Правовая этика публичной службы. Монография

Глава 1. Сущность и функции правовой этики публичной службы

деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» (выделение наше. – Л.А.).

Таким образом, в нормативное определение муниципальной службы прямо заложена концепция деятельностного подхода. При этом надо иметь в виду, что в качестве нанимателя для муниципального служащего Закон определяет муниципальное образование, а, следовательно, ключевой целью и основной задачей для муниципального служащего является профессиональная деятельность в интересах муниципального образования в целом, включая обеспечение функционирования соответствующих органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности.

Как видим, такой подход также выступает ценностной платформой для нравственных (этических) основ муниципальной службы в современной России.

Исходя из сказанного, в контексте понимания публичной службы как «порядка и условий прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правил поведения служащих, их обязанностей и прав, требований, предъявляемых к государственным

имуниципальным служащим»1, этика государственной

имуниципальной службы является необходимой имманентно присущей (внутренне присущей этому статусу) системе служебного права подсистемой.

1 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право : учеб-

ник для юридических вузов. М.: «Дашков и К», 2003. С. 14.

21

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

Косновным функциям этики государственной

имуниципальной службы относятся следующие:

–оценочная, позволяющая дать оценку соблюдения нравственных норм и правил поведения государственным и муниципальным служащим;

–регулятивно-управляющая, обеспечивающая

соответствие выполнения служебных обязанностей и действий служащего этическим кодексам;

–мотивационная, формирующая у государственного и муниципального служащего нравственноправовые мотивы в ходе исполнения служебных функций;

–регламентирующая, обеспечивающая и тре-

бующая соблюдения административных процедур в контексте соблюдения этических норм и требований

кслужебному поведению;

–коммуникативно-воспитующая, содейству-

ющая оптимальному в рамках этических норм общению с коллегами по службе и субъектами гражданского общества;

–информационно-правовая, обеспечивающая своевременное и полное информирование представителя нанимателя (работодателя) о негативных нравственных отклонениях, а также о возникновении (либо возможности появления) конфликта интересов при прохождении государственной (муниципальной) службы;

–функция разрешения конфликта интересов,

позволяющая поддерживать доверие к государственному и муниципальному служащему со стороны представителя нанимателя (работодателя).

22

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

все то, что в действиях служащих наносит тот или иной вред интересам государства и муниципалитетов.

Таким образом, известные нравственные императивы в их общепринятом понимании в области государственной и муниципальной службы воплощаются в этико-правовые принципы и правила служебного поведения в их конкретном смысле и взаимосвязи с юридическим статусом государственных (муниципальных) служащих.

§ 1. Связь правового статуса государственного и муниципального служащего с профессиональной этикой

Проблема анализа конструкции (института) правового статуса личности (в том числе служащего) и элементов ее построения по-прежнему остается

вцентре дискуссии среди ученых-юристов, а также

всреде законодателей.

Не вдаваясь в обзор и оценку множества имеющихся подходов к решению этой проблемы1, приведем

1 См., например: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М.: Изд-во МГУ, Издат. группа ИНФРА М- НОРМА, 1997; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1; Михнева С.В. Правовой

статус муниципального служащего в России. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 2003; Осиночкина Е.В. Правовой статус муниципальных служащих: становление, поня-

24

Глава 2 Категории правовой этики публичной службы

здесь авторский подход к пониманию общего правового статуса государственного (муниципального) служащего, включающий в себя имманентным образом и концепцию этико-юридических служебных принципов.

Чтобы не отрываться от реальной законодательной основы, прибегнем к приему компаративного (сравнительного) анализа действующих законов в сфере государственной (различных видов) и муниципальной службы. Для начала рассмотрим легальную конструкцию правового положения (статуса) государственного гражданского служащего, зафиксированную в главе 3 (статьи 13 – 201) Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая прямо называется «Правовое положение (статус) гражданского служащего».

Если подходить сугубо формально к тексту указанной главы, то можно утверждать, что под правовым статусом гражданского служащего подразумевается совокупность основных прав и обязанностей, ограничений и запретов, а также требований к служебному поведению гражданского служащего.

Однако, такая тесная (в узком смысле) трактовка правового статуса гражданского служащего не вполне корректна как с позиций логики Закона (требующей

тие и механизм реализации. Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006 и др.

25

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

понимать его содержание целостно и с учетом взаимной корреспонденции соответствующих глав и статей текста), так и для целей правоприменения. Дело в том, что права и обязанности, ограничения и запреты, а равно и требования к служебному поведению основываются и проистекают из должностного статута (реестровой должности гражданской службы, ее характеристик: категории и группы, а также акта представителя нанимателя о назначении на соответствующую должность, что предопределяет юридический факт приобретения статуса гражданского служащего). Это подтверждается и тем, что главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» в названном Федеральном законе предшествует глава 2 «Должности гражданской службы» (статьи 8–12), а в качестве соединительной связи (перехода) к понятию правового статуса гражданского служащего выступает данное ему определение в статье 13 (открывающей главу 3), из которой видно, что одним из ключевых элементов в понятии гражданского служащего являются «должность гражданской службы», а именно:

«Гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский

служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности граж-

26

Глава 2 Категории правовой этики публичной службы

контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации» (выделение наше. – Л.А.).

Таким образом, реестровая должность (а все должности гражданской службы подлежат включению в перечни соответствующих должностей в государственных органах, в своей совокупности составляющие реестры этих должностей, утверждаемые в порядке, установленном Законом) гражданской службы со всеми ее характеристиками выступает базовой составляющей, исходным элементом конструкции общего правового статуса гражданского служащего.

Кроме того для обеспечения целостности и устойчивости всего построения и механизма функционирования правового положения (статуса) гражданского служащего крайне необходимо включить в структуру этого статуса такой важный элемент, как юридическая ответственность. Исходя из сказанного, схематично конструкцию общего правового статуса гражданского служащего можно изобразить следующим образом (см. схему 1).

Дополнительным аргументом в пользу такого включения юридической ответственности в качестве элемента, скрепляющего всю конструкцию правового статуса гражданского служащего, может служить первая же статья Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», которая гласит: «1. Статус военнослужащих есть совокупность

27

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности воен-

нослужащих, установленных настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (выделение наше. – Л.А.).

Юридическая и нравственная ответственность гражданского служащего

Требования к служебному поведению (статья 18)

Запреты (статья 17)

Ограничения (статья 16)

Основные обязанности (статья 15) + дополнительные обязанности

Основные права гражданского служащего (статья 14) + дополнительные права

Реестровая должность гражданской службы

и ее признаки (категория, группа) + акт о назначении на эту должность

Схема 1. Общий правовой статус гражданского служащего

28

Глава 2 Категории правовой этики публичной службы

Поскольку государственная гражданская служба Российской Федерации, так же как и военная служба, является видом государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации») и входит в единую систему, то, следовательно, логично и в определение (конструкцию) статуса гражданских служащих включить институт ответственности, как это имеет место при легальном формулировании статуса военнослужащих. Полагаем также, что это следует учитывать и при определении статуса государственных служащих иных видов государственной службы.

Вышеприведенная модель схематичного изображения общего правового статуса гражданского служащего вполне адаптируема и для рассмотрения правового статуса муниципального служащего, чему способствует и схожая нумерация расположения соответствующих глав (главы 2 и 3) в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Ниже воспроизводится схема структурирования элементов правового положения (статуса) муниципального служащего (схема 2).

Дополнительным аргументом в пользу такой аналогии может служить принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы, закрепленный Законом.

29

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

Юридическая и нравственная ответственность муниципального служащего

Требования к служебному поведению муниципального служащего (статья 142)

Запреты (статья 14)

Ограничения, связанные с муниципальной службой (статья 13)

Основные обязанности (статья 12)

Основные права муниципального служащего (статья 11)

Реестровая должность муниципальной службы и ее характеристики (глава 2, статьи 6–91) + акт

о назначении на эту должность

Схема 2. Общий правовой статус муниципального служащего

Как видно из вышеизложенного, авторская концепция, основанная на лингво-юридическом анализе клаузул федерального законодательства о государственной и муниципальной службе позволяет выявить прочную связь профессиональной этики государ-

30