Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Учебное пособие (курс лекций)

правотворческой политики, обусловливает эффективность общей политики правоприменения.

Важным показателем состояния правоприменительной политики и эффективности её функционирования является также политика правоприменения ратифицированных Российской Федерацией международных нормативно-правовых актов.

Стоит обратить отдельное внимание на необходимость более тесного взаимодействия органов прокуратуры с такими федеральными органами исполнительной власти, как Министерство юстиции России, МВД России, Федеральная служба исполнения наказания и иными органами по координации вопросов правоприменения и согласования по внесению изменений в законодательство, в том числе с учётом основополагающих положений международного права. В частности, обращается внимание на взаимодействии указанных выше министерств и ведомств с Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по вопросам соответствия федеральных законов и иных нормативных правовых актов стандартам Европейского комитета по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.

Отмечается необходимость последовательной проработки принципиальных путей к решению вопроса, касающегося установлению прокурорами оснований для возмещения вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием должностных лиц государственных органов.

На сегодняшний день имплиментарность правоприменения норм международного права в национальном праве актуализируется в части, внесённой в ст. 79 Конституции, что подчеркивает важность деятельности прокуроров по обеспечению данных основополагающих нормативных предписаний.

Нельзя обойти стороной ту область правоприменения, которая связана с обеспечением и защитой граждан, обладающих правом на бесплатную юридическую помощь, речь прежде всего идёт о действии Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», реализация положений которого полностью подпадает в предмет прокурорской надзорной деятельности.

11

На состоянии правоприменительной политики в сфере защиты прав человека оказывают влияние в том числе профессиональные навыки уполномоченных должностных лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность, а также их способность оперативно осваивать современные цифровые технологии управления в формате предоставления госуслуг населению. Следуя методическим материалам, инструкциям и ведомственным письмам, отражающих практику применения и обеспечения отдельных прав граждан в тех или иных видах правоприменительной деятельности, прокуроры также должны осуществлять работу по повышению правовой грамотности населения и повышению правовой квалификации должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления на систематической основе.

В течении двадцати лет в научной литературе шла полемика о правильности включения положения о прокуратуре РФ в главу 7 Конституции РФ, называемую «Судебная власть». Несмотря на то, что редакцией от 5 февраля 2014 г. название главы было изменено – сейчас она именуется «Судебная власть и прокуратура», споры о месте прокуратуры в системе государственных органов до сих пор продолжаются.

Если проанализировать все существующие на сегодняшний день точки зрения по данному вопросу, условно их можно классифицировать на следующие основные группы:

‒мнение о том, что прокуратура вообще не относится ни к одной из ветвей власти в классическом ее понимании;

‒мнение о необходимости признания за прокуратурой статуса органа президентской власти;

‒и, наконец, мнение о необходимости нового редактирования теста Конституции РФ путем включения в текст Основного Закона отдельной самостоятельной главы, именуемой «Прокуратура».

Автор пособия разделяет позицию сторонников мнения, выделенного в третью группу, т. к. признание за прокуратурой РФ статуса надзорно-контрольного органа дает основание отнести ее к отдельной четвертой ветви власти. Соответственно данное решение должно быть соответствующим образом законодательно оформлено.

12

1.3. Отрасли и подотрасли прокурорского надзора

Надзорная функция прокуратуры является сущностно-опреде- ляющей и задает соответствующий вектор всей правоохранительной деятельности данного органа. Следовательно, умение ориентироваться в базовых принципах надзорной работы, определять предмет и границы надзора в каждом конкретном случае – являются основными умениями и навыками выпускника, планирующего в дальнейшем поступить на службу в органы прокуратуры.

Из-за предлагаемого в учебной литературе большого количества классификаций направлений прокурорской деятельности (по объекту; по предмету; главные и факультативные и т. д.), руководящее значение для разрешения вопроса об определении отрасли и подотрасли надзорной работы приобретают определения, используемые законодателем в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 – основном источнике, определяющим правовые основы организации прокурорской системы.

