Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Учебное пособие (курс лекций)

самоуправления или должностным лицом быть полноправным участником процесса рассмотрения обращения как вновь возникшего правоотношения.

Заявитель вправе предоставлять дополнительные материалы и документы к поданному обращению, а также знакомиться с материалами и документами, составляющими основу рассмотрения обращения, если они имеют свободный допуск и не содержат установленных законом ограничений, связанных с нарушением правовых норм или прав третьих субъектов как возможных участников данного правоотношения.

Не удовлетворившись содержанием ответа, гражданин имеет право обратиться с жалобой на принятое по его обращению решение в другие компетентные органы, а также обжаловать действия или бездействие в связи с рассмотрением обращения в административном или судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, если по вновь открывшимся обстоятельствам необходимость обращения утрачивается, гражданин имеет право обратиться с заявлением о прекращении рассмотрения своего обращения. Но необходимо иметь в виду недопустимость кого-либо воздействия на гражданина, побуждающего отозвать им своё обращение.

Наряду с письменной формой обращения допускается устное обращение, особенность которого заключается в том, что гражданин реализует данное право посредством личного приёма. Содержание устного обращения в обязательном порядке должно быть зафиксировано в карточке личного приема гражданина.

Таким образом, реализация гражданами своих прав представляет собой механизм, который должен надлежащим образом обеспечиваться государством и реализовываться через деятельность властно-государственных структур, в состав которых также входит Прокуратура РФ. Надзор за соблюдением данными властными структурами прав граждан входит в работу прокурора как часть его надзорной работы.

Основополагающие требования международных нормативных актов, содержащих стандарты защиты прав и свобод человека, получили свое отражение в национальной системе права. Однако не все отрасли российского законодательства гармонично согласуются

51

друг с другом. Нередки случаи прямой коллизии между положениями нормативных источников, относящихся к разным отраслям права. Другой причиной типичных нарушений в отдельных сферах жизнедеятельности является наличие пробелов в законодательстве – «зон», неурегулированных вообще нормативными предписаниями. Нельзя исключать также причины умышленного нарушения нормативных предписаний субъектами, деятельность которых проверяется прокурорами.

Разумеется, осуществляя работу по общему надзору, прокуроры должны ориентироваться в сложившуюся на данный момент надзорную практику. Несомненно, что надзорный процесс за обеспечением права и свобод человека и гражданина должен носить системный характер и невозможен без серьезной организационной работы по систематизации и согласованию законодательства, а также обеспечению единства прокурорской надзорной практики.

Названные причины обусловили актуальность данной темы, необходимость ее внимательного изучения студентами, обучающимися по программе магистратуры «Правоохранительная и правозащитная деятельность, прокурорский надзор, судебная власть».

Прокурор должен:

‒анализировать и обобщать информацию о состоянии законности в сфере надзорной деятельности, уметь выявлять из полученной информации типичные нарушения законодательства и соотносить их с отдельными частными обстоятельствами проведенных другими прокурорами проверок;

‒осуществлять мониторинг изменений федерального законодательства, регулирующего сферу надзора, а также внимание уделять правовым актам государственной власти субъекта РФ, на территории которого несет службу прокурор, и актам контроля иных органов исполнительной власти;

‒свободно ориентироваться в актуальной уголовной, гражданской и административной практике, сложившейся относительно вопросов надзорной деятельности.

Очень эффективной в данном контексте выступает такая форма повышения профессиональной квалификации, как тестирование прокуроров на знание законодательства, регулирующего то или

52

иное направление надзорной работы, о чем указывает в своей публикации Э. Б. Хатов8, практикующееся в прокуратурах отдельных субъектов РФ. Действительно, сталкиваясь с какой-либо узкопрофильной сферой нормативного регулирования, прокурор может испытывать закономерные затруднения при оценке выполнения субъектами проверки требований законодательства. Углубление профессиональных познаний прокурорского работника должно осуществляться как уже апробированными в прокурорской деятельности способами, так и научно-обоснованными новыми способами обеспечения эффективности надзорной работы.

Вывод

Каждая сфера общественных отношений, попавшая в поле надзорной работы прокурора, урегулирована целым комплексом нормативно-правовых актов. Разумеется, в первую очередь проверка законности деятельности должна базироваться на соблюдении норм Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Вопросы для самопроверки

1.Охарактеризуйте основные направления надзорной деятельности за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на современном этапе.

