Прокурорский надзор. Ответы на экзаменационные вопросы

прокуратуры в системе государственных органов свидетельствует то, что ей в Конституции посвящена отдельная глава.

Вст. 125Конституцииопределенаосновнаяфункцияпрокуратуры – надзор за точным и единообразным исполнением законов, иных нормативных правовых актов. Кроме того, прокуратура наделена полномочием осуществлять надзор за соответствием закону судебных постановлений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях. Прокуратура поддерживает государственное обвинение в судах.

Вст.ст.126и127Конституцииустановленыосновныепринципы деятельности прокуратуры.

Вст. 128 Конституции указано, что компетенция, организацияипорядокдеятельностиоргановпрокуратурыопределяются законодательством. Конкретизация конституционных положений об организации и деятельности прокуратуры дана в Законе «О прокуратуре Республики Беларусь». В этом Законе определены система органов прокуратуры, направления ее деятельности, принципы, на которых основывается эта деятельность, полномочия прокурора, необходимые для осуществления надзора,закрепленыправовыесредства,которыевправеприменять прокурор при надзоре за исполнением законов, других актов законодательства.ВЗаконепредусмотреныактыпрокурорского надзора,которыевправевноситьпрокурорпривыявлениинарушений законов, иных нормативных правовых актов, отражены предъявляемые к ним требования. Установлены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности в органы прокуратуры, урегулированы другие вопросы организации и деятельности прокуратуры.

Развитие нормы Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» получили в Положении о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь. В этом нормативном правовом акте установлены общие требования к деятельности прокурорских работников при исполнении служебных обязанностей, урегулированы вопросы назначения прокурорских работниковнадолжности,продвиженияихпослужбе,освобождения от должностей, поощрения, награждения, привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение служебных обязанностей, трудовой дисциплины, совершение действий, дискредитирующих звание прокурорского работника.

Вотраслевом законодательстве содержатся нормы, регулирующие деятельность прокуроров при возникновении право-

21

вых отношений в различных областях общественной жизни. В Гражданском процессуальном, Хозяйственном процессуаль- ном,Уголовно-процессуальномкодексах,вПроцессуально-испол- нительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрены нормы, регламентирующие участие прокурора в судебных заседаниях при рассмотрении судамипервойинстанциигражданских,экономических,уголовных дел,делобадминистративныхправонарушениях.Вэтихкодексах урегулированывопросыреализацииполномочийпрокуроровпо надзорузасоответствиемзаконусудебныхпостановленийсудов первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Нормы, регламентирующие деятельность прокуроров по надзору за исполнением отраслевого законодательства, имеются в Кодексе о браке и семье, Уголовно-исполнительном кодексе, ряде других кодифицированных законов.

Вотдельных законах также имеются нормы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства. В частности, согласно ст. 19 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельнос- ти»прокурорсанкционируетпроведениеоперативно-розыскных мероприятий,затрагивающихконституционныеправаграждан. Нормы о прокурорском надзоре за точным и единообразным исполнением законодательства имеются и в ряде других отраслевых законов.

Некоторые вопросы организации и деятельности прокуратуры регламентируются указами Президента Республики Беларусь. Так, Указом от 6 июня 2001 г. № 372 утверждено Положение о коллегии Прокуратуры Республики Беларусь. Президентомизданытакжеуказыоприсвоенииклассныхчинов рядупрокурорскихработников,онаграждениигосударственными наградами, по другим кадровым вопросам.

Всвоей практической деятельности по надзору за исполнением законодательства прокуроры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора. Согласно п. 1 ст. 23 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» Генеральный прокурор в соответствии с законами издает приказы, распоряжения, дает указания, обязательные для исполнения всеми прокурорскими работниками и работниками прокуратуры. Генеральный прокурор утверждает также инструкции.

Приказ Генерального прокурора – правовой акт, издаваемый по основным вопросам организации деятельности органов про-

22

куратуры,отдельнымотраслямпрокурорскогонадзора,атакже по личному составу органов прокуратуры.

Распоряжение Генерального прокурора – правовой акт, из-

даваемый по оперативным вопросам, имеющий, как правило, ограниченный срок действия.

Положения и инструкции, утверждаемые Генеральным про-

куроромсвоимиприказами,определяютпорядокисполнениями прокурорами каких-либо оперативных или процессуальных действий.

Правовые акты Генерального прокурора должны соответствовать законодательству Республики Беларусь, а также ранее принятым правовым актам Генерального прокурора.

