Правонарушения в сфере миграции. Классификация. Доказательства. Производство = Offenses in the Field of Migration. Classification. Evidence. Productio

11

government bodies, takes measures aimed at improving the legal mechanisms for regulating the entry and exit of citizens of the Russian Federation, transit through its territory, as well as granting foreign citizens the right to reside and work in the Russian Federation. To improve the effectiveness of monitoring compliance with Russian migration legislation, comprehensive solutions in the field of information and biometric technologies are being implemented, modern samples of software and hardware, special equipment and communication facilities are being used, as well as new forms and methods of conducting control and supervisory activities.

The lack of permanent sources of income for illegal migrants is the main criminogenic factor affecting the number of crimes committed by them, the stable replenishment of this category of persons, organized criminal ethnic groups and the creation of mixed criminal groups from citizens of different countries.

An extremely important measure to prevent social conflicts related to migration processes is to reduce the number of illegal immigrants who are outside the scope of the social policy of state authorities, serving as a breeding ground for the activities of organized criminal groups, international terrorist and extremist organizations.

Also, despite the improvement of the regulatory framework in order to simplify the procedure for attracting and using foreign labor, as well as the procedure for entry, exit and stay of foreign citizens in the Russian Federation, the influx of highly qualified specialists from near and far abroad is insignificant.

This is due to many factors, and therefore a strong incentive to attract highly qualified foreign specialists to our country, of course, could be the adoption of urgent measures to comprehensively, comprehensively increase the attractiveness of the Russian labor market.

In the current state migration policy, a priority role is given to its humanistic orientation, tolerance of relations between the local population and migrants, overcoming xenophobia and migrant phobia.

Despite the measures taken, the unfavorable dynamics of illegal migration to the Russian Federation continues to be observed. Along with many security threats in the border area, there is the organization of illegal migration channels. One of the conditions for ensuring national security is the reliable protection and protection of the State border of the Russian Federation.

Illegal migrants continue to work in the shadow sector of the economy. Accordingly, some representatives of various sectors of the economy evade taxes, receive excess profits and show interest in maintaining the status of illegal migrants. Significant damage is caused to the federal and local budgets, there is a deformation of the labor market, which in some cases creates social tension in society.

Team of authors

A.S. Prudnikov — Doctor of Law, Professor. Honored Lawyer of Russia

N.P. Mayurov — Doctor of Law, Professor. Honored Lawyer of Russia

N.D. Eriashvili — Candidate of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Doctor of Economics, Professor, laureate of the Russian Government Prize in the field of science and Technology

L.L. Tuzov — Doctor of Law, Professor

T.A. Prudnikova — Doctor of Law, Associate Professor V.N. Kalinin — Candidate of Law, Associate Professor I.M. Zraeva — Candidate of Law

N. V. Brovko — Candidate of Law, Associate Professor

P.O. Dutov, P.N. Mayurov, Yu.A. Rychkov — co-founders

Глава 1

Правовая характеристика нарушений в сфере миграции

Общие понятия

В деле противодействия правонарушениям в сфере миграции на территории Российской Федерации важнейшая роль отводится совершенствованию и реализации миграционного законодательства в области регулирования миграционных процессов: иммиграции, эмиграции, вынужденной миграции, добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа, трудовой миграции и расселения.

Актуальность вопросов противодействия незаконной миграции в настоящее время не вызывает сомнений. Нарушение законодательства в сфере миграции характеризуется высокой латентностью и с учетом определившейся ситуации зачастую неожиданным возникновением, следовательно, установить точное количество незаконных мигрантов на территории Российской Федерации практически невозможно. Большое коли- чество иностранных граждан и лиц без гражданства въезжают в Российскую Федерацию без виз на законных основаниях, но в период пребывания на территории Российской Федерации по тем или иным причинам утрачивают основания для пребывания, в результате становятся незаконными мигрантами.

Законодательство Российской Федерации предусматривает, что незаконная миграция представляет собой «въезд на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утрату таких документов и необращение с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении срока

пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации».

Конституция РФ1, конституционные и федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус иностранных граждан, ставят факт возникновения прав и обязанностей в непосредственную зависимость именно от законности пребывания иностранцев на территории Российской Федерации.

Правовое регулирование противодействия незаконной миграции осуществляется федеральным законодательством. К ведению федеральных органов государственной власти отнесено правовое закрепление:

а) иммиграционного контроля; б) миграционного учета иностранных граждан и лиц без

гражданства; в) уголовной и административной ответственности за на-

рушение миграционного законодательства; г) депортации, административного выдворения иностран-

ных граждан и лиц без гражданства и реадмиссии; д) иных мер административного принуждения к иностран-

ным гражданам и лицам без гражданства.