2.Охарактеризуйте актуальные проблемы надзорной деятельности органов прокуратуры, предположите их причины.

3.Предложите варианты решения отдельных актуальных проблем надзорной деятельности органов прокуратуры.

4.Охарактеризуйте выявляемые типичные нарушения по результатам надзорной практики, сложившейся в результате проверочных действий органов прокуратуры фактов нарушения прав человека и гражданина в период с 2015 года по настоящее время.

5.Опишите состояние законности в отдельных сферах общественных отношений в условиях отсутствия должного правового регулирования и единообразия надзорной практики.

8 Хатов Э. Б. Некоторые аспекты повышения квалификации и профессиональной переподготовки в прокуратуре Российской Федерации // Құқық қорғау органдары академиясының жаршысы. 2018. № 3 (9). С. 55‒60.

53

6.Опишите типичные нарушения законодательных предписаний в отдельных выбранных сферах общественных отношений.

7.Значение выявляемых причин и условий типичных нарушений законодательных предписаний в отдельных сферах общественных отношений.

8.Каким образом определяется объём надзорной работы и дифференцируются направления деятельности объекта проверки, не входящие в пределы надзора органа прокуратуры?

9.Как определяются права граждан, которые могут нарушаться

врезультате допущенных нарушений нормативных предписаний в деятельности объекта проверки?

10.Выбор и применение мер прокурорского реагирования, составление актов прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений действующего законодательства.

11.Оперативное сотрудничество и обмен информацией с другими контролирующими органами правоохранительной и правозащитной систем государства.

Литература: 1‒12.

54

3.НАДЗОР ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЛИЧНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

План

3.1. Обеспечение мерами прокурорского реагирования реализации и защиты личных прав граждан.

3.2. Типичные нарушения личных прав граждан в актуальной практике надзорной деятельности.

Организационная форма занятия: лекция в традиционной форме.

3.1. Обеспечение мерами прокурорского реагирования реализации и защиты личных прав граждан

В контексте поддержания режима законности в дальнейшей правоохранительной и правозащитной деятельности изучение студентами правоприменительной прокурорской практики по вопросам защиты права на жизнь, права на достоинство личности, права на свободу и личную неприкосновенность, права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, права на неприкосновенность жилища, права на информацию, права свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, права пользоваться родным языком, права на свободу передвижения, выбора места пребывания, права на свободу совести и вероисповедания, права на получение квалифицированной юридической помощи, права на презумпцию невиновности, права на защиту от преступлений и компенсацию ущерба, права на защиту от злоупотреблений власти и возмещение вреда очень сложно переоценить, так как речь идет о базовых, неотъемлемых правах человека.

Следовательно, особую важность приобретает свободное ориентирование студентом в правовых основах прокурорского надзора по защите личных прав человека, конституционной природе обязанности защиты и охраны прокуратурой личных прав человека, определении предмета и пределов прокурорской надзорной деятельности в указанной сфере, полномочиях прокурора общего характера и предоставленных законодательством для защиты личных прав граждан, в том числе полномочиях в ситуациях экстраординарного характера, закономерностях надзорной работы по защите личных прав человека, основаниях законного ограничения личных прав человека и критериях их правомерности, основных направлениях

55

надзорной работы по охране, обеспечению и восстановлению личных прав человека и некоторых иных.

По окончанию курса данной дисциплины студент должен приобрести в полном объёме умение оценивать роль органов прокуратуры в защите личных (неотъемлемых) прав человека, значение международного сотрудничества органов прокуратуры РФ с аналогичными правоохранительными органами зарубежных стран, международными правозащитными организациями и иными субъектами в деле защиты личных прав человека и оказания правовой помощи по обеспечению основных прав и свобод человека, определять вектор развития международного сотрудничества в данном направлении. Только при удовлетворении данных условий возможно на надлежащем уровне сформировать необходимые навыки составления актов прокурорского реагирования в указанной сфере, а также навыки реализации иных средств прокурорской защиты личных прав граждан.

