Судебная защита в механизме гарантирования прав и свобод. Конституционно-правовой аспект. Монография

средственные и опосредованные гарантии. Общие гарантии разделяются на четыре основных вида: экономические, политические, социальные, культурно-идеологические1.

Деление гарантий прав и свобод на экономические (материальные), политические, идеологические и правовые было традиционным в правовой литературе советского периода2. В современный период едва ли можно однозначно рассматривать данную систему гарантий. Исходя из положений Конституции РФ, все гарантии получают правовое закрепление и выражаются в юридических средствах и способах гарантирования, обеспечения реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Юридические гарантии не следует ни отрывать, ни тем более противопоставлять другим видам гарантий3.

Гарантии прав и свобод человека и гражданина следует отличать от общих предпосылок их осуществления, включающих в себя совокупность экономических, политических и идеологиче- ских условий. Если такие предпосылки создаются целенаправленно, они могут быть квалифицированы как гарантии. Экономические, политические и идеологические гарантии приобретают определенность и обязательность, когда они облекаются в правовую форму. Специальные юридические гарантии — юридический эквивалент общих предпосылок, гарантирующая сила которых сфокусирована, а затем представлена сквозь призму права4.

В настоящее время отмечается выведение механизма гарантирования на более высокий уровень их правовой регламентации. Так, А.А. Чепурнов указывает, что исследование таких общих экономических, политических, идеологических, социальных, культурных и иных условий как механизм конституционных гарантий необходимо рассматривать через призму основ конституционного строя в их системе и взаимосвязи. Только конституционно-пра- вовое закрепление их в акте, имеющем высшую юридическую

1 Черненко А.В. Гарантии прав местного самоуправления: Автореф. дисс. … канд. юр. наук. Волгоград, 2006. С. 13—14.

2 См., например: Керимов Д.А. Обеспечение законности в СССР. М., 1956. С. 27; Денисов А.И., Кириченко М.Г. Советское государственное право. С. 250; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. С. 524; Александров Н.Г. Право, законность в период развернутого строительства коммунизма. С. 229; Мазохина А.Г. Свобода личности и основные права граждан в социалистических странах Европы. С. 89; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. С. 65—66.

3 Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 231.

4 Карпов Д.В. Указ. соч. С. 13.

11

силу, придает экономическим, политическим, идеологическим, социальным, культурным и иным условиям характер правовых гарантий, и именно в этом качестве они могут выступать как созданные государством средства обеспечения возможностей обладания, пользования и распоряжения правами и свободами и их защиты.

По его мнению, в качестве экономических гарантий выступают конституционные установления, предусматривающие многообразие форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), охрану частной хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, осуществляемой на основе принадлежащего им имущества, т.е. их частной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Именно на базе частной собственности (при использовании возможностей всех других форм собственности) создаются необходимые условия, при которых материальная обеспеченность граждан становится основой для подлинно свободного осуществления ими своих прав1.

Конституция РФ закрепляет приоритет прав и свобод человека и гражданина, устанавливая принцип свободы экономиче- ской деятельности (п. 1 ст. 8) в качестве основы для провозглашения прав граждан в области экономики: права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, а также иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34); права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (свобода труда), гарантируемого правом граждан на труд и защиту от безработицы (ст. 37); права (свободы) науч- ного, технического творчества (ст. 44) и др.2

Объективная природа таких конституционных принципов, как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности, единство экономического пространства и др., очевидна. Их отсутствие в Конституции не позволило бы создать рыночную экономику. Конституционные принципы рыночной экономики имманентно присущи этому типу экономики. Если в Конституции не закреплены в качестве принципов свобода договора, неприкосновенность частной собственности, свобода передвижения и т.д., в обществе не смогут функционировать экономические основы рынка. Права иметь

1 Чепурнов А.А. Указ. соч. С. 78—79.

2 Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. М., 1995. С. 127.