В соответствии с законодательством Российской Федерации прямая обязанность борьбы с незаконной миграцией возлагается на ГУВМ МВД России и территориальные органы МВД России2.

Одна из основных задач ГУВМ МВД России3 — разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, а ее полномочия включают в себя реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом одной из задач ФСБ России является организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконной миграцией.

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // URL: www.consultant.ru

2Официальный сайт МВД России — www.mvd.ru

3Официальный сайт МВД России — www.mvd.ru

Институт толерантного пребывания иностранного гражданина — данная правовая категория пока не известна российскому правоприменителю. Она позволяет решать сложные вопросы временного пребывания на территории государства иностранного гражданина, который юридически законных оснований для этого не имеет, однако в силу ряда причин, в том числе не зависящих от него, не может быть возвращен в государство своего гражданства, при этом отсутствуют основания (в частности, в связи с превышением максимально допустимого срока пребывания в стране) для его содержания в специальном учреждении. Такой иностранный гражданин получает специальный документ, который обеспечивает ему минимальный необходимый набор прав, но носит временный характер, как правило, не превышающий 180 дней. Иностранный гражданин, получивший статус толерантного пребывания, пребывает на территории принимающего государства лишь до того момента, пока не устранены причины, препятствующие его выезду. В некоторых случаях статус толерантного пребывания может предоставляться и по гуманитарным соображениям.

Процесс вынужденной миграции затрагивает интересы че- тырех категорий мигрантов:

1)беженцев;

2)вынужденных переселенцев;

3)внутриперемещенных лиц;

4)лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища. Лица, фактически являющиеся беженцами, не подпадают

под стандарты действующего российского законодательства. В связи с этим существует опасность, что, получив отказ в приобретении статуса, они не смогут немедленно покинуть территорию России. Это также связано с проблемами финансового обеспечения депортации из России, с отсутствием альтернативного выезда в третью принимающую страну. Следовательно, эти лица тоже составляют потенциал для пополнения незаконных мигрантов.

Кроме того, тот факт, что они не получили статуса беженца в России, может повлечь преследование в случае их возвращения в страну исхода.

Современная миграция представляет собой сложное социаль- но-экономическое, правовое и политическое явление. В юриди- ческом плане миграция связана, прежде всего, с естественными правовыми возможностями лица: свободно передвигаться,

выбирать место пребывания и жительства, въезжать в страну и покидать ее территорию.

В соответствии с общепринятыми нормами международного права, в том числе с положениями ч. 1 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, в ст. 27 Конституции РФ1 закреплено следующее: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (ч. 1); «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию» (ч. 2).

Таким образом, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства предоставляется лишь тем, кто законно находится на территории Российской Федерации. При этом все граждане Российской Федерации отвечают таким требованиям без каких-либо ограничений.

Для иностранных граждан и лиц без гражданства законность их нахождения на территории страны устанавливается российским законодательством.

Однако право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также право граждан Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию не могут трактоваться в буквальном смысле как право собственного усмотрения на способы и место пересечения Государственной границы РФ.

С точки зрения реализации миграционных намерений соотношение между правом свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства и правом свободно въезжать в страну и выезжать из страны может быть охарактеризовано тем, что:

а) внутригосударственная миграция осуществляется на основе равных возможностей свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации для каждого, кто законно находится на ее территории;

б) межгосударственная миграция детерминирована гражданством и особенностями правового статуса мигрирующего лица, т.е. связана с предоставлением режима благоприятство-

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).

вания российским гражданам и с государственным миграционным контролем над миграционными потоками иностранных граждан и лиц без гражданства1.

Правомерная миграция в Российской Федерации представляет собой специфический способ реализации лицами, законно находящимися на ее территории, конституционного права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а также права въезжать в Российскую Федерацию и выезжать за ее пределы в установленном российским законодательством порядке.

Поскольку практическая форма реализации права свободно передвигаться, выбирать место жительства и пребывания, равно как и права выезжать за пределы страны и возвращаться обратно, связана с миграцией, то нарушения положений ст. 27 Конституции РФ следует рассматривать как правонарушения в области российского миграционного законодательства.