В частности, ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ устанавливает: «Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции». Полный перечень функций назван законодателем в ст. 1; ст. 8; ст. 9 и ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ. Следовательно, только безукоризненное знание основного нормативного источника позволит студенту производить безошибочную градацию прокурорской надзорной работы.

Проиллюстрируем сказанное на следующем примере предлагаемых четырех направлений прокурорской работы:

‒профилактика коррупции (функция – так как прямо закреплена в ст. 9.1 Закона);

‒надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи (отрасль – так как вообще не названа в Законе, является одной из очень многих отраслей функции, названной в ст. 1 Закона – надзор за исполнением законов);

‒надзор за процессуальной деятельностью дознавателей (функция – так как прямо закреплена в ст. 1 Закона);

13

‒надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (функция – так как прямо закреплена в ст. 1 Закона).

В свою очередь надзорные направления (отрасли надзора) в прокурорской практической деятельности дробятся на более узкие направления, но объединённые общим родовым предметом проверки. Такие направления будут называться подотраслями прокурорского надзора.

В свою очередь необходимо проиллюстрировать сказанное, например, такая функция прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина подразделяется на следующие отрасли надзора:

‒надзор за соблюдением личных прав и свобод граждан;

‒надзор за соблюдением экономических прав и свобод граждан;

‒надзор за соблюдением социально-культурных прав граждан

ит. д. по всем группам прав.

Такая отрасль надзора, как, например, надзор за соблюдением экономических прав и свобод граждан имеет следующий родовой предмет проверки, состоящий из четырех элементов – основных экономических прав: соблюдение права частной собственности и ее наследования; обеспечение свободы гражданина заниматься любым незапрещенным видом деятельности, в том числе предпринимательской; обеспечение свободы пользоваться природными ресурсами; обеспечение права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Соблюдение экономических прав и свобод граждан как отрасль надзорной деятельности подразделяется на многие подотрасли надзорной работы, имеющие для каждой свой непосредственный предмет проверки, но одновременно объединённые одним общим родовым предметом надзора, так, например, в данную группу входят следующие подотрасли:

‒соблюдение запрета установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории РФ;

‒соблюдение компетенции Российской Федерации на установление общих принципов налогообложения и сборов в государстве;

‒соблюдение прав физических лиц, имеющих статус предпринимателя и т. д.

14

1.4. Концепция надзорной деятельности на современном этапе

Студентам при изучении первой темы необходимо понимать важность внесенных поправок в Конституцию РФ, уточняющих правовой статус органов прокуратуры. Вот минимальный набор аргументов, доказывающих особое правовое положение данного правозащитного органа, к которым должен свободно прибегать выпускник магистратуры:

1.Прокуратура РФ является особенным государственным органом, обладающим исключительными правами и полномочиями.

2.Надзорная функция прокуратуры обязывает подчеркнуть ее обособленность от иных государственных органов.

3.Устранена законодательная конструкция, невольно ставившая знак равенства между прокуратурой и судебной властью, что недопустимо в свою очередь с позиции независимости и обособленности судебных органов.

4.Восстановлена логика изложения текста Основного Закона;

5.Получили более четкое законодательное оформление такие признаки прокуратуры, как:

‒функционирование в качестве самостоятельного элемента механизма государственного регулирования;

‒функционирование в соответствии с законодательными положениями от имени и по поручению государства;

‒обладание исключительными, уникальными полномочиями по поддержанию режима законности в государстве;

‒распространение деятельности органов прокуратуры на всей территории РФ;

‒общеобязательность требований сотрудников органов прокуратуры РФ;

‒установление ответственности за невыполнение законных требований прокурора;

‒осуществлении общей организационной и координационной деятельности в деле поддержания правопорядка и общего режима законности на территории государства.