12

имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 и 36 Конституции РФ), соответствуют таким категориям, без которых рыночная экономика немыслима, как свобода обладания недвижимостью, рынок недвижимости и свобода рынка земли1. Следовательно, состояние экономики является лишь предпосылкой обеспечения прав и свобод. В механизм консти- туционно-правовой гарантированности прав и свобод как ядра правового статуса личности входят конституционно установленные принципы функционирования экономики.

Б.С. Эбзеевым особо отмечается то, что гарантии прав и свобод человека и гражданина в целом имеют государственный характер независимо от их конкретного содержания. В условиях подлинной демократии права и свободы не только признаются и юридически закрепляются государством, но и реально обеспе- чиваются путем создания фактических правовых условий их действительного осуществления. Социальное назначение гарантий — обеспечить фактическое функционирование институтов и учреждений государства в соответствии с принципами народовластия и свободы личности. Следует отличать гарантии Конституции как средств и способов обеспечения ее стабильности и конституционные гарантии, предназначенные для того, чтобы обезопасить носителей различных индивидуальных и коллективных прав от решений и действий органов и должностных лиц, антиконституционных по существу и не соответствующих Конституции по форме2. Конституционные гарантии имеют широкую сферу действия, ибо они направлены не столько на охрану Конституции от посягательств на нее (для этого существуют гарантии Конституции), сколько через и посредством Конституции гарантируют экономическую, политическую, правовую защиту личности и гражданского общества. Сам характер таких гарантий различен в зависимости от видов прав и свобод: соци- ально-экономические права содержат достаточно обширную социальную программу их реализации, требующую положительных усилий государства в соответствующей сфере. Личные права реализуются на основе свободного усмотрения.

Достаточно аргументированным представляется определение И.А. Есиповой основной стратегической цели публичной власти —

1 Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2002. С. 52.

2 Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. С. 96—98.

13

обеспечение прав и свобод человека и гражданина в качестве одной из важнейших конституционных ценностей. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина объявлены Конституцией РФ обязанностью государства (ст. 2). Таким образом, права и свободы как высшая ценность детерминистически связаны с публичной организацией — государством. Для гарантированности прав и свобод недостаточно только организационных мер со стороны государства, она предусматривает активное действие органов государственной власти и местного самоуправления по реализации и защите прав и свобод лица, преодоления правового бездействия со стороны должностных лиц государственных и муниципальных органов власти.

Признание и закрепление в законодательстве естественных, неприкосновенных, неотчуждаемых прав (ст. 17, 18 Конституции) недостаточно. Исходя из структуры правоотношений, в которых они реализуются, правам и свободам должны соответствовать обязанности государства, его органов, должностных лиц. Пассивное, бездеятельное состояние субъектов власти при определенных обстоятельствах оценивается как преступное, противоправное поведение и как одна из форм нарушения прав и законных интересов граждан. Бездействие власти выражается в том, что должностное лицо не использует предоставленные ему властные полномочия, в разных формах, различными способами уклоняется от осуществления должностных обязанностей, своего служебного долга, не реагирует, не считается с юридически обоснованными требованиями граждан, которые обращаются в государственные, правоприменительные органы, органы местного самоуправления за защитой своих прав1.

В литературе обоснованно отмечается, что наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться конституционными правами и свободами, вовсе не означает, что каждому автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита, ибо от принятия закона до его исполнения — дистанция огромного размера2. Необходимо не только провозглашение в Конституции прав и свобод личности, но и материализация, т.е. действительное получение того блага, которое составляет их содержание. Л.С. Явич писал, что право ни- что, если его положения не находят своей реализации в деятель-

1 Есипова И.А. Бездействие власти как форма нарушения прав граждан // Право как ценность и средство государственного управления обществом. Вып. 2. Сб. науч. трудов. Волгоград, 2005. С. 78—79.

2 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221.

14

ности людей и их организаций, в общественных отношениях, и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества1.