ПринеобходимостиГенеральныйпрокурориздаетправовые актывформеприказов(постановлений)совместносруководителями других правоохранительных и иных республиканских органов государственного управления.

Отдельные правовые акты руководители других правоохранительных и иных республиканских органов государственного управленияпередихизданиемпредварительносогласовываютс ГенеральнымпрокуроромРеспубликиБеларусь.Такоесогласованиеобеспечиваетсоответствиеиздаваемыхподзаконныхнормативных правовых актов действующему законодательству.

1.6. Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор»

Дисциплина «Прокурорский надзор» как самостоятельная учебная дисциплина имеет свой предмет и систему.

Предмет любой учебной дисциплины составляет все то, что в ней изучается.

Предметомучебнойдисциплины«Прокурорскийнадзор»

являются:

1)правовые нормы, определяющие функции, задачи, принципы организации и деятельности прокуратуры Республики Беларусь, систему и структуру ее органов, правовые средства и методы осуществления прокурорского надзора;

2)практическая деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов, декретов, указов

ииных нормативных правовых актов, тактика и методика прокурорской работы;

23

3)правовые отношения, возникающие между субъектами прокурорско-надзорной деятельности;

4)становление и развитие органов прокуратуры и прокурорского надзора;

5)сущность и содержание прокурорского надзора в других государствах.

Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» состоит из

Общей и Особенной частей.

Общая часть включает в себя темы:

1)предмет и система курса «Прокурорский надзор»;

2)создание и основные этапы развития органов прокура-

туры;

3)принципы организации и деятельности прокуратуры;

4)основныенаправлениядеятельностипрокуратуры,отрасли прокурорского надзора, участки прокурорского надзора;

5)система, структура и организация органов прокуратуры;

6)организация работы в органах прокуратуры;

7)участие прокуратуры в нормотворческой деятельности и правовой пропаганде.

В Особенной части этой дисциплины изучаются отрасли и участки прокурорского надзора. Особенная часть раскрывает сущность и задачи каждой отрасли и участка прокурорского надзора,полномочияпрокуророввразличныхотрасляхнадзора

иосновных направлениях их деятельности. В этой части дисциплины изучаются вопросы тактики и методики осуществления прокурорского надзора в различных его отраслях, а также эффективностиработыпрокуратурыпонадзорузаисполнением законов, декретов, указов, иных нормативных правовых актов.

Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» основана на общихичастныхметодахизучениядеятельностиГенерального прокурора и подчиненных ему прокуроров по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов.

Общим методом учебной дисциплины «Прокурорский надзор» является диалектический метод, который позволяет изучать прокурорский надзор в его историческом развитии, в неразрывной связи с теми процессами, которые возникают в обществе и государстве.

К частным методам учебной дисциплины «Прокурорский надзор»относятся:исторический,конкретно-социологический, сравнительно-правовой.

24

Методологической основой изучения учебной дисциплины «Прокурорский надзор» являются общетеоретические и историческиенауки:философия,логика,теориягосударстваиправа (общаятеориягосударстваиправа),историягосударстваиправа Беларуси и зарубежных стран и др.

1.7. Место учебной дисциплины «Прокурорский надзор» в системе других юридических дисциплин

Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» тесно связана с отраслями права и учебными юридическими дисциплинами, в которых отражаются отдельные проблемы и стороны организации либо деятельности прокуратуры.

Правовые нормы, регламентирующие деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов, декретов, указов, иных нормативных правовых актов, содержатся в различных отраслях права: конституционном, гражданском, хозяйственном, трудовом, уголовном, административном, семейном, бан- ковском,коммерческом,земельном,уголовно-процессуальном, гражданском процессуальном, хозяйственном процессуальном и других отраслях права.

Наиболеетесносучебнойдисциплиной«Прокурорскийнадзор»связанытакиеучебныедисциплины,кактеориягосударства

иправа (общая теория государства и права), конституционное право, судоустройство, уголовный, гражданский и хозяйственный процесс, трудовое право, административное право.

Дисциплина «Теория государства и права» рассматривает прокурорскийнадзоркакформугосударственнойдеятельности, атакжепоказываетрольпрокуратурывукреплениизаконности

иправопорядка.

Конституционноеправоизучаетместопрокуратурывсистеме органов государства и ее взаимоотношения с ними.

Вдисциплине«Судоустройство»даетсяобщеепредставление об учреждении прокуратуры, системе ее органов и организации деятельности.

