Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства. Учебное пособие

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Саратовская государственная юридическая академия»

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Учебное пособие

Под редакцией кандидата юридических наук,

доцента Е. Н. Асташкиной

2-е издание, исправленное и дополненное

Саратов

2025

Содержание

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

УЧЕБНО-ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

§ 1. Сущность прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов:

предмет, объекты и пределы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

§ 2. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. . . 14 § 3.  Полномочия прокурора при осуществлении

надзора за исполнением законов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 § 4. Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. . . 25 § 5. Методика надзора и критерии оценки законности

правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

§ 6. Организация проведения антикоррупционной экспертизы НПА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

§ 7. Методика проверки исполнения законов . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 § 8. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

УЧЕБНО-ДИДАКТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

Тема 1. Предмет, пределы прокурорского надзора за исполнением законов и полномочия прокурора

по его осуществлению . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Тема 2. Общие положения методики прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов

и законности НПА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

3

Тема 3. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере здравоохранения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Тема 4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании. . . . . . . . . . . . . 66

Тема 5. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Тема 6. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Тема 7. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Тема 8. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране объектов культурного наследия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Тема 9. Прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства . . . . . . . . . . . . . 87

Тема 10. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской

деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Тема 11. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экологии. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Тема 12. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Тема 13. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Список рекомендуемой литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Авторский коллектив. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

4

Предисловие

Данноеучебноепособиеориентированонарабочиепрограммы дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства» для обучающихся по специальности 40.05.04 Судебная и прокурорская деятельность специализация № 2 «Прокурорская деятельность»; по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденцияпрофильподготовки«Прокурорскийнадзориучастие прокурора в рассмотрении дел судами», составленные в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов.

Целью изучения дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства» является формирование у обучающихся целостного представления о теоретических, правовыхипрактическихаспектахсущности,пределахнадзоразаисполнением федерального законодательства и полномочиях прокурора по его осуществлению. В процессе изучения курса обучающиеся должны уяснить современное состояние прокурорского надзора заисполнениемфедеральногозаконодательстваиактуальныеприоритетныенаправленияданнойотраслинадзора,котораяпризвана укреплять правовые основы российской государственности и обеспечиватьверховенствозаконаиединствозаконности.

В результате изучения дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства» обучающиеся должны:

■ знать:

–■ нормативно–правовое регулирование надзора за исполнениемзаконов;

– предмет, объекты, задачи и основные приоритетные направлениянадзоразаисполнениемзаконов;

– основыорганизациинадзоразаисполнениемзаконов; – полномочияпрокурораприосуществлениинадзоразаиспол-

нениемзаконов; – спецификуметодикинадзоразаисполнениемзаконовизаза-

конностьюправовыхактов;

5

– акты прокурорского реагирования, применяемые при осуществлениинадзоразаисполнениемзаконов;

■ уметь:

–■ применять нормативные правовые акты, регулирующие прокурорскийнадзорзаисполнениемзаконов;

– сформулировать специфику методики надзора за исполнениемзаконовизазаконностьюправовыхактов;

– верно определять вид акта прокурорского реагирования иверноегосоставлять;

■ владеть:

–■ навыкамиприменениянормативныхправовыхактов,регули- рующихпрокурорскийнадзорзаисполнениемзаконов;

– навыкамисоставленияактовпрокурорскогореагирования. Курс «Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства» – это учебная дисциплина, которую осваивают обучающиеся на четвертом курсе (по специальности 40.05.04 Судебная и прокурорская деятельность специализация № 2 Прокурорская деятельность) или в магистратуре (по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция профиль подготовки «Прокурорский надзор и участие прокурора в рассмотрении дел судами») в высшем учебном заведении, где изучению подлежит обширный перечень нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность многообразных органов и организаций, являющихся объектами прокурорского надзора, полномочия прокурора при реализации данной отрасли надзора, отдельные аспекты методикипрокурорскихпроверокиактовпрокурорскогореагирования. Сложность и многоаспектность рассматриваемых вопросов в рамках учебной дисциплины определили структуру данного учебного пособия, которое состоит из учебно-теоретической части, где раскрываются сущность, основные приоритетные направления, полномочия прокурора, отдельные вопросы методики надзора, специфика актов прокурорского реагирования, и учебно-дидактической части, которая содержит задания обучающего характера, призван-

ныепомочьвосвоенииизакреплениизнанийподисциплине.