В литературе обоснованно указывается особый характер правоотношений, складывающихся между гражданином и государством, которые хотя и предполагают наличие взаимных прав и обязанностей между гражданином и государством, но в силу их неодинакового правового статуса и юридического неравенства не имеют равных возможностей для реализации. В связи с этим значительная часть норм конституционного (государственного)

èадминистративного права посвящена гарантиям и механизмам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ограниче- нию произвола власти. В целом гл. 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые имеют прямое действие2.

Реализация прав и свобод граждан рядом авторов рассматривается как регламентированный правовыми нормами процесс, обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств. Как конечный результат она означает достижение полного соответствия между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от их совершения и суммой факти- чески последовавших действий3.

Конституция РФ при определении предметов ведения и полномочий с учетом их особой значимости в системе основ конституционного строя России рассматривает вопросы их гарантирования на уровне Российской Федерации и на уровне входящих в ее состав субъектов. В соответствии с положениями пункта «в» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека

èгражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. В совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности,

1 Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201.

2 Нескородов Б.Н. О взаимных правах и обязанностях граждан и государства в укреплении доверия к власти со стороны общества // Гражданин и право. 2008. ¹ 1; Информационно-справочная система «Гарант».

3 Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. М., 1983. С. 50; Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 6.

15

правопорядка, общественной безопасности. В соответствии с конституционными положениями установление правовых основ статуса личности и механизма его обеспечения и охраны относится к ведению Федерации в целом, это является конституционной основой его единства на всей территории федеративного государства. В то же время в механизме защиты предусмотрено участие и субъектов Федерации, что является условием выполнения федеративных основ гарантирования, а также включения дополнительных условий гарантирования на уровне субъектов.

Безусловно, уровень гарантирования зависит не только от уровня его правовой регламентации на федеральном уровне, но

èот их защищенности на уровне субъектов Федерации. Многие вопросы жизнеобеспечения человека и гражданина зависят от функционирования органов местного самоуправления, которые решают не только отнесенные к их ведению вопросы, но и достаточно большой спектр вопросов, переданных им в порядке делегирования от федеральных и региональных органов государственной власти. На гарантированность прав и свобод человека и гражданина влияет территориальная организация публичной власти. В механизме обеспечения конституционных гарантий прав и свобод личности задействованы разные уровни властвования: федеральный, субъектов Федерации, муниципальный. В основе данного механизма лежат принципы территориального верховенства (ст. 4 Конституции РФ) и территориальной организации публичной власти1.

Территориальная организация, будучи необходимым элементом государства, позволяющим осуществлять управление населением, в то же время представляет собой явление, на которое определенным образом влияет и гражданин. Территориальная организация не может существовать сама по себе: территориальные принципы организации публичной власти, безусловно, важны, но они не есть самоцель. Единство «двойственности» территориальной организации (понимаемой как организация населения

èоснова для построения системы органов власти) возможно лишь при выборе территории в качестве такого критерия. Данное обстоятельство обусловлено и многоцелевым назначением самой по себе территории, и множественностью форм ее организации2.

1 Фризен О.А. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Дисс. … канд. юр. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 51—57.

2 Бондарь Н.С. Региональные социальные различия: организационно-правовые средства их преодоления и усиления равенства граждан // Право и государственное управление регионами: Межвуз. сборник науч. трудов. Калинин, 1986. С. 21.

16

Полномочия органов власти должны эффективно использоваться на благо тех, от кого они получены. Не случайно главу 2 Конституции РФ большинство ученых признают «одним из луч- ших разделов Конституции РФ»1, «почти безупречной и не вызывающей серьезной критики со стороны даже радикально настроенных сторонников конституционного обновления»2, поскольку она устанавливает в ст. 18, что «права и свободы человека и гражданина… определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Территория, таким образом, приобретает значение «пространственной основы пользования материальными и духовными благами, участия граждан в осуществлении народовластия»3. Поэтому главным критерием совершенствования административнотерриториального устройства страны должны выступать интересы населения соответствующих территориальных единиц. Это положение, высказанное Н.С. Бондарем еще в 1981 г. применительно к совершенствованию административно-территориальной системы Советского государства, не утратило актуальности и в современной России в свете обсуждения динамики развития федеративных отношений, укрупнения субъектов РФ и совершенствования территориальных основ местного самоуправления.

