Правовое регулирование в строительстве. Коррупционные риски. Учебное пособие по направлениям 08.03.01 «Строительство», 08.05.01 «Строительство уникаль

Имеется также Совет управления, в который входят представители 58 государств и Фонд денежных вpносов государств. Основная задача ЮНЕП – это консолидация национальных природоохранных программ государств и ликвидация глобальных экологических катастроф;

–ЭКОСОС(Экономический иСоциальныйСовет) – комиссияпоустойчивому развитию при Экономическом и социальном Совете ООН, который имеет в своем распоряжении 70 % всех денежных ресурсов, вносимых государствами в ООН;

–ЮНЕСКО (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) – международная организация, отвечающая за сохранность природных объектов, имеющих мировое значение, а также ведущая учёт и анализ глобальных стихийных бедствий;

–МАГАТЭ – Международное агентство по атомной энергетике;

–ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения;

–ВМО – Всемирная метеорологическая организация;

–МЭС – Межправительственный экологический совет государств – участников СНГ, состоящий из министров природных ресурсов этих стран. Совет координирует национальные природоохранные программы и имеет Фонд, состоящий из денежных взносов этих государств, который используется для ликвидации трансграничных экологических бедствий и чрезвычайных экологических ситуаций.

Вчисло международных неправительственных организаций входят:

–МСОП (Международный союз охраны природы и природных ресурсов), который является ведущей неправительственной организацией, занимающейсясоставлениемМеждународнойкраснойкниги. Веёсоставвходит шесть отраслевых комиссий. Её высшим органом является Генеральная ассамблея, собирающаяся раз в три года;

–WWF (Всемирный фонд охраны дикой природы);

–GREENРЕАСЕ (Зелёный мир) – организация, имеющая представительства более чем в 30 государствах, в том числе и в России, насчитывающая в своих рядах более 12 тыс. членов и имеющая даже свой флот и др.

81

3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРОИТЕЛЬСТВА

3.1.Законодательство в строительстве

3.1.1.Понятие правового регулирования строительной деятельности.

3.1.2.Федеральное законодательство в сфере строительства.

3.1.3.Правовое регулирование строительной деятельности в субъектах

РФ.

3.1.4.Муниципальный уровень правового регулирования строительной деятельности.

3.1.1.Понятие правового регулирования строительной деятельности

Строительная деятельность не может быть законной без соблюдения целого комплекса правовых норм.

Предметом правового регулирования строительной деятельности являются общественные отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурностроительному проектированию, отношения по строительству, капитальному ремонту и реконструкции объектов капитального строительства. Таким образом, круг отношений, связанных со строительной деятельностью, достаточно широк.

Всилусложностипредметадлязаконодательствавсферестроительства характерен большой объем нормативного материала.

Разграничение полномочий и предметов ведения федерального, регионального и муниципального уровней формируют юридическую нишу развития комплексного законодательства градостроительной деятельности

вправовом поле субъектов Федерации и местного самоуправления. В региональныхиместныхправовыхактахрегулированияградостроительной деятельности должна проявляться специфика ее осуществления в конкретных природно-географических и социально-экономических условиях, обеспечиваться возможность непротиворечивого и комплексного применения отраслевого федерального законодательства. Совокупность этих требований создает условия для формирования образцов примерных правовых документов регионального и местного уровней, для разработки единой методической канвы соответствующих нормативно-правовых актов

всфере градостроительства субъектов Федерации и местных админи- стративно-территориальных образований.

Взадачи документов регионального и местного уровней в сфере градостроительства входит определение содержания и видов объектов градостроительной деятельности, способов их описания и установления правового статуса, полномочий субъектов градостроительных отношений на

82

региональном и местном уровнях, состава, порядка разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации инвестиционных программ и организации системы строительного надзора и архитектурно-строительного контроля. Разработка перечисленных вопросов в региональных и местных правовых документах необходима для уточнения и дополнения норм и определений федерального законодательства.

3.1.2. Федеральное законодательство в сфере строительства

Основным правовым актом, регулирующим порядок осуществления градостроительной деятельности, является Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ), который содержит основные понятия, принципы законодательства, полномочия органов в области градостроительный деятельности.

В Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» решаются вопросы, связанные с организационными предпосылками ведения работ по капитальному строительству, в частности подготовкой, проведением экспертизы и утверждениемпроектовстроительства, сосуществлением архитектурногои градостроительного надзора и т.д.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» содержит нормы по разработке, принятию, применению и исполнению обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия.

Прямое отношение к правовому регулированию строительной деятельности имеют нормы главы 37 («Подряд») Гражданского кодекса РФ, где третий параграф посвящен строительному подряду.

Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363, определяет структуру, порядок формирования и ведения информационной системы градостроительной деятельности, а также порядок предоставления содержащихся в указанной системе сведений.

