Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Учебное пособие (курс лекций)

В условиях особых правовых режимом может меняться объем прав, свобод, обязанностей, гарантий. Одни увеличиваются, другие уменьшаются.

Рассматривая ограничение конституционных прав и свобод, отмеченных в ФКЗ «О чрезвычайном положении» и ФКЗ «О военном положении», обобщенно отметим, что в условиях действие особого правового режима:

1)может ограничиваться свобода передвижения;

2)могут ограничиваться определенные виды экономической деятельности;

3)устанавливается особый порядок приобретения продовольствия и предметов первой необходимости;

4)запрещается или ограничивается проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

5)запрещаются трудовые забастовки;

6)может быть ограничена свобода печати и других средств массовой информации путем введения соответствующей предварительной цензуры;

7)приостанавливается деятельности политических партий и иных общественных объединений, препятствующих устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения особого (исключительного) правового режима;

8)могут проверяться документы, удостоверяющие личность граждан, проводиться личный досмотр;

9)ограничивается право на участие в выборах и референдуме граждан РФ.

Интересно, что в сфере социально-экономических прав подлежат ограничению все права, за исключением права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право на жилище.

То есть могут быть ограничены такие права, как право частной собственности, наследования, свобода труда, право на отдых, право на социальное обеспечение, право на образование и т. д. И здесь возникает ряд вопросов, к примеру, в связи с чем связано ограничение права на социальное обеспечение? Даже если государство в условиях особого (исключительного) правового режима не имеет

41

возможности выплачивать пенсии и пособия, то ведь здесь мы сталкиваемся с вопросом реализации права.

Также не совсем понятна позиция законодателя по вопросу потенциальной возможности ограничения при особом правовом режиме права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Следует отдельно отметить, что введение особого режима порождает для гражданина дополнительные обязанности. Трудоспособное население может быть привлечено к проведению аварийноспасательных и других неотложных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда. Статья 18 ФКЗ «О военном положении» обязывает граждан выполнять работы, на которые они привлекаются, незамедлительно являться по вызову в определенные органы, перечисленные в статье, выполнять требования, изложенные в полученных ими предписаниях, повестках и распоряжениях, участвовать в устранении последствий применения оружия, восстановлении поврежденных объектов, в борьбе с пожарами, эпидемиями, а также у граждан для устранения экстраординарной опасной ситуации может быть изъято имущество с последующей компенсацией от государства его стоимости, если имущество забиралось безвозвратно или получило существенные повреждения.

Между тем существуют дискуссионные моменты в ограничении прав человека в условиях правовых режимов. Это относится, прежде всего, к вопросам обеспечения реализации гражданами своих прав в условиях введенного режима. Несмотря на того, что вводимые ограничения весьма законны и обоснованы, имеет место быть преобладание определенных специфических интересов, вызванных необходимостью преодоления особых условий, над провозглашенной приоритетностью прав граждан. И в таких ситуациях мы можем столкнуться с самоуправством, превышением властных полномочий и, как следствие, излишним ущемлением прав граждан, которое не может быть объяснено никаким правовым режимом. Именно в подобных особых условиях органы прокуратуры обязаны также переходить в особый режим деятельности и с повышенным вниманием надзирать за соблюдением объёма ограничения прав граждан.

Таким образом, подводя итоги вышесказанному, отметим, что в условиях особых правовых режимах меняется правовой статус человека и гражданина в сторону ограничения прав и свобод и увели-

42

чения обязанностей. Для особого правового режима характерен специальный механизм реализации правового статуса человека, обусловленный новыми процедурами, специально создаваемыми органами, нормативным регулированием, перераспределением полномочий властных органов. Изменение правового статуса гражданина объясняется необходимостью ужесточения норм для устранения угроз безопасности и других факторов, повлиявших на введение режима. Границы ограничения прав гражданина устанавливаются Конституцией РФ.

Эффективность правозащитной работы органов прокуратуры в условиях особого правового режима напрямую зависит от деятельности каждого отдельного прокурора в данный период, от уровня его профессионализма и правосознания.

Так, 29 мая 2020 года в Норильске Красноярского края в 12 часов 55 минут произошел разлив около 17 тысяч тонн дизельного топлива на проезжую часть подъездной дороги к ТЭЦ-3, эксплуатируемой АО «Норильско-Таймырская энергетическая компания», топливо быстро стало попадать в близлежащие водоемы и почву, в связи с чем 31 мая и.о. прокурора Красноярского края на заседании краевой комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций был введен режим чрезвычайной ситуации межмуниципального характера6.