Территориальный фактор, безусловно, имеет существенное значение в проблеме реализации конституционного статуса лич- ности и оказывает непосредственное влияние на возможность пользования принадлежащими человеку правами и свободами.

Характеристики территориальной организации населения с позиции личностного его аспекта рассматриваются Н.С Бондарем, с одной стороны, с точки зрения участия гражданина в формировании территориальной системы публичной власти (например, участия в выборах, референдумах, сходах). С другой стороны, функционирование органов власти опосредовано поддержанием

1 Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. ¹ 11. С. 29—30.

2 Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права. 2003. ¹ 11. С. 14.

3 Бондарь Н.С. Территориальная организация населения — важный фактор осуществления прав и обязанностей граждан // Проблемы государства, демократии и права в материалах XXVI съезда КПСС: Тезисы докладов и сообщ. научн. конференции. Ростов н/Д, 1981. С. 40; Он же. Территориальная организация населения — важный принцип реализации конституционного статуса советских граждан // XXVI съезд КПСС и правовые проблемы регионального управления: Межвуз. сборник науч. трудов. Саранск, 1982. С. 87.

17

тех или иных взаимоотношений с гражданином. При этом разнообразие самих территорий обусловило наличие проблемных моментов в реализации конституционно закрепленного равноправия граждан. С учетом территориального аспекта это позволяет говорить о проблеме социально-территориального равноправия граждан1, так как социально-экономические права полу- чают различное наполнение на различных уровнях публичной власти. Такой подход отражает реальное состояние и объем прав и свобод граждан России в разных ее регионах.

Существенное значение имеет территориальная организация судебной власти как одной из ветвей государственной власти. Территориальную организацию судебной власти следует рассматривать с позиции численности населения, наличия на территории условий для судебной защиты прав и свобод, рациональности размещения и достаточности судебных органов, обеспечения доступности судебной защиты.

Вопросы территориальной организации судебной власти имеют не только теоретическое, но и во многом практическое значение. Так, по мнению С.Г. Павликова, научный анализ органов правосудия, имеющих весьма специфический статус, — конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов РФ — предполагает постановку и разрешение ряда теоретических проблем, связанных с уяснением понятия и специфики судов, функционирующих на региональном уровне, судебной системы федеративного государства, а также судебной власти, реализуемой на уровне субъектов РФ2. Достаточно обоснованным представляется такой подход с точки зрения уяснения механизма судебной защиты и ее места в конституционно установленном механизме гарантирования прав и свобод, ведь он не ограничивается федеральным уровнем. Деятельность судебных органов субъектов Федерации во многом направлена на расширение ее возможностей. Хотя деятельность мировых судов относить к расширению возможностей судебной защиты на уровне субъектов Федерации можно весьма условно. Как органы судебной власти субъектов Федерации они в системе судов общей юрисдикции имеют специфику лишь по порядку формирования и обеспечения их деятельности, тогда как их компетенция и пределы правозащитной

1 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М., 2005. С. 469.

2 Павликов С.Г. Судебная власть и судебная система субъектов Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. ¹ 3; Информационно-справочная система «Гарант».

18

деятельности определены в полном объеме федеральным законодательством, и процессуально они действуют в рамках федеральной системы данных судов.

Обоснованно ставятся вопросы о том, что следует понимать под функциями «региональной судебной власти», какие из них она уже выполняет на нынешнем этапе судебно-правовой реформы, а какие направления деятельности судам предстоит освоить1, как и в целом выработка общего понятия «судебная власть» ждет своего решения2.