Положением об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», Ростехнадзору и Минобороны России предоставлено право осуществлятьгосударственныйстроительныйнадзорвРФвсфереобъектовиспользования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связииобъектоввоеннойинфраструктуры. Государственныйстроительный надзор за иными объектами осуществляется в соответствии со ст. 54 Градостроительного кодекса органами исполнительной власти субъектов РФ.

83

Следуетотметитьтакуюособенностьзаконодательстваостроительстве, как вхождение в него большого массива нормативно-технических норм, т.е. правил, регламентирующих технические процессы проектирования и ведения строительно-монтажных работ, содержащих требования к используемым в строительстве материалам, конструкциям и изделиям и т.п. Указанные правила содержатся в так называемых Строительных нормах и правилах (СНиПах), стандартах и технических условиях, различных инструкцияхиположениях, принимаемыхуполномоченнымигосударственными органами (Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России)).

К регулированию отношений в сфере строительства применяется земельное законодательство. В частности, отдельные нормы о градостроительном зонировании можно отнести к нормам земельного права как определяющие правовой режим земель поселений. Более того, ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающая виды и состав территориальных зон, образуемых в результате градостроительного зонирования, по своему содержанию практически совпадает со ст. 85 Земельного кодекса РФ, закрепляющего состав земель поселений.

Правовое воздействие на строительную отрасль оказывают лесное (Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ)1, водное законодательство (Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ)2, ФЗ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ от 10 ноября 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3, ФЗ от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников историиикультуры) народовРоссийскойФедерации», иноезаконодательство РФ, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, регулируются следующими федеральными законами: ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», ФЗ от 21 июля 1997 г.

1В п. 3 ст. 6 ЛК РФ закреплено, что «границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности».

2Согласно п. 5 ст. 59 ВК РФ: «При проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды»; п. 1 ст. 60: «При проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами»; п.

1ст. 61: «Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями водного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности».

3В ст. 34–46 установлены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

84

№ 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Нормы, предусматривающие привлечение к ответственности за нарушения в области строительной деятельности, содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовном кодексе РФ (УК РФ), Гражданском кодексе РФ (ГК РФ).

Все виды административных правонарушений в сфере строительства и наказания за их совершение указаны в главе 9 КоАП РФ «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике»: ст. 9.2. «Нарушение требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, установленных законодательством Российской Федерации», ст. 9.3 «Нарушение правил или норм эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительныхииныхмашиниоборудования», ст. 9.4 «Нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий)», ст. 9.5 «Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию». Основной вид наказания – штраф.

Уголовная ответственность, предусмотренная в сфере градостроительства, наступает по трём статьям УК РФ: ст. 216 «Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ»; ст. 215 «Нарушениеправилбезопасности на объектах атомной энергетики»; ст. 246 «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ».

ПорядокнаступленияимущественнойответственностирегулируетсяГК РФ. Согласно ст. 15 ГК РФ, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В федеральном законодательстве в сфере правового регулирования строительной деятельности имеют место и противоречия. Так, ч. 17 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки устанавливаются, в соответствии с настоящим Кодексом, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем ч. 6 вышеуказанной статьи установлено, что одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Таким образом, положениями Градостроительного кодекса РФ вопрос об утверждении состава и порядка деятельности комиссии по подготовке правил землепользования и застройки уже отнесен к компетенции главы местной администрации. Следовательно, положения ч. 17 ст. 31 в части отнесения к полномочиям субъекта Российской Федерации установления состава и порядка деятельности комиссии вступают в противоречие с ч. 6 ст. 31 Градостроительного

85

кодекса Российской Федерации. Целесообразно, в целях устранения противоречий между указанными положениями Градостроительного кодекса РФ необходимо внести соответствующие изменения в ч. 17 ст. 31 кодекса.

3.1.3.Правовое регулирование строительной деятельности

всубъектах РФ

Органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам регулирования градостроительных отношений в целях реализации положений федерального законодательства и не должны противоречить ему.

Основным нормативным правовым актом на территории Пензенской области, регулирующим отношения в сфере градостроительства является Градостроительный устав Пензенской области, принятый 8 ноября 2006 г. (введен в действие Законом Пензенской области от 14.11.2006 № 1164-ЗПО «Градостроительный устав Пензенской области»). Он был принят в целях реализации полномочий субъекта РФ, предоставленных в рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что на сегодняшний день в его положениях урегулированы все вопросы, отнесенные к компетенции субъекта Российской Федерации Градостроительным кодексом.