Необходимо сделать акцент на профилактической роли органов прокуратуры по предотвращению ситуаций, способных вызвать введение чрезвычайного режима из-за стихийного природного бедствия, техногенной аварии, по любой иной причине. В частности, особое значение приобретают проверки органами прокуратуры готовности государственных органов и муниципальных образований к потенциально возможным чрезвычайным ситуациям (далее по тексту – ЧС).

Являясь специальным правовым режимом, режим чрезвычайной ситуации предусматривает целый комплекс сопровождающих организационных и правовых мер, а также изменение объема полномочий государственных органов и их должностных лиц. Унифи-

6 Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации /

Ставропольский край. URL: https://vk.com/wall-117116119_8153 (дата об-

ращения 28 сентября 2020 г.).

43

цированной правовой регламентации режима чрезвычайной ситуации не существует и существовать, в принципе, не может, это объясняется «уникальностью» каждой ситуации, неповторимостью причин и условий ее возникновения, сочетания объективных факторов и обстоятельств развития, предотвращения и минимизации негативных последствий, кругом вовлеченных специальных субъектов. Как справедливо отмечают В. А. Винокуров, С. Б. Немченко и К. В. Шафигулин, «комплексный документ …, вобравший в себя все вопросы, связанные с чрезвычайными ситуациями, отсутствует»7. Этим в первую очередь и обусловлено существенное усложнение прокурорской надзорной деятельности за поддержанием режима законности в условиях чрезвычайной ситуации любого характера.

Надзорная деятельность достаточно подробно регламентирована в организационно-распорядительном документе Генпрокуратуры – Приказе Генерального прокурора РФ от 10.02.2011 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий», применительно же к организации надзорной работы за соблюдением прав и свобод граждан в чрезвычайных условиях, общая руководящая роль принадлежит Приказу от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Данные два источника существенно детализируют полномочия прокуроров, предоставленные федеральным законодательством, и служат руководящим ориентиром в экстраординарных условиях работы.

Так, с точки зрения автора, основные проверяемые прокуратурой элементы правового режима ЧС целесообразно классифицировать на следующие четыре группы:

а) когда правовой режим ЧС не введен, но должны быть выполнены определенные законодательством действия:

‒элементы надлежащей подготовки к потенциальной ЧС;

‒элементы предотвращения ЧС;

б) когда правовой режим ЧС уже введен:

7 Винокуров В. А., Немченко С. Б., Шафигулин К. В. Об особом правовом режиме чрезвычайной ситуации // Правовая политика и правовая жизнь. 2019. № 4. С. 105‒113.

44

‒элементы ликвидации ЧС и минимизации ее последствий;

‒элементы, составляющие правовой статус граждан в условиях ЧС, которым должна быть обеспечена надлежащая государственная защита, и правовой статус граждан – лиц, пострадавших в результате ЧС, которым должны быть своевременно и в полном объеме обеспечены соответствующие меры адекватной государственной поддержки.

Классификация по кругу субъектов, допустивших нарушения нормативных требований, выявленных в результате проведенных прокурорских проверок, следующая:

‒органы государственной власти;

‒органы местного самоуправления;

‒специальный субъект (наделенный специальными соответствующими полномочиями орган, для которого задача предотвращения ЧС и стихийных бедствий является основной) – МЧС России;

‒субъекты, на которых законодательством возложены обязанности, выполнение которых необходимо для обеспечения надлежащей защиты населения и территорий от возникновения ЧС или ликвидации ЧС.

Соответственно, реализуя надзорные полномочия, необходимо совмещать первую классификацию (соблюдение элементов правового режима ЧС на определенном этапе ее развития, ликвидации и устранения последствий или на этапе, когда режим ЧС еще не введен, но должны быть организованы и выполнены определенные мероприятия для предотвращения ЧС) со второй классификацией – кругом субъектов, деятельность которых должна входить в предмет прокурорского надзора.

Отдельным надзорным направлением, по мнению автора, следует считать проверку расходования бюджетных средств, выделенных на предотвращение или ликвидацию ЧС, мы умышленно не освещаем данный вопрос в пособии, подчеркивая весьма объёмный характер указанного направления прокурорской деятельности.

Анализируя круг вопросов, подлежащих проверке в рамках предложенной первой классификации, необходимо указать, что перечень их достаточно обширен и в рамках каждой группы требует самостоятельного исследования. Однако, иллюстрируя роль органов прокуратуры в деле предотвращения и ликвидации ЧС, например, следует назвать основные вопросы, подлежащие надзору.