Вадминистративном праве освещается роль прокурорского надзора по обеспечению законности в государственном управлении.

25

Дисциплины уголовного, гражданского и хозяйственного процессов рассматривают процессуальные полномочия прокурора при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, производстве предварительного следствия и дознания, а также при рассмотрении уголовных, гражданских и экономических дел, дел об административных правонарушениях в судах.

Трудовоеправорассматриваетвопросынадзорапрокурорав областитрудовыхправоотношений,ролипрокуроравобеспечении защиты трудовых прав и законных интересов граждан.

Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» дает цельное представление об организации и деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов, иных нормативных правовых актов. В то же время дисциплина «Прокурорский надзор»занимаетсамостоятельноеместовсистемеюридических дисциплин.

26

Тема 2

создАниЕ и осноВнЫЕ ЭТАПЫ рАзВиТиЯ орГАноВ ПрокурАТурЫ

2.1.Образование прокуратуры как государственного органа.

2.2.Начало централизации прокуратуры.

2.3.Развитие органов прокуратуры в послевоенные годы.

2.4.Становление органов прокуратуры Республики Беларусь.

2.1. Образование прокуратуры как государственного органа

Встранах Европы учреждение прокуратуры относится к XIV–XIX векам. Впервые в Европе прокуратура была учреждена во Франции ордонансом короля Филиппа IV от 25 марта 1302 г. Прокуратура во Франции первоначально создавалась для защиты прав короля, короны и надзора за нерушимостью королевских владений1.

В1586 г. во Франции был принят закон об организации и деятельностипрокуратуры.Всферуполномочийпрокурорского надзора были включены: деятельность прокурора админист- ративно-политического характера; надзор за производством следствия; деятельность судебно-правовая (уголовные и гражданские дела). В последующие периоды прокуратура Франции претерпела существенные преобразования (1789–1810 гг.). Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран2.

ВРоссии прокуратура была учреждена указом Петра I от 12 января1722г.Внемотмечалось:«БытьприСенатегенерал-про- курору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по проку- рору,которыедолжныбудутрапортоватьгенерал-прокурору»3. ПрокуратурасоздаваласьвРоссиикакпредставительныйорган прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее

1 Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. Харьков, 1915. С. 27–40; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.: Ленинградский ун-т, 1990. С. 6–7.

2 Басков В. И. Прокурорский надзор: учебник. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 14. 3 Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957.

С. 287.

27

имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор

иконтроль за действиями и решениями правительствующего сената, других центральных и местных учреждений.

Вуказе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генералпрокурора»былиопределеныосновныезадачи,атакжепринципы организации и деятельности прокуратуры. В царском указе говорилось: «И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет»1. Возглавляемая генералпрокуроромсистемапрокуратурысостоялаизподчиненныхему прокуроровколлегийсената,провинцийипринадворныхсудах. Прокуратура вела постоянное наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей органами, предлагала нарушителям закона устранять нарушения и опротестовывала незаконные решения.Нанеебыливозложенытакженадзорпоарестантским делам и наблюдения за интересами казны.

После смерти Петра I, в годы царствования Екатерины I, должность генерал-прокурора была упразднена, что имело своимпоследствиемпочтиполноеумалениеролипрокуратуры. Царица Анна Иоанновна после вступления на престол указом от 2 октября 1730 г. восстановила органы прокуратуры. В указе определялось: «Быть при сенате генерал- и обер-прокурорам, а при коллегиях и других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им Должности»2. В годы царствования дочериПетраIЕлизаветыПетровныпозициипрокуратурыеще более укрепились.

ПриЕкатеринеII,вступившейнапрестолв1762г.,институт прокуратуры получил дальнейшее развитие. Если при Петре I этобылтолькоорганнадзора,токконцуцарствованияЕкатерины II он стал органом государственного управления с довольно широкойкомпетенцией.ВцарствованиеЕкатериныIIпроисходит резкое возвышение генерал-прокурора над другими долж- ностнымилицамииучреждениями.Генерал-прокурорполучает возможностьсущественновлиятьназаконодательнуюпрактику

ивесь ход управления. Екатерина II фактически сделала гене- рал-прокуратуру самостоятельным органом, действующим не только вместе с сенатом, но и помимо сената.

ПриПавлеI,вступившемнапрестолпослесмертиЕкатерины II, происходит сокращение численности органов прокуратуры.