Прямое положение Конституции РФ закрепляет вопросы организации деятельности прокуратуры и ее правого статуса исключительно за ведением Российской Федерации, однако в ст. 72 Основного Закона содержится положение о том, что кадровые вопросы

15

относятся к области совместного ведения РФ и субъектов РФ, которое некоторые исследователи трактуют как определенную правовую коллизию. Следует отметить, что никакого противоречия в данном смысле текст Конституции РФ не содержит, такое совместное ведение означает всего лишь наличие процедуры согласования с органами государственной власти субъекта РФ кандидатуры на должность прокурора субъекта РФ. Данный механизм согласования урегулирован конституциями (уставами) субъекта РФ и касается лишь узкого организационного вопроса назначения на должность, компетенция государственных органов субъекта РФ ни в коей мере не распространяется на правовой статус самого органа.

Федеральный закон о прокуратуре РФ в ч. 1 ст. 3 содержит положение, закрепляющее распространение на деятельность органов прокуратуры основополагающих принципов и норм международного права. Данное положение напрямую вытекает из правила, установленного ст. 15 Конституции РФ, гласящего, что нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы.

Правовое следствие указанного правила заключается в том, что положения Федерального закона о прокуратуре РФ, противоречащие правилам, установленным международными договорами РФ, не применяются, а приоритетное действие имеют положения международных договоров.

Перечень международных договоров весьма обширен, прежде всего необходимо знать непосредственные договоры Российской Федерации, заключенные с иностранными государствами об оказании правовой помощи в рамках уголовных, гражданских и иных дел, например, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., а также ряд других международных соглашений, определяющих:

‒процедуру и правовой защиты граждан, находящихся на территории государства, являющегося Стороной заключенной Конвенции;

‒объем правовой помощи;

‒роль и полномочия дипломатических представительств и консульств при оказании правовой помощи, процедуру обращения

вних и оформления соответствующих документов;

16

‒регламент правового взаимодействия при проведении судебных процессов, участниками которых выступают представители разных государств, являющихся Сторонами Конвенции, в том числе

иобщих судебных процессов;

‒основания и процедура выдачи преступников, находящихся на территории зарубежного государства – Стороны Конвенции;

‒вопросы, затрагивающие имущественные отношения, например, процедуру выдвижения и удовлетворения иска, наследственных правоотношений и т. д.

Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» был принят 17 января 1992 г., впоследствии не раз редактировался и на сегодняшний день выступает основным законом, непосредственно регламентирующим работу всех звеньев прокуратуры в РФ. Необходимо отметить, что Закон о прокуратуре РФ является одним из немногих законов, к структуре и юридической технике оформления которых практически нет претензий, логично и последовательно в нем излагаются цели, задачи и принципы деятельности органов прокуратуры, обособленно закрепляются направления деятельности, структура системы прокуратуры, полномочия прокуроров всех уровней.

После общих положений в Законе о прокуратуре РФ следует конкретизация работы по отдельным видам и направлениям деятельности с указанием конкретного объема правовых вопросов, разрешаемых прокурором при осуществлении указанного направления работы.

Огромное значение для организации работы органов прокуратуры имеют нормативные акты Генерального прокурора РФ, юридически они могут быть оформлены в виде приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций, носят характер ведомственных подзаконных нормативных актов и обязательны к исполнению всеми прокурорами:

‒приказы – издаются по ключевым вопросам прокурорской работы, подробно детализируют какое-либо направление надзорной деятельности, например, приказы от 28 декабря 2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», от 15 февраля 2011 № 33

17

«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» и др.;

‒указания – регулируют более частные вопросы, чаще всего касающиеся надзорной работы по соблюдению отдельного норма- тивно-правового акта, и обычно издаются по результатам конкретных проверок на основе обобщения надзорной практики за определенный отчетный период, например, указание от 12 мая 2009 г.

№155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», указание от 21 сентября 2018 г.