Применительно к законодательному регулированию и осуществлению института прав и свобод человека и гражданина выделяется несколько правовых уровней их закрепления и реализации через органы власти:

1)на федеральном уровне — это Конституция РФ, гарантирующая государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45);

2)на уровне субъектов РФ — законодательные и учредительные акты субъектов РФ, содержащие положения о защите прав

èсвобод человека и гражданина3;

3)нормативные акты муниципальных образований, которые также предусматривают защиту прав и свобод граждан на своей территории. Практически во всех уставах муниципальных образований гарантирование и обеспечение прав и свобод населения, проживающего на территории муниципального образова-

ния, определено в качестве основной цели или задачи деятельности органов местного самоуправления4.

Наряду с территориальной организацией государственной и муниципальной власти в качестве политических гарантий прав и свобод выступают народовластие и широкое развитие демократии в рамках существующего политического строя, которой яв-

1 Бойков А.Д. Опасность негативного правотворчества. М., 2000. С. 8—9; Колоколов Н.А. Судебная власть: о сущем феномена в логосе. М., 2005. С. 166 и др.

2 Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1989. С. 38.

3 Например, в Уставе Ростовской области указано, что он принимается, исходя из признания прав и свобод человека и гражданина как высших ценностей, стремления создать необходимые условия для достойной жизни населения Ростовской области. Статья 3 объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью (ч. 1), а их признание, соблюдение и защиту — главной обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 3). Кроме того, закрепляется право органов государственной власти Ростовской области устанавливать на ее территории дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина. См.: Преамбула Устава Ростовской области // Наше время. 1996. ¹ 98—99.

4 Фризен О.Н. Указ. соч.

19

ляется официальным выражением гражданского общества1. Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства

èобщества как непосредственно, так и через своих представителей, они привлекаются к формированию, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, имеют равный доступ к государственной службе, участвуют в отправлении правосудия (ст. 32 Конституции РФ). В результате народ непосредственно (например, путем участия в референдуме)

èпосредством созданных им органов сам устанавливает объем прав и свобод всех граждан в демократическом государстве, определяет условия их реализации и защиты2.

Âнастоящее время есть основания констатировать, что со-

зданы законодательные условия для того, чтобы судебная защита выступала наиболее эффективным способом обеспечения демократических начал в организации и функционировании государства.

Однако, к сожалению, в результате проведения правовой реформы практически не обеспеченными оказались демократиче- ские начала организации и функционирования самой судебной власти. Новые Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы не предусмотрели участия народных заседателей в осуществлении судопроизводства по уголовным и гражданским делам3.

Особое место в конституционно установленном механизме гарантирования занимают юридические гарантии — специальные правовые средства обеспечения прав и свобод лица. Среди отли- чающихся многообразием юридических гарантий особое место занимает Конституция РФ, установившая основные права и свободы и закрепившая различные виды гарантий их осуществления.

Нормативная сторона гарантированности4 свидетельствует о том, что в объективированном виде она представляет собой нормы

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 27. С. 402.

2 Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. С. 25—26.

3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. ¹ 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) (в ред. от 11.06.2008, с изм. от 16.07.2008) // СЗ РФ. 2001. ¹ 52 (Ч. I). Ст. 4921; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002. ¹ 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) (в ред. от 22.07.2008) // СЗ РФ. 2002. ¹ 46. Ст. 4532.

4 Следует признать достаточно аргументированной и заслуживающей поддержки позицию А.А. Чепурнова, который выделяет и обосновывает гарантированность в качестве самостоятельного принципа составляющего содержание основ конституционного статуса человека и гражданина. См.: Чепурнов А.А. Правовой статус личности в РФ: конституционные основы гарантирования. Дисс. … канд. юр. наук. Волгоград, 2006.

20