Актуальность данной темы является настолько беспрецедентно высокой, что в период с 2005 по 2010 гг. материалы большинства прокурорских проверок содержали сведения о проведенной надзорной работы по факту нарушения какого-либо личного права человека. В последнее десятилетие произошло резкое снижение объёма прокурорской работы по проверке нарушений личных прав граждан, что, безусловно, доказывает существенное снижение числа фактов нарушения личных прав. Тем не менее, каждое такое нарушение должно сопровождаться серьезной прокурорской работой: предотвращением нарушения личного права или восстановлением его; выявление причин и условий, способствовавших нарушению личного права; привлечением к ответственности виновных лиц; компенсацией нарушенного права, если его восстановление по сути невозможно.

Изучение данной темы невозможно без предварительного ознакомления с данными официальной статистики органов прокуратуры, содержащей сведения о состоянии защиты личных прав граждан; докладными записками и материалами проведенных прокурорских проверок, информационными письмами и статистическими данными с официальных сайтов прокуратур разного уровня: Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, городов и районов, а также межрайонных территориальных прокуратур.

56

Защита прокурором права на жизнь

Прокуратура РФ обладает практически неограниченными возможностями прямой или косвенной защиты личных прав человека. Первое место в системе личных прав человека, конечно же, принадлежит праву человека на жизнь. Своевременным реагированием и способностью оценивать потенциальные негативные последствия в виде опасности для жизни граждан прокуроры пресекают множество правонарушений, способных причинить вред жизни и здоровью.

Так, в 2019 г. прокурорской проверкой в одном из учреждений для детей-сирот Удмуртской Республики был выявлен факт нарушения прав воспитанников на создание безопасных условий проживания. Системы противопожарной защиты устарели, наблюдался отказ противопожарных систем, допускалась эксплуатация неисправных извещателей. Выявленные нарушения создавали реальную угрозу жизни и здоровью детей. После вмешательства прокурора выделено более 3 млн рублей на модернизацию системы противопожарной защиты республиканского детского дома9.

Кроме традиционной работы актуализируются отдельные направления надзора за соблюдение права человека на жизнь. Так, Генеральный прокурор РФ в начале 2021 года указал на необходимость усиления надзорной работы по проверке надлежащей организации розыска без вести пропавших граждан.

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере имеет определенные особенности, связанные с законодательной регламентацией и сущностью ОРД.

Оперативность в процессе розыска без вести пропавших граждан буден непосредственно влиять на уровень безопасности общества, а также отражаться на степени доверия граждан к правоохранительным институтам. На сегодняшний день говорить о таком доверии представляется крайне затруднительно, так как по статистическим данным МВД РФ в 2020 году из 7970 лиц, объявленных в розыск как пропавшие без вести, местонахождение было установлено только 5200 человек, что составляет менее 75 %10. В Ставропольском крае в 2020 году в розыске было 643 человека, пропавших

9Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации /

URL: https://vk.com/wall-117116119_7861 (дата обращения 29.10.2020 г.).

10Официальный сайт МВД РФ / URL: мвд.рф/opendata/7727739372-

MVDGIAC311 (дата обращения 01.04.2021 г.).

57

без вести, местонахождение из них установлено всего лишь в отношении 117 граждан, что является критическим малым показателем и свидетельствует о крайне неудовлетворительной работе органов, осуществляющих розыск, вернее, практически о ее отсутствии. По данным МВД РФ, общее число без вести пропавших граждан в России на сегодняшний день остается достаточно высоким и оставляет более 29 тыс. человек. Исходя из приведенной статистики, мы видим, что эффективность розыскной деятельности в нашей стране не в полной мере соответствует предъявляемым законодательством требованиям.

По результатам совещания, на котором было вынесено решение об усилении работы и дано Генеральным прокурором РФ соответствующее указание, была сформулирована резолюция, в которой отмечалось, что неэффективность деятельности по розыску указанных лиц проявляется еще на начальных этапах, не даётся розыскными органами надлежащая оценка обстоятельствам безвестного исчезновения граждан, таким, как:

‒наличие у пропавшего долговых обязательств;

‒личным, психическим и эмоциональным характеристикам пропавшего лица;

‒взаимоотношению с родственниками или иными знакомыми лицами и другим обстоятельствам.