№602/27 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений экстремистской направленности» и др.;

‒распоряжения – в основном связаны с регламентацией применения мер разового либо краткосрочного характера в какой-либо сфере прокурорской работы, например, распоряжение от 13 июня 2018 г. № 360/7р «О территориальном разграничении компетенции прокуроров субъектов Российской Федерации и природоохранных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации)», от 28 октября 2019 г. № 752/9р «О внесении изменений в распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации от 11.07.2013 № 276/45р «О проведении в органах прокуратуры Российской Федерации общероссийского дня приема граждан» и др.;

‒положения – регламентируют правовой статус отдельных структурных подразделений прокуратуры, например, положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах и др.;

‒инструкции – регламентируют процедурные вопросы отдельных видов прокурорской деятельности, например, инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

Прокуратура РФ – уникальный по своему правовому статусу орган, занимающий почетное место в государственном правоохранительном механизме. Данный орган призван реализовывать и обеспечивать потребность российского общества в существовании в обстановке уважения права. Сама суть процесса поддержания правопорядка и режима законности в обществе заключается в том, что каждый человек, находящийся на территории Российской Федерации, не зависимо от своей гражданской принадлежности должен

18

быть уверен в том, что реализация его права будет обеспечена, посягательства на право будут пресечены, а нарушенное право будет защищено и восстановлено.

Такое понимание правозащитной и правоохранительной функции прокуратуры дает данному органу следующие права:

‒надзирать за соблюдением всеми без исключения органами исполнительной власти законодательства, действующего на территории РФ;

‒надзирать за исполнением всех действующих российских законов;

‒участвовать в законодательном процессе в качестве субъекта прямой законодательной инициативы, внося предложения по улучшению действующего законодательства;

‒надзирать в пределах своей компетенции за законностью деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти;

‒активно участвовать в судебных процессах, как в случаях обязательного участия, установленных законодательством, так и по собственной инициативе;

‒способствовать в пределах своей компетенции единообразному исполнению законов;

‒надзирать за законностью деятельности органов управления коммерческих и некоммерческих организаций;

‒обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии нормативно-правовых актов, действий и решений должностных лиц конституционным положениям;

‒обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о разъяснении применения конституционных положений;

‒опротестовывать все виды судебных решений из-за нарушения принципов судопроизводства и таких критериев, предъявляемых к правосудию, как законность, обоснованность и справедливость, тем самым содействуя судебному аппарату государственной власти в осуществлении правосудия на качественно высоком уровне.

Несмотря на широкий перечень правовых средств защиты прав

исвобод человека и гражданина, до сих пор продолжается негативная практика их нарушения, уровень правовой культуры российского общества еще достаточно далек от идеального. Соображения

19

справедливости требуют признать, что все мировое сообщество переживает острый кризис правосознания, в той или иной степени наносится ущерб правовому статусу личности: нарушаются ее права, декларированные в Основных законах государств – членов мирового сообщества; в зонах военных конфликтов широкое распространения получили случаи грубого нарушения норм международного гуманитарного права; в правовом пространстве РФ до сих пор не получили надлежащего правового обеспечения права различных меньшинств (трудовых мигрантов; женщин, оказывающих услуги по суррогатному материнству и иных малых социальных групп) при одновременном тотальном усложнении общественного устройства. В таких условиях особая роль должна принадлежать Прокуратуре РФ как специальному субъекту поддержания режима законности в государстве.

Уникальность правовому статусу прокуратуры придает также нормативная возможность постоянного поступательного расширения границ надзорной работы. В данном смысле особое значение приобретает обеспечение оперативного обмена значимой информации между органами прокуратуры и иными субъектами правоприменительной деятельности, основная доля которых обеспечивает в пределах своей компетенции те или иные права и свободы человека и гражданина, а также с такими общественными институтами, как СМИ, общественные объединениями, правозащитными организациями и т. д.

Актуальной тенденцией является расширение практики участия прокуратуры в правотворческой деятельности, которая самым непосредственным образом связана с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов. Именно этими положениями во многом обусловлены основные формы взаимодействия органов прокуратуры с иными органами государственной власти, в том числе с судами и органами юстиции. При этом необходимо отметить, что доктринального закрепления и определения форм взаимодействия органов прокуратуры с другими органами государственной власти не существуют, поэтому, рассматривая данный аспект работы, необходимо оперировать общими конституционными положениями о взаимодействии данных органов.

В рамках раскрытия такого взаимодействия хотелось бы отметить следующее: при разработке законопроектов по борьбе с пре-

20