Закон Пензенской области от 14.11.2006 № 1164-ЗПО «Градостроительный устав Пензенской области» регулирует взаимоотношения участниковградостроительнойдеятельностиприподготовкеиутверждении схемы территориального планирования Пензенской области, региональных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки, архитектурно-строительном проектировании, осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, регионального государственного строительного надзора и является обязательным для всех участников градостроительной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Министерство строительства и дорожного хозяйства Пензенской области издает приказы, которые принимаются в целях реализации положений Градостроительного устава Пензенской области и размещаются на официальном сайте Минстроя Пензенской области – minstroy.pnzreg.ru.

3.1.4. Муниципальный уровень правового регулирования строительной деятельности

Органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам градостроительства: правила землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования, иные муниципальные правовые акты в сфере строительной деятельности, регулирующие вопросы местного значения, определенных ФЗ от

86

6.09.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14 и 15), в части создания в границах поселения и муниципального района условий для жилищного строительства, планирования застройки территории, территориального зонирования земель, установления правил землепользования и застройки территории, изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путём выкупа, осуществления земельного контроля за использованием земель, строительства автомобильных дорог общего пользования и т.д.

Целый ряд проблем правового регулирования градостроительства связан с правовым вакуумом, вызванном запаздыванием регулирующих организаций с разработкой большого количества нормативных подзаконных актов, призванных конкретизировать положения федеральных законов. В этих условиях органам местного самоуправления приходится в значительной степени импровизировать вотсутствии нормативно-правовой базы, что зачастую приводит к ошибкам и даже вызывает возражения в отношении принимаемых решений со стороны органов прокуратуры.

В заключение следует подчеркнуть, что проблемы, связанные с наличием пробелов и коллизий в законодательстве как федерального, так и регионального уровней отличаются особой актуальностью и требуют более активногообсуждениянаучнойобщественностью. Уточнениеидополнение некоторыхправовыхнормимеханизмовосуществленияградостроительной деятельности становится одной из главных задач разработки примерных правовых документов, регулирующих эту деятельность на региональном и местном уровнях.

87

4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

4.1.Правовая основа противодействия коррупции

4.1.1.Понятие коррупции и деятельности по противодействию коррупции. Нормативно-правовые акты в сфере противодействия коррупции.

4.1.2.Полномочия государственных органов в сфере деятельности по противодействию коррупции.

4.1.3.Профилактика коррупции.

4.1.4.Законодательные меры по противодействию коррупции.

4.1.5.Ответственность за коррупционные правонарушения.

4.1.1.Понятие коррупции и деятельности по противодействию коррупции. Нормативно-правовые акты в сфере

противодействия коррупции

Согласност. 1 Федеральногозаконаот25.12.2008 г. №273-ФЗ«Опроти- водействии коррупции» коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам обществаигосударствавцеляхполучениявыгодыввидеденег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение тех же деяний от имени или в интересах юридического лица.

Даннаястатьяопределяетпротиводействиекоррупциикакдеятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлениюипоследующемуустранениюпричинкоррупции(профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договорыРоссийскойФедерации(«КонвенцияОрганизацииОбъединенных

88

Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН); «Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию» (заключенавг. Страсбурге27.01.1999)), Федеральныйзаконот25.12.2008 г.

№273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы (Федеральный закон от 16.12.2019 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации вцелях совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции»), нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Указ Президента РФ от 21.07.2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"», Указ Президента РФ от 29.06.2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы», Указ Президента РФ от 18.12.2008 г. № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества», Указ Президента РФ от 08.07.2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции» (вместе с «Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественногохарактераотдельныхкатегорийлицичленовихсемейнаофициальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»)), а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 18.12.2014 г.

№1405 «О некоторых вопросах противодействия коррупции»), нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти (Указание Генпрокуратуры России от 14.05.2019 № 341/86 «О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по привлечению к ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные преступления», «Методические рекомендации по вопросам организации антикоррупционной работы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих» (подготовлены Минтрудом России), «Меры по предупреждению коррупции в организациях» (утв. Минтрудом России), Приказ Минюста России от 28.08.2018 г. № 177 «О плане мероприятий Министерства юстиции Российской Федерации по противодействию коррупции на 2018–2020 годы»), нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации(ЗаконПензенскойобластиот14.11.2006 г. №1141ЗПО «О противодействии коррупции в Пензенской области», Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 11.09.2009 г.

89

№ 520-19/4 ЗС «Об антикоррупционной экспертизе законов Пензенской области, постановлений Законодательного Собрания Пензенской области и распоряжений Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, имеющих нормативный характер, проектов законов Пензенской области, проектов постановлений Законодательного Собрания Пензенской области и проектов распоряжений Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, имеющих нормативный характер») и муниципальные правовые акты.

4.1.2. Полномочия государственных органов в сфере деятельности по противодействию коррупции

Президент Российской Федерации:

1)определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;

2)устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Федеральное СобраниеРоссийской Федерации обеспечивает разработку

ипринятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральныеорганыгосударственнойвласти, органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправ-

ления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

90