связи и возник новый термин - «землеустройство», под которым понимали любые действия по перераспределению земель и обустройству территории, дающие землевладельцу экономическую выгоду. В частности, к землеустройству относились работы по сведению мелких чересполосных участков землевладельцев в отдельные крупные земельные массивы, по выделению хуторов и отрубов, по внутреннему устройству территории (размещению севооборотов, строительству дорог, усадеб, новому освоению земель) и др. А некоторое время спустя межевые и землемерные работы также были включены в состав землеустройства, так как они проводились, как правило, одновременно и на основе проектов землеустройства.

С этих пор понятие «землеустройство» прочно вошло в землеустроительную практику, науку и литературу.

1.3. Научные теории землеустройства

С момента появления понятия «землеустройство» учёные-экономисты, юристы и землеустроители пытались дать этому явлению однозначное определение. Особенно острые споры в землеустроительной науке о роли и содержании землеустройства разгорались в периоды крупных земельных преобразований: столыпинской земельной реформы (1906—1914), национализации земли и

13

военного коммунизма (1917—1921), коллективизации сельского хозяйства (1928—1932), освоения целинных и залежных земель (1954-1965), земельной реформы в новой России (1991-2012).

При этом возникали различные теории землеустройства, большинство из которых можно свести

кследующим видам:

-административно-правовая;

-социально-техническая;

-организационно-хозяйственная;

-социально-экономическая.

Административно-правовая теория появилась в период с 1910 по 1927 гг. Социально-техническое и математико-

геодезическое направления землеустройства сформировались в первой трети XX в. Их развивали профессора Ф. Г. Некрасов (1925), К. Н. Сазонов (1930), В. И. Киркор (1925) и др. Не отрицая правовой стороны землеустройства, они считали, что в его основе должны лежать, прежде всего, технические действия по приспособлению земельных площадей в отношении их размеров, местоположения, качественных характеристик к социальнопроизводственным задачам.

Развитие социально-технического направления в землеустройстве, словно, способствовало его прогрессу. Землеустройство стало переходить от чисто правовых действий и механического закрепления

14

площадей за землевладельцами к организационнотерриториальным мероприятиям, базирующимся на технических проектах. Следует признать, что зарождение землеустроительного проектирования связано именно с этой теорией.

Вместе с тем социально-техническая теория привела, в том числе и в настоящее время, к замене экономического и природоохранного содержания землеустройства чисто геометрическими закономерностями, к недооценке политической, экономической и экологической роли землеустройства в земельных преобразованиях. Этим объясняются и неутешительные итоги земельной реформы в России (1990-2012 гг.), в ходе которой из сельскохозяйственного оборота были выведены огромные площади обрабатываемых земель (более 30 млн. га).

Организационно-хозяйственная теория землеустройства возникла ещё в ходе столыпинской земельной реформы, когда в России происходило разрушение общинного землепользования и образовывалось индивидуальное крестьянское хозяйство (хутора, отруба), изменялись система расселения и организация сельскохозяйственного производства. Крен в землеустротельных действиях был взят на развитие сельского хозяйства. Основоположниками данной теории были Н. П. Огановский, К. А. Кофод, И. В. Мозжухин, П. А. Кожеуров, её

15

поддерживали также И. Е. Герман, Б. Д. Бруцкус, позднее — И. Д. Шулейкин и В. В. Редькин.

Говоря об организационно-хозяйственной роли землеустройства, профессор И. Д. Шулейкин в 1929 г. подчеркивал, что «...землеустройство организует территорию для хозяйства в формах, наиболее отвечающих содержанию и направлению хозяйства в целях создания для этого последнего благоприятных условий для дальнейшего развития. Но также совершенно ясно, что без наполнения земельных форм, дающихся землеустройством, агроэкономическим содержанием, землеустройство в значительной мере теряет эффект и качество реконструктивного мероприятия и без наполнения его агроэкономическим содержанием - различными агроэкономическими мероприятиями - от него остаётся геометрически-граничный скелет, сетка, а иной раз и внутренней сетки не остаётся.

Рассматривая данную теорию, нельзя не видеть её положительных сторон, и прежде всего организующей роли для сельского хозяйства. Эта теория послужила основой для возникновения в 1930-х годах внутрихозяйственного землеустройства - системы мер по организации территории конкретных колхозов и совхозов, повышению эффективности использования и охране земель в них.

Вместе с тем, создавая благоприятные органи- зационно-территориальные условия для развития

16

сельского хозяйства, при землеустройстве нельзя не уделять внимания организации рационального использования земель населённых пунктов, лесного и водного фондов, запаса, природоохранного назначения и др., что делает объектами землеустройства не только земли сельскохозяйственного назначения, но и весь земельный фонд страны.

Кроме того, постепенно снизилось значение землеустройства как технического мероприятия. Землеустроители стали меньше уделять внимания точности измерений, вычислений, а само землеустройство с середины 1930-х годов стало приобретать организационно-хозяйственное содержание, направленное на размещение производственных подразделений и хозяйственных центров, дорог, организацию угодий и севооборотов, устройство их территории в конкретных колхозах и совхозах.

Социально-экономическая теория землеустройства стала доминирующей в отечественной науке со второй половины 1930-х годов. Её окончательно сформулировал и развивал вплоть до начала 1970-х годов академик ВАСХНИЛ С. А. Удачин и созданная им научная школа. В основе этой теории лежали научные труды профессора, впоследствии академика АН Украины П. Н. Першина. Главный тезис П. Н. Першина — то, что землеустройство является составной частью общественного способа производства, а его содержание «охватывает в не-

17

разрывном единстве организацию земли, как средства производства, и те общественные отношения, которыми характеризуется владение и пользование землёй».

В 1980—2012 гг. эту теорию развивали академики РАН С. Н. Волков, Н. В. Комов, В. Н. Хлыстун, члены-корреспонденты РАН А. А. Варламов, П. Ф. Лойко, А. П. Огарков, А.3. Родин, профессора Н. Н. Бурихин, М. А. Гендельман, Г. И. Горохов, В. Я. Заплетин, Г. А. Кузнецов, Н. А. Кузнецов, А. А. Соломонов, М. Д. Спектор, Ю. М. Рогатнёв, М. А. Сулин, А. А. Тарасов, В. П. Троицкий, Я. М. Цфасман, А. Д. Шулейкин и др.

Большинством авторов доказывалось, что землеустройство является основным механизмом управления земельными ресурсами на различных уровнях, что оно должно иметь государственный характер и служить непременным условием повышения экономической эффективности производства.

С конца 1970-х годов землеустройство всё больше стало приобретать природоохранную, экологическую направленность, что нашло отражение в трудах А. А. Варламова, С. Н. Волкова, В. Д. Кирюхина. Н. Г. Конокотина, В. В. Косинского, М. И. Лопырева, С. И. Носова и др.

Обобщение рассмотренных теорий землеустройства, неоднозначно трактующих его сущ-

18

ность, показывает, что их возникновение объясняется многообразным содержанием землеустроительных действий, проявляющихся в различных сферах: правовой, социально-экономической, ин- женерно-технической, экологической, организаци- онно-хозяйственной и др. По этому поводу ещё в 1930 г. профессор К. Н. Сазонов писал, что «...каждый автор трактует о землеустройстве со своей специальной точкой зрения; поэтому вполне естественно, что юрист видит в землеустройстве преимущественно правообразующий акт, экономист — хозяйственный акт, социально вырастающий в более или менее сложное экономическое явление, техник рассматривает землеустройство как мероприятие, направленное к изменению (преобразованию) землепользования, политик видит в землеустройстве прежде всего его социальные сущности и последствия и т. д.». Поэтому многие доводы различных теорий землеустройства достаточно понятны и имеют право на существование.

Оценивая административно-правовую теорию, например, можно считать отдельные её положения правильными в той части, где землеустройство носит государственный и правовой характер и которое организуется и реализуется государством посредством законодательной деятельности, определения землеустроительных норм и правил, содержания землеустроительного процесса. Вместе с тем

19

хозяйственное, экономическое существо землеустроительных действий, проявляющееся в организации территории, в этой теории не раскрывается, оно заменяется «нормой» закона, правилами действия и поведения, оставляя вне поля зрения объективные экономические законы. Если следовать таким определениям, землеустройство потеряет своё социальное и экономическое содержание и будет сведено к межевым работам по формированию земельных участков и установлению их границ как объектов права собственности, аренды и т. п. Землеустроительные действия будут лишь поддерживать земельный оборот: разделение земель при передаче по наследству, операции по купле-продаже, залоге, аренде земель, предоставлению земельных участков для общественных нужд с изменением целевого назначения земель. Все эти операции - только малая часть землеустройства.

Известно, что отдельные землевладения и землепользования нельзя рассматривать обособленно. Они граничат с другими земельными участками, имеют общие дороги, часто связаны природоохранными и мелиоративными объектами. Поэтому любое перераспределение земель затрагивает экономические интересы нескольких собственников и пользователей земельными участками. Да и внутри каждого участка только полный комплекс землеустроительных действий (оптимизация состава уго-

20

дий, установление эффективного режима их использования, правильное размещение дорог, планировка селений и др.) позволит получить необходимый социальный и экономический эффект. Поэтому нельзя сводить землеустройство только к операциям или деятельности, направленной на преобразование существующих земельных прав и земельных отношений; это лишь одна его сторона.

Тезис о ненужности землеустройства провозглашается и в настоящее время. Под влиянием этой позиции, активно пропагандируемой некоторыми работниками Минэкономразвития России, исчезло проектно-сметное дело в землеустройстве, фактически не осуществляются: контроль за проведением землеустройства, экспертиза землеустроительной документации, лицензирование права на ведение землеустроительных работ, выхолащивается их содержание. Последствия этого наносят существенный вред экономике нашего государства, земельный оборот становится нецивилизованным и коррумпированным, участки земель сельскохозяйственного назначения безвозвратно теряются, выводятся из сельскохозяйственного использования или деградируют. По этой причине землеустройство является необходимым.

21