Так, например, в Ивановской области ОВД по городскому округу Шуя и Шуйскому муниципальному району розыскное дело было заведено в отношении безвестно пропавшей гражданки М. Однако вследствие проведенной прокурорской проверки оказалось, что данная гражданка месяц назад была арестована этим же ОВД за совершение преступления и на момент заведения в отношении ее розыскного дела содержалась в следственном изоляторе. Данный случай наглядно демонстрирует нам грубое нарушение элементарных основ организации розыска пропавших граждан.

В следствии этого, по мнению автора пособия, необходимо сократить временной интервал проверки прокурорами ведения розыскных дел, на сегодняшний день он составляет один раз в квартал, и первая проверка должна быть осуществлена не позднее 10 суток с момента заведения розыскного дела, в литературе высказываются мнения о необходимости производства проверки один раз в месяц, которые автор считает целесообразными.

58

Защита прокурором права на достоинство личности, права на свободу и личную неприкосновенность, свободу передвижения, выбора места пребывания

Решение названной задачи входит в содержание многообразной деятельности прокуратуры. Одним из направлений данной деятельности, имеющим самое непосредственное отношение к проблеме защиты человека, его прав и личной безопасности, является надзор за соблюдением закона органами, осуществляющими предварительное расследование. Актуальность данной проблемы обусловлена тем, что осуществляемый прокурорский надзор за соблюдением закона выше названными органами имеет важное практическое значение для правильной и эффективной борьбы с нарушением личных прав граждан, уровень которых в нашей стране снижается не так интенсивно, как следовало бы.

Система правоохранительных органов, которая существует в настоящее время в РФ, все еще нуждается в дальнейшей демократизации, гуманизации, усилении защиты прав и свобод человека в соответствии с требованиями международных правовых актов и обязательствами нашего государства перед мировым сообществом. Важная роль в системе этих органов принадлежит прокуратуре, которая на протяжении многих десятков лет выполняет функции общего надзора.

Особое место в деятельности прокуратуры занимает надзор за соблюдением закона органами, осуществляющими предварительного расследования, поскольку во время проведения предварительного расследования в значительной мере могут ограничиваться законные интересы и права граждан, например, право на тайну переписки, телефонных разговоров, свободу передвижения, личную жизнь и т. д. Это не только свидетельствует об актуальности данной темы исследования, но и определяет ее проблематику.

Законодательство РФ, устанавливающего полномочия органов прокуратуры по надзору за законностью производства предварительного расследования, в течение нескольких последних лет претерпело существенные изменения.

В силу специфики предварительного расследования, связанного с вмешательством в частную жизнь физических лиц, законодатель особое внимание уделил соблюдению законности при ее осуществлении.

59

Необходимо отметить, что предварительное следствие является деятельностью, которая связана с расследованием конкретных уголовных производств, а проведение оперативно-розыскной деятельности возможно, как при открытом уголовном производстве (проведении отдельных негласных розыскных действий в соответствии с задачами следователя), так и без открытого уголовного производства.

Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением законов при проведении предварительного следствия, уполномочен:

‒иметь полный доступ к материалам, документам и иным сведениям, касающихся предварительного следствия;

‒отменять незаконные и необоснованные постановления следователей; утверждать обвинительный акт (обвинительное заключение);

‒поддерживать государственное обвинение в суде;

‒обжаловать постановление или приговор суда.

На основании указанных в законе полномочий прокурора предлагается классифицировать элементы процессуального надзора по двум следующим критериям:

1.В зависимости от источника их закрепления: ‒ организационный; ‒ процессуальный.

2.Относительно направленности надзор можно установить:

‒превентивный или предупредительный, который включает в себя проверку материалов уголовного производства;

‒текущий;

‒оперативный.

Последний компонент, который можно определить и назвать фильтрующим. Он должен быть постоянным, так как прокурор получает информацию не только от следователя, но и сам проводит проверку материалов уголовного производства.

Надо отметить, что процессуальные полномочия прокурора отличаются по содержанию. Предлагается процессуальные полномочия подразделять на самостоятельные группы. Во-первых, средства контроля за процессуальной деятельностью следователя во время предварительного следствия. Во-вторых, полномочия, связанные с отменой незаконных или необоснованных процессуальных решений следователя.

60