1 Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. Российские прокуроры. 18

век. М.: РОССПЭН, 1994. С. 14.

2 Там же. С. 31.

28

В связи с закрытием верхних земских судов, верхних управ и губернских магистратов были упразднены и состоявшие при них прокуратуры. Умаление роли прокуратуры происходило и при Александре I. Были значительно сокращены функции генерал-прокурора.

Судебная реформа 1864 г. создала новый тип российской прокуратуры. Ее творцы, мечтавшие об учреждении начал законности и о создании правового государства, обеспечили через судебные уставы преодоление инквизиционного процесса, отделение в уголовном судопроизводстве судебной власти от обвинительной1. Однако это важнейшее демократическое преобразование было достигнуто за счет превращения прокуратуры из института, осуществляющего от имени высшей государственной власти всеобъемлющий надзор за исполнением законов государственными учреждениями, в орган уголовного преследования в структуре исполнительной власти. Высоко оценивая судебную реформу, выдающийся русский юрист А. Ф. Кони писал, что упразднение ею прокурорского надзора за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителейсудебныхуставов.«Второпливомосуществлении страстногожеланияпоскореерасчиститьдляновыхнасаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»2.

Пореформенная российская прокуратура и все состоявшие в ней «лица прокурорского надзора» входили в судебное ведомство и действовали «под высшим наблюдением» министра юстиции, являвшегося «генерал-прокурором». Прокуроры «состояли при судебных местах», предмет их занятий ограничивался«деламисудебноговедомства».Данныеформулировки правовыхнормнеозначали,чтопрокурорывкакой-томеребыли подконтрольнысудам.Законгласил,что«нисудебныеместа,ни председательствующиевоныхневходятвобсуждениедействий лиц прокурорского надзора»3.

Пореформенный прокурор в соответствии с законом наблюдал за соблюдением правил внутреннего устройства и делопроизводства в судебных местах, сообщал председателям судебныхместиливышестоящимпрокурорамовсехзамеченных

1 Буцковский Н. А. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб, 1867. С. 4.

2 Кони А. Ф. Избранные произведения. М., 1980. С. 315–316.

3 Учреждение судебных установлений // Свод законов Российской импе-

рии. Т. 16, ч. 1, ст. 252.

29

им упущениях в деятельности этих мест или должностных лиц судебноговедомства,участвовалврассмотрениидисциплинарных дел в отношении таких лиц и опротестовывал решение по ним в вышестоящий суд1.

В сфере уголовного процесса закон возлагал на прокуроров постоянное «наблюдение» за производством предварительного следствия судебными следователями, подчинял им полицейское дознание, наделял их правом возбуждать уголовные дела и требовать «начатия следствия»2.

Судебная реформа 1864 г. фактически закрепила длившееся с начала столетия постепенное свертывание деятельности прокуратуры и как органа управления, и как органа надзора. Прокуратура ограничивалась в своей деятельности «делами судебного ведомства»3. Этот объем полномочий прокуратуры царской России практически оставался неизменным вплоть до Октябрьской революции 1917 г.

Дореволюционный институт прокуратуры был упразднен декретом Совета Народных Комиссаров от 24 ноября 1917 г. № 1«Осуде». Дореволюционнаяпрокуратураупраздняласьбез заменыееновойсоветскойпрокуратурой.Декретамиосуде,принятыми в 1918 г.4, иными правовыми актами была предпринята попыткарешитьпроблемувыполненияфункцийупраздненной прокуратурыдругимиорганами.Наблюдениезарасследованием преступлений и исполнением приговоров было отнесено к компетенциивновьсозданныхсудов.Всоответствиисдекретом№ 1 «О суде» обвинителями могли выступать все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами. Декрет № 2 «О суде» ввел, наряду с общегражданским, общественноеобвинение,котороеосуществлялосьчленамиколлегий правозаступников при местных Советах. Декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г. поддержание обвинения в суде было возложено на членов коллегии правозаступников, которые избирались исполкомами местных Советов и получали зарплату как должностныелица.Такимобразом,вводилосьгосударственное обвинение в суде. Положением о народном суде РСФСР от 21

1 Учреждение судебных установлений // Свод законов Российской империи. Т. 16, ч. 1, ст. 252.

2 Там же. Ст.ст. 278–287, 297, 311, 312.

3 Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 290.

4 Свод Установлений РСФСР. 1918. № 52. Ст. 589; № 85. Ст. 889.

30