45

Так, для проверки надлежащей готовности к потенциальной ЧС и ее предотвращению проверяются:

а) в отношении органов государственной власти:

‒наличие принятых нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от ЧС и их соответствие федеральному законодательству;

‒содержание в готовности сил и объектов, необходимых для ликвидации потенциальной ЧС;

‒состояние системы информирования населения в случае ЧС;

‒наличие специально созданных фондов, в том числе финансовых, назначение которых исчерпывается исключительно ликвидацией ЧС, а потому неприкосновенно;

‒обеспечение системы вызова экстренных служб и принятие мер для ее дальнейшего совершенствования;

‒наличие утвержденного плана ликвидации ЧС для конкретного субъекта РФ с учетом количества населения, состояния инфраструктуры, природных условий и иных факторов и т. д.;

б) в отношении органов местного самоуправления:

‒выполнение мероприятий, перечисленных для органов государственной власти, но только на уровне муниципальных образований;

‒создание в каждом муниципальном образования специального органа управления, в компетенцию которого входит организация мероприятий при ликвидации ЧС;

‒осуществление сбора и обмена информацией, необходимой для надлежащей подготовки к ликвидации потенциальной ЧС;

в) в отношении специального субъекта – МЧС России:

‒законность и обоснованность привлечения территориальным органом МЧС России к ответственности физических лиц и хозяйствующих субъектов, допускающих нарушения требования противопожарной и иной безопасности, надлежащее реагирование на все выявляемые случаи таких нарушений;

‒ведение учета объектов с массовым пребыванием людей на территории субъекта РФ и своевременная его актуализация и т. д.; г) в отношении субъектов, на которых законодательством возложены обязанности, выполнение которых необходимо для обеспечения надлежащей защиты населения и территорий от возникнове-

ния ЧС или ликвидации ЧС:

‒обеспечение устойчивой сотовой связи;

46

‒своевременность обследования и осуществление ремонта потенциально опасных объектов (например, хранилища химикатов, используемых в производстве);

‒надлежащее использование участков лесного фонда (наличие пожарных разрывов, соответствующего инвентаря, отсутствие несанкционированных свалок и иного захламления участка и соблюдение прочих требований);

‒соблюдение правил пожарной безопасности, особенно в местах постоянного пребывания граждан (например, стационары медицинских организаций, спортивные или оздоровительные центры

ипр.), массового скопления людей (например, торговые центры), на объектах с пребыванием большого числа несовершеннолетних (образовательные организации, места для детского отдыха, детские поликлиники и стационары и т. д.);

‒организация обучения сотрудников в соответствии с требованиями законодательства (прохождение соответствующей профессиональной переподготовки лицом, впервые назначаемым на должность, в круг обязанностей которого будет входить организация соответствующих мероприятий, своевременное и регулярное прохождение курсов повышения квалификации по защите от ЧС уже находящимися на данной должности сотрудниками).

Еще одним аспектом работы прокуроров по защите прав граждан является надзор за обеспечением права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, которое в РФ закреплено конституционно.

Адвокатская деятельность является основным инструментом обеспечения предусмотренного права. Согласно Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», оказывая юридическую помощь, адвокат дает консультации и справки по правовым вопросам; участвует в качестве представителя или защитника и т. д.

Однако на практике наблюдаются случаи ненадлежащего обеспечения указанного права. Анализируя правоприменительную практику, можно выявить следующие распространенные нарушения прав граждан в данной сфере, к ним относится:

‒недоступность получения квалифицированной юридической помощи простым гражданам, в том числе социально незащищенным: пенсионерам, малоимущим, несовершеннолетним;

47

‒неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей адвокатами;

‒незаключение или непродление срока договора на оказание юридической помощи адвокатскими кабинетами.

При нарушении предусмотренного права на основании заявления или обращения граждан, указания Генерального прокурора РФ, материалов уголовных и иных дел, свидетельствующих о нарушении данного права, или сообщения СМИ прокурор должен провести прокурорскую проверку (надзор).

В ходе прокурорской проверки прокурор проверяет соблюдение объектами прокурорского надзора нормативных правовых актов по регулированию отношений в сфере оказания гражданам квалифицированной юридической помощи, региональных законов на территории субъекта Российской Федерации и выявляет допущенные нарушения данного конституционного права граждан.