6

УЧЕБНО-ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

§ 1. Сущность прокурорского надзора за исполнением

законов и законностью правовых актов:

Надзорпредметза, объектысоблюдениемпределыКонституции РФ и исполнением законов – одна из ведущих отраслей такой функции, как прокурорский надзор, и яркое тому подтверждение ее указание в определении понятия прокуратура РФ. Так, согласно ст. 1 Федерального закона «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»,прокуратураРФ–этоеди- ная федеральная централизованная система органов, осуществляющихнадзорзасоблюдениемКонституцииРФиисполнениемзаконов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовноепреследованиевсоответствиисосвоимиполномочиями, а также выполняющих иные функции1. Данная отрасль характеризуется широким спектром правоотношений (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальная сфера и др.), где она находит свою реализацию, что отражается в многоаспектности предмета иобъектовнадзора.Такоеположениеопределяетибольшойобъем нормативных актов, которые регламентируют проверяемые правоотношения и надзор за исполнением которых осуществляется. Важность данной отрасли проявляется и в том, что в соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»прокурор,реализуянадзорзасоблюдениемКонституцииРФ– нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу – и ис- полнением законов, тем самым содействует упрочению Основного

1 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РоссийскойФедерации» (в ред. от 03.02.2025) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8, ст. 366; СЗ РФ. 2025. № 6, ст.408.

7

закона государства, его соблюдению, точному и единообразному исполнению нормативных актов, что приводит к пониманию в обществевысокойзначимостизаконаиответственностипередним.

Рассматриваемая отрасль надзора традиционно именовалась «общим надзором». История этого термина значительна и берет свое начало с циркуляра от 17.10.1922 № 105 «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах по общему надзору»1. Однако на сегодняшний день в законодательстве данный термин отсутствует,имеетбольшенаучноеприменение,хотясредипрактиче- скихработниковонпо-прежнемуупотребляется.

Нормативно-правовой основой рассматриваемой отрасли надзораслужатнормыКонституцииРФ,гдеустанавливаетсяконститу- ционно-правовой статус органов прокуратуры и заложены конституционныеосновыпроверяемыхправоотношений.

Нормы Основного закона находят свою конкретизацию в отраслевом законодательстве, которое регламентирует организацию, порядок деятельности и полномочия прокуратуры РФ. К таковому в первую очередь следует отнести Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где в Разделе III размещена Глава 1, в которой раскрываются предмет и объекты надзора, полномочия прокурора, акты прокурорского надзора (протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение онедопустимостинарушениязакона).

Отдельные полномочия прокурора регулируются как кодифицированными нормативными актами (Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях и др.), так и иными федеральными законами: Федеральным законом от 07.08.2001 № 115 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в ред. от 07.04.2025); Федеральным законом от 17.07.2009 № 172 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 30.09.2024); Федеральным законом от 27.07.2006 № 149 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о за-

1 История становления общего надзораизадачиПаламаоргановчук А. Впрокуратуры., Бессарабов Впо. Г.надзорузаисполнениемфедерального законодательства // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011.№6(26).С.47.

8

ский институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2017.

С.4.

9

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципальногоконтроля»(вред.от09.08.2024);

Приказ Генпрокуратуры России от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищ- но-коммунальнойсфере»(вред.от26.05.2023);

Приказ Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» (в ред. от16.10.2024);

Приказ Генпрокуратуры России от 15.03.2019 № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»;

Приказ Генпрокуратуры России от 15.04.2021 № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства вэкологическойсфере»(вред.от25.11.2022);

Приказ Генпрокуратуры России от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства приреализациинациональныхпроектов»(вред.от27.03.2025)идр.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.02.2015 №:«2…-Посуществляемаядал опред лениепрокуратуройпонятия надзорРФфункцияза ис- надзораполнениемзаисполнениемзако ов законовявляетсясамостоятельной(обосо бленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается – путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности – неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории России, в том числе темигосударственнымиорганами,накоторыевозложеныфункции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора)»1.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений “АГОРА”, межрегиональной общественной организации “Правозащитный центр “Мемориал”, международной общественной организации “Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество “Мемориал””, региональной общественной благотворительнойорганизациипомощибеженцамивынужденнымпереселен-

10