Незаконной, противоправной миграцией выступает, прежде всего, индивидуальное или коллективное нарушение порядка въезда в страну, порядка передвижения, выбора места пребывания и жительства, порядка выезда из страны, установленного российским законодательством для иностранных граждан и лиц без гражданства, а также использование российскими гражданами нелегальных способов пересечения Государственной границы РФ.

Современное состояние и тенденции развития незаконной, противоправной миграции в Российской Федерации требуют выработки и принятия государством мер противодействия ей, наличия эффективного механизма охраны общественных отношений в этой сфере.

Общеизвестно, что соблюдение правовых норм гарантируется организационными, стимулирующими и разъяснительными средствами, а также применением в необходимых случаях мер принуждения, в числе которых особое место отведено мерам юридической ответственности. Конкретный вид либо соче- тание различных видов ответственности определяются, как правило, сферой и методами правового регулирования.

Так, «лица, виновные в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунк-

1 Ñì.: Комментарий к КоАП РФ / Под ред. Н.Г. Салищевой. М.: Проспект, 2009.

риализма — общее, особенное и частное, что определенным образом характеризует их взаимосвязь.

Мораль, обычаи, религия и право находятся во взаимовлиянии и развитии, но нормы каждой из них относительно обособлены.

Социальная ответственность является формой взаимосвязи личности и общества. Она порождается совместной деятельностью, противоречием интересов личности и общества и необходима для урегулирования отношений между людьми. Ее предпосылкой является осознанная возможность выбора поведения и потребность общества в определенном ограничении проявления воли индивида для сохранения социального целого1.

Юридическая ответственность — термин, широко используемый в отечественной правовой системе. Это одна из фундаментальных правовых категорий, занимающих важное место в механизме правового регулирования общественных отношений. Вместе с тем в правовой литературе нет единства мнений по вопросу сущности понятия «юридическая ответственность».

Отсутствие установленного законом определения и не всегда продуманное использование правовых терминов в актах текущего законодательства создают объективные сложности для анализа данной правовой категории, не способствуют развитию юридической науки в рамках отечественной правовой системы. Вследствие этого категория ответственности трактуется исследователями по-разному. Каждый из них акцентирует внимание на той стороне этого многогранного по своей природе явления, которую считает наиболее значимой; каждый имеет собственное представление о функциях, целях, социальном назначении данного института.

Безусловно, любое доктринальное определение вырабатывается на основе существующего нормативного материала. Между тем в законодательстве термин «ответственность» употребляется в различных значениях.

С развитием права появляются новые явления, которые также называют ответственностью; формируются новые отрасли, имеющие иные предмет, метод правового регулирования и,

1 Стахов А.И. Административная ответственность: Учеб. пособие для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. А.И. Стахова, H.В. Румянцева. 7-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017.

как следствие, особые охранительные институты, своеобразие которых «размывает» грани юридической ответственности.

Так, являясь одним из основных институтов, опосредующих охранительную функцию права, юридическая ответственность традиционно рассматривалась как один из видов негативной реакции государства на правонарушение. В этих рамках разрабатывались различные подходы, которые, несмотря на их отли- чия, объединяло главное — признание ее ретроспективной, обязательной связи с предшествующим ей противоправным поведением.

При двухаспектном понимании юридической ответственности охватываются разнородные, разнопорядковые феномены:

К позитивной ответственности нельзя подходить с мерками негативной, так как с этих позиций ее не понять. Это особый феномен, выражающий иные связи и отношения. Соответственно здесь должны применяться другие оценки и критерии. В противном случае можно было бы довольствоваться одной лишь ретроспективной ответственностью1.

Вместе с тем социальная ответственность в праве есть ответственность ретроспективная. Поэтому представляется обоснованной высказанная в общей теории права точка зрения, согласно которой под юридической ответственностью следует понимать политико-правовое состояние лица как результат правонарушения с возложением на него компетентным органом определенной меры лишений, которую претерпевает правонарушитель2.

Юридическая ответственность связана с государственным принуждением, которое может быть как реально реализованным, так и потенциальным. Последний вариант имеет место в гражданском праве, когда правонарушитель добровольно претерпевает меры юридической ответственности (возмещает ущерб, уплачивает штраф) без вмешательства в этот процесс государства, хотя такая возможность и существует. Данное обстоятельство не учитывают исследователи, полагающие, что ответственность возлагается только путем правоприменения и не может быть реализована добровольно3.

1Гревцов Ю.К. Очерки теории и социологии права. СПб.: Знание, 1996. С. 196.

2Ñì.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 507.

3Ñì.: Булатов А.С. Юридическая ответственность. Л., 1985 С. 15.