Также прокурор может обратиться к органам, осуществляющим контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых

косуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами Кодекса профессиональной этики адвоката (адвокатские палаты, их советы, квалификационные комиссии), поскольку они располагают соответствующей полезной информацией. Например, решения советов адвокатской палаты о прекращении статуса адвоката в случае неисполнения или ненадлежащего исполнении адвокатом своих профессиональных обязанностей перед доверителем; пренебрежения адвокатом нормами Кодекса профессиональной этики.

На заключительном этапе прокурор, выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие их совершению, принимает меры к их устранению, недопущению в будущем или к привлечению к ответственности виновных лиц. Отсюда 3 вида акта прокурорского реагирования, которые прокурор может вынести: преставление, предостережение или постановление.

Выбирая ту или меру прокурорского реагирования, прокурор должен учитывать характер, степень распространенности, тяжесть нарушений, характерологические особенности самих нарушителей, вид и размер причиненного ущерба, и только после этого применять акт реагирования.

Необходимо подчеркнуть, что залогом эффективности прокурорского надзора является совокупность таких факторов, как свое-

48

временность внесения актов прокурорского реагирования, их содержательность, адекватность тяжести проступка предлагаемым мерам по устранению допущенного нарушения, выявление причин и условий их совершения.

Таким образом, прокурор при поступлении соответствующего заявления, сообщения или указания, которые свидетельствуют о нарушении данного права, изучив нормативно-правовые акты в данной сфере, определив объект и предмет прокурорского надзора, должен провести собственно прокурорскую проверку, по окончании которой правомерно и с учетом всех вышеперечисленных особенностей выбрать акт реагирования.

Надзор за соблюдением конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи является одним из направлений прокурорского надзора, который обеспечивает реализацию гражданами своего конституционного права.

Институт правозащитной деятельности включает в себя наряду с другими конституционными правами право граждан на обращение, закрепленное и гарантированное Конституцией РФ. «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Данное право можно рассматривать как меру защиты, преследующую цели восстановления нарушенных прав или устранения препятствий к их осуществлению, где защита представлена в качестве противодействия противоправным нарушениям и ограничениям прав.

Конституционное закрепление обязанности государства ‒ создать эффективный правозащитный механизм и поддерживать государственными мерами обеспечения его работу, способствовать реализации доктрины правового государства, укрепляя авторитет Российской Федерации в мировом сообществе. Данная конституционная обязанность государства осуществляется посредством деятельности управомоченных государственных органов, в том числе органов прокуратуры.

Гражданам РФ, реализующим конституционное право на обращение, предоставлена возможность самостоятельно, по собственному усмотрению принимать решение о том, в какой форме, когда и куда им обращаться: в судебные или административные органы, в государственные или муниципальные структуры, в общественные

49

организации, к должностным лицам, в средства массовой информации, а также и в международные судебные органы. Со стороны государства определено, что в любом случае обращения должны разрешаться в установленном нормами права порядке.

Закон закрепляет право гражданина обращаться лично или направлять индивидуальные и коллективные обращения, в том числе и обращения от объединений граждан.

Право на обращение реализуется свободно и добровольно и не должно привести к нарушению права и свободы других лиц. Закон указывает на возможность использования любой формы обращений, как письменной, так и устной, в том числе и через своего представителя на безвозмездной основе.

Действующее законодательство устанавливает единый порядок рассмотрения обращений на всей территории страны. Прежде всего, это проявляется в обязанности указанного в обращении органа зарегистрировать письменное обращение, направленное в соответствии с соблюдением предусмотренных законом требований,

втечение трех дней с момента его поступления. Письменное обращение должно быть рассмотрено в течение тридцати дней со дня его регистрации и предполагает предоставление ответа обратившемуся лицу, независимо от степени удовлетворения обращения или невозможности принятия положительного решения по его сути.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны дать письменный ответ по существу поставленных в содержании обращения вопросов или уведомить гражданина о том, что его обращение направлено на рассмотрение

вдругую инстанцию, обладающую надлежащей компетенцией. Важным моментом, обеспечивающим осуществление права

гражданина на обращение, выступает гарантия государства его безопасности в связи с его обращением. Никто не может преследовать гражданина, обратившегося с обращением, а также предавать огласке сведения, содержащиеся в обращении, и сведения, касающиеся его частной жизни. Персональные данные лица могут использоваться только с его согласия. Тем самым государство осуществляет правоохранительную функцию, гарантируя право на обращение, личную тайну и тайну переписки.

Процессуальные нормы позволяют гражданину при рассмотрении его обращения государственным органом, органом местного

50