство осуществляет руководство социальной сферой, обеспечивает и гарантирует социальные права граждан, осуществляет нормотворческую деятельность, регулирует социальные отношения, т.е. пределы деятельности государства в социальной сфере практически не ограничены. Социальное государство в конечном итоге должно заботиться о повышении всеобщего благосостояния, о равных возможностях

âсвоем развитии для всех категорий граждан, в том числе тех, которые в силу различных причин (болезнь, старость и т.д.) не могут сами о себе позаботиться1.

Сложившееся неравенство возможностей, с которыми российские люди не будут мириться, создает базу для нестабильности. Конституционный принцип социального государства должен обеспечиваться правовым путем с помощью законодательных ограни- чений таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы. Государство и личность как участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты2.

При всех подходах к определению социального государства как основы конституционного строя, важнейщим его признаком считается гарантированность прав и свобод человека и гражданина в социальной сфере, что и обусловливает включение социального государства как основы конституционного строя России

âединый механизм конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Судебная практика Конституционного Суда РФ и судов общей и арбитражной юрисдикции имеет немало примеров судебной защиты социально-экономических прав и свобод граждан России.

Достаточно важным элементом в механизме конституционного гарантирования является признание непосредственности действия прав и свобод человека и гражданина. Будучи закреплены в Конституции РФ, основные права и свободы приобрели ее юридические свойства. Непосредственность действия основных прав и свобод, их верховное предопределяющее начало в системе нормативной регламентации предусмотрены ст. 15 Конституции РФ, которая провозглашает высшую юридическую си-

1 Старшова У.А. Конституционные основы социального государства: Дисс. … канд. юр. наук. Саратов, 2004. С. 31—32.

2 Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 33.

34

лу Основного закона, его прямое действие, применение на всей территории России. Непосредственность действия означает, что человек и гражданин могут осуществлять свои права и свободы, а также защищать их, в том числе в судебном порядке, в случае нарушения руководствуясь нормами Конституции, независимо от того, существуют или нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры их осуществления. Непосредственное и прямое действие конституционных прав и свобод тесно связано с принципом высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ.

Приходится констатировать, что развитие и законодательная конкретизация конституционных положений не исключают опасности их искажения, сужения сферы действия прав или свобод, а также установление таких процедур и механизмов их реализации

èзащиты, которые могут затруднить их осуществление. Кроме того, низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе и у многих представителей власти порождает большую опасность — нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов, издании подзаконных актов, действиях должностных лиц. Реальное положение прав и свобод человека

èгражданина качественным образом отличается от теоретиче- ских разработок и законодательного их оформления: эти права и свободы повсеместно нарушаются, не соблюдаются, игнорируются, слабо защищены и не обеспечены экономически. Сложившаяся ситуация обусловлена отсутствием действенных механизмов и процедур защиты прав человека; состоянием экономики, порождающим социальную незащищенность значительной части общества; низким уровнем правосознания должностных лиц и граждан; падением нравственных ценностей. Имеет место диссонанс теории и практики прав человека1, что придает особое значение их судебной защите, особенно конституционно-правовой ее форме осуществления.

Существенное значение в реализации основных прав и свобод приобретают институты гражданского общества, деятельность различного рода общественных объединений, имеющих правозащитную направленность, политических партий и предусмотренное законодательно право осуществлять судебную защиту и

1 Попова Е.В. Диссонанс теории и практики прав и свобод человека и гражданина // Конституционные чтения. Вып. ¹ 1. Постановка научных задач по конституционному и муниципальному праву. Воронеж, 2002. С. 84.

35

предъявлять в суд иски в отношении неопределенного круга лиц. Так, ст. 45 Закона «О защите прав потребителей» предусмотрено право общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей). Согласно ст. 46 Закона общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе предъявлять иски в суды о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и о прекращении этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда1.

Наряду с общими принципами, закрепленными в качестве основ конституционного строя, Конституция РФ предусматривает систему специальных мер гарантирования, закрепляя их в гл. 2, посвященной правам и свободам человека и гражданина.

Гарантией, имеющей принципиальное значение, являются положения ст. 18, согласно которой смысл, содержание и применение законов, как и других правовых актов, определяют права и свободы человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной власти и местного самоуправления, в то же время особое место определено судебной власти, которая призвана обеспечить их осуществлением правосудия, быть государственной защитой.

Однако только признания в Конституции РФ непосредственности действия прав человека и гражданина недостаточно для их реализации в повседневной жизни. Требуется переориентация профессионального сознания государственных должностных лиц и служащих правоприменительных и судебных органов, а также общественного правосознания в целом граждан Российской Федерации. Несмотря на достаточно продолжительный срок его действия, актуальность общей и профессиональной переориентации правосознания судей, исходя из конституционных установок в рассматриваемой сфере, не утратила актуальности.

1 См., например, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. ¹ 2300—1 (в ред. от 25 октября 2007 г., с изм. от 23 июля 2008 г.) «О защите прав потребителей»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. ¹ 15. Ст. 766; СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 140.

36

Особое значение в механизме гарантирования прав и свобод человека и гражданина имеют юридические гарантии — специальные правовые средства их обеспечения. Они отличаются многообразием. В них особое место занимает Конституция РФ, закрепляющая как права и свободы, так и их гарантии. Именно она, как акт высшей юридической силы возложила на органы власти обязанности по охране прав граждан на Президента РФ, Парламент РФ, Правительство РФ, органы власти субъектов РФ. В то же время основной в этом механизме государственного гарантирования и защиты является судебная защита. Главная нагрузка приходится на органы судебной власти, прежде всего, на Конституционный Суд РФ, проверяющий по жалобам граждан конституционность примененного или подлежащего применению закона в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).

Конституция РФ предусматривает должность Уполномоченного по правам человека (ч. 1 п. «д» ст. 103), деятельность которого также выходит на механизм судебной защиты. Согласно ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1 по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Однако возможности использования механизма судебной защиты нарушенных прав и свобод лиц, обратившихся к Уполномоченному, весьма ограниченны. Существенным недостатком является отсутствие у него закрепленных процессуальным законодательством правомочий на обращение за судебной защитой в порядке гражданского судопроизводства прав и свобод неопределенного круга лиц, нарушенных правовым актом нормативного содержания. Несмотря на то, что закон, устанавливающий статус Уполномоченного по правам человека, является конституционным и имеет большую юридическую силу, соответственно, приоритет при применении в случае возникновения правовых коллизий, судьи отказывают Уполномоченному по правам человека в принятии исковых заявлений по отмене нормативных актов,

1 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ (в ред. от 10 июня 2008 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 12.02.1997) // СЗ РФ. 1997. ¹ 9. Ст. 1011.

37

нарушающих права и свободы. Отказ мотивируется отсутствием указания его в ГПК РФ в качестве субъекта обращения в суд с такими требованиями1.

У Уполномоченного по правам человека отсутствует также право на обжалование приговоров суда и судебных определений в порядке надзора в уголовном судопроизводстве. На несовершенство процессуального законодательства в части закрепления правомочий Уполномоченного по правам человека в уголовнопроцессуальном и гражданском процессуальном законодательстве обоснованно указывается в юридической прессе2. Представляется, необходимым внесение дополнений в Гражданский, Арбитраж- но-процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы, предоставляющих Уполномоченному по правам человека право обращаться в суды с требованиями о признании недействительными или недействующими нормативных правовых актов, в том числе в отношении неопределенного круга лиц, чтобы судебная защита прав и свобод человека и гражданина была более доступной для граждан России, а конституционный институт гарантирования в лице Уполномоченного по правам человека стал более эффективным.

Эффективность функционирования конституционного механизма гарантирования прав и свобод и судебного механизма их защиты во многом зависит от инициативности органов и должностных лиц, призванных ее осуществлять. В литературе не раз указывалось на то, что Уполномоченный по правам человека практического влияния на осуществление конкретного нормоконтроля не оказывает и должной активности в использовании своего права на обращение в Конституционный Суд РФ не проявляет3.

1 См.: определение Верховного Суда РФ от 12 августа 2003 г. ¹ КАС03—377 «Об оставлении без изменения определения Верховного Суда Российской Федерации от 30.05.2003 ¹ ГКПИ2003—614, которым было отказано Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в принятии заявления в интересах неопределенного круга военнослужащих о признании недействующим письма заместителя Министра труда и социального развития Российской Федерации от 10 ноября 1997. ¹ 5546-АО» // СПС КонсультантПлюс.

2 Османов Т.С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанции Уполномоченный по правам человека // Юрист. 2005. ¹ 6; Колоколов Н.А. Производство в надзорной инстанции: проблемы остаются //ЭЖ-Юрист. 2005. ¹ 29.

3Осипян С. Система защиты конституционной законности в сфере федеративных отношений: предпосылки и реальность // Право и жизнь. 2000. ¹ 30. С. 57; Кравец И.А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журнал российского права. 2003. ¹ 8. С. 32; Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.): очерки теории и практики. М., 2001. С. 238.

38

Особое место в конституционном механизме гарантий прав и свобод человека и гражданина занимает судебная защита. Право на судебную защиту, закрепленное в п. 1 ст. 46 Конституции РФ, выступает в двух значениях: с одной стороны, это право человека и гражданина, с другой — это гарантия реализации его прав и свобод. Судебная защита, как и гарантия, означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий суд, с другой стороны, обязанность судебных органов рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное и обоснованное решение. Следовательно, судебная защита прав и свобод — это процессуальная деятельность судебных органов по рассмотрению жалоб на их нарушение. Она устанавливается комплексом правовых норм: конституционных, процессуальных, судоустройственных и т.д.

Судебный порядок рассмотрения жалоб осуществляется органом, который независим от вмешательства органов власти и подчинятся только закону. Суд является органом, обеспечивающим беспристрастное рассмотрение жалоб обратившихся за защитой лиц, поскольку он не заинтересован в результате такого рассмотрения. Судебный порядок обеспечивается процессуальной формой рассмотрения, в силу которой стороны обладают дополнительными гарантиями, установленными в процессе рассмотрения. Судебное разбирательство производится на основе законодательно установленных принципов судопроизводства, таких как гласность, открытость, состязательность, равноправие сторон и т.д. Лицо, подавшее жалобу, имеет право самостоятельно принимать участие в судебном рассмотрении дела и обжаловать принятое решение в кассационном, апелляционном и надзорном1.

В процессе судебного рассмотрения жалоб могут быть предусмотрены особые способы воздействия на исполнительные органы, поэтому с помощью судебного порядка преодолеваются бюрократизм и иные негативные действия чиновников.

Следует различать понятия судебной защиты как процессуальной деятельности судебных органов по рассмотрению дел по жалобам лиц на нарушение их прав и свобод и права каждого на судебную защиту как материальное основание для осуществления такой деятельности.

Общие положения права на судебную защиту получили развитие в п. 2 ст. 46 Конституции РФ, закрепляющем возможность лица обжаловать решения и действия органов власти и местного

1 Чепурнов А.А. Указ. соч.

39

самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде в порядке, установленном законом. В печати обоснованно критикуется, в том числе на уровне руководителей высших судебных органов, современное состояние судебной защиты и обращается внимание на ее неэффективность. Так, Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, предлагая усовершенствовать российское законодательство, чтобы российские граждане обращались в Европейский суд по правам человека, как правило, после исчерпания национальных средств правовой защиты, указывает: «При том, что в России и сейчас действуют национальные институты оспаривания и защиты прав человека и гражданин может спорить с государством в российских судах, система работает неэффективно»1. Подтверждением этому являются данные об обращениях в Страсбургский суд граждан России. Из 100 тыс. жалоб, поступивших в данный орган, 20 тыс. — из России, рост количества обращений против России в 2006 г. составил 38%»2.

Определяя назначение судебной власти обеспечивать охрану прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ одновременно закрепила систему гарантий судопроизводства от произвола при осуществлении судебной властью правосудия и судебного контроля, следовательно, и осуществления судебной защиты (ст. 47—53 Конституции РФ).

Механизм реализации и защиты основных прав и свобод рассматривался в юридической литературе, однако он исследовался либо с позиции государственного механизма их защиты3, либо в аспекте правового регулирования и закрепления соци- ально-юридического механизма их обеспечения и защиты4. Система гарантирования конституционных прав и свобод человека и гражданина в России достаточно многообразна как в силу своих неодинаковых организационных форм в разных регионах страны, так и по устройству государственно-правового механизма их охраны.

1 Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI в. С. 466. 2 Òàì æå. Ñ. 464, 469.

3 Шевцов В.С. Права человека и государство в Российской Федерации. М., 2002; Капицын В.М. Права человека и механизмы их защиты: Учеб. пособие. М.: Юркнига, 2003.

4 Ледях И.В., Воробьев О.В., Колесова Н.С. Механизм защиты прав и свобод // Права человека: проблемы и перспективы. М., 1990; Мордовец А.С. Социальноюридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / Под ред. Н.И. Матузова. Саратов, 1996; Стремоухов А.В. Правовая защита человека: теоретические проблемы. СПб., 2001; Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование. Проблемы теории и практики. Волгоград